试析土地保障在农村社会保障制度建设中的作用，本文主要内容关键词为：社会保障制度论文,土地论文,作用论文,建设中论文,在农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、农村社会保障制度建立的紧迫性和特殊困难
在市场化改革不断深化的今天，在广大农村建立社会保障的问题越发显示出其重要性和紧迫性。对此，理论界和实际部门都曾从不同角度作了论证。在笔者看来，建立农村社会保障体系的重要性和紧迫性可简单归纳为两条：其一，这是农村经济进一步发展的基本条件；其二，这是保持农村社会稳定乃至于全社会稳定的必然要求。
从农村经济发展的角度看，建立社会保障制度是实现农业规模经营，从而大幅度提高农业劳动生产力的前提条件之一。经过近二十年的改革，我国农村经济发生了巨大变化，农业劳动生产力有了空前提高。然而，不能不看到当前农村经济中潜藏的危机；其一，我国尚未实现传统农业向现代农业的转换，农业劳动生产力提高缓慢，粮食亩产常年徘徊，农业产业和规模经营举步维艰，农民增收困难。多年来人们津津乐道的是这样一组数字：我们用占世界耕地总面积7%的土地养活了占世界21%的人口，却常常忽视了另外一组数字：我们是用占世界40%的农民才养活了这21%的人口。我国农业发展水平和世界水平存在着巨大的差距！其二，加入WTO在即，我国的农产品市场也将逐步开放。这就意味着，农业将直接面临来自国际市场的激烈竞争和风险，而政府对农产品的补贴也将被限制在一定的范围之内。不加快农业经营方式的转变，就会大大影响我国农业在世界市场上的竞争力，甚至影响到国家的粮食安全！对应以上危机和挑战的关键在于，加快我国传统农业向现代农业转换的步伐，尽快将资金、技术、知识、管理等现代生产要素吸引到农业中来，与土地、劳动等生产要素进行最优化配置。然而，目前农村社会保障体系的“缺位”，却严重制约了以上进程。由于农民基本被排除在社会保障体系之外，他们大多视土地为自己的最后一道生活安全保障，宁可粗放经营甚至撂荒弃耕，也不愿意放弃农地承包权。这就造成以下两种情况：一方面，弃田现象严重，湖北荆州2000年的一项调查显示，监利县弃田41万亩，占耕地面积26.4%，在毛市镇崔吴村弃田比例则高达71.4%[1]。另一方面，农业生产仍维持着以一家一户为单位的小块土地经营的总体格局。根据1994年的统计，全国共有两亿多个实行承包的农户，户均耕地仅0.46～0.53公顷左右。在人口稠密地区，户均耕地更少。由于土地被人为地分割为细碎的小块，农业机械化、产业化经营难以实现，农业劳动生产力低下。因此，只有农民得到相应的社会保障用以替代目前由承包地所承担的保障功能，解决了后顾之忧，才能为农业的进一步发展和加快工业化提供空间。
建立农村社会保障体系还是缓和工业化进程中社会结构转换的矛盾，减少和化解经济市场化给农民带来的风险，保持农村稳定社会安定的必要条件。我国是个尚未完成工业化的人口大国。农村劳动年龄人口有5亿，乡镇企业解决了一亿多，农业只需要一亿多，还有大量的过剩劳动力有待流出。而农村剩余劳动力转移是一个异常艰难、充满风险的长期过程。如果农业剩余劳动力不能顺利转移，或因种种原因在非农产业就业后复又失业而得不到相应的社会保障，势必产生一系列的社会问题，引发相应的社会矛盾，影响社会安全。随着经济市场化的推进，市场竞争、经济波动将对农村剩余劳动力转移产生许多的不确定性，这就对建立农村社会保障提出了更加紧迫的要求。
建立农村社会保障固然重要却异常艰巨，面临着极大的困难和矛盾：
第一，城乡经济以及社会保障的二元结构[2]使得农村社会保障的起点很低。城乡二元经济结构是工业化过程中的普遍现象，我国长期实行的城乡壁垒政策则将这种结构更加固化和强化，城乡居民的收入水平、社会保障水平等也处于二元结构之中。新中国成立后，政府对城市社会保障投入了巨额资金。据有关学者的保守估计，1994年城镇居民实际得到的用于住房、医疗福利、财政价格补贴、单位内部等方面的隐性收入为1110.5元[3]。相比之下，农村的社会保障几乎是空白，没有多少基础。在承包制实行以前，农民还能从原有的以社队为基础的集体经济制度中得到一些集体保障，如“五保护”、合作医疗等。随着人民公社体制的解体，原有的集体保障基本消亡。实行承包制后，全国95%的农村已没有合作医疗。目前，除少数发达地区依托乡镇企业拥有一些社区保障外，绝大部分地区没有养老、医疗及失业保障。这就决定了农村社会保障制度的建立几乎要从零开始。近些年来，随着国企改革的推进，政府加大了对城市社会保障的投入，更进一步拉大了城乡居民在社会保障方面的差距。
第二，农村人口众多，完全依靠国家投资建立农村社会保障根本不现实。我国农村现有8～9亿人，其中，劳动年龄人口5亿多，剩余劳动力约2亿。要给这8～9亿人提供哪怕是最低的生活保障，不仅中国政府做不到，任何一个发达国家政府也做不到。
总之，一方面是庞大的保障对象，另一方面则是薄弱的基础和奇缺的资金。这就是目前我国农村建立社会保障制度所面临的严峻现实。
二、土地保障在农村社会保障制度建立中的地位和作用
在面临以上诸多困难、农村社会保障制度一时难以建立的条件下，农民基本生活保障的功能实际上是由土地来承担的，即所谓土地保障。实事求是地说，实行责任制以后，在社会保障严重缺位的条件下，在工业化进程加快以及农村剩余劳动办艰难转移的过程中，农村之所以没有出现大的乱子，没有产生“拉美化”现象（即拉美国家在工业化过程中，无地农民涌向城市，经济破产，在城市周围形成大规模贫民窟，社会犯罪和黑社会现象严重，导致社会不安定、政局动荡等），农户承包地所起的作用功不可没。就此而言，土地承包制不仅具有人们所普遍认识的“充分调动农民生产积极性，大大解放生产力、促进农村经济发展”等提高经济效率的重要作用，而且还具有极重要的生活保障功能，在保障农民基本生活，维护农村社会从而全社会稳定，大大减缓工业化过程中的社会阵痛方面发挥着不可替代、无可估量的作用。从一定意义上看，这后一重作用对于中国这样一个肩负几亿农村剩余劳力转移艰巨任务的发展中大国来说，显得更为重要！
对于土地保障问题，学术界早就有所关注。主要有两种观点：一是强调土地保障在农村以及全社会稳定中的重要性，认为必须“以土地承包权为主要依据”建立农村社会保障制度[4]。这是因为，在农村目前的条件下，还找不到任何一样能够取代土地为农提供基本生活保障的物质条件。另一种观点则认为，强调土地的保障作用必然影响农业规模经营和劳动生产力的提高，不利于经济效率。在现实农村经济运行中，确实普遍存在着农民视土地为自己的最后依靠即使无力耕种也要全力保住责任田，从而影响农业规模经营的现象。土地保障和经济效率之间的矛盾是不容回避的。
解决二者之间矛盾的出路在于，更新与变革土地保障的形式。深入分析，我们可以把土地保障分为两种形式：一是直接的、传统意义上的保障，即将土地分割为许多小块，分别由各家各户农民耕种，用所生产的产品来满足农民的基本生活之需；二是间接的、与使用权流转相联系的保障，即在坚持农户对土地承包权不变的前提下，将土地集中耕种，规模经营，产品则在承包者和实际使用者之间进行分配，农民依据自己的土地承包权得到用以保障基本生活的相应收益。（注：本文所说的土地收益，指的是农民在土地上投入要素所得到的收成，当土地使用权流转后，土地收益就是农民凭借土地承包权而得到的收入。）
这两种土地保障的区别是显而易见的：1.前者只把土地当成产粮、种菜、用以生产基本生活资料的物质条件；后者则把土地视为一咎可以为农民带来相应收益的生产要素。2.前者以承包户对土地的直接使用和占有作为前提，承包权和实际使用权统一于农地承包者；后者则在农民仍然掌握土地承包权的前提下，将实际使用权转让，土地的承包权和实际使用权实现了分离。3.在前一种场合下，固然遵守了公平原则，但却牺牲了效率，小块土地经营不利于经济效率的提高；在后一种场合，通过承包权和使用权的分离，既保障了农民的基本生活需要，又在土地使用权流转的基础上实现了农地的效率使用。前一种意义的土地保障是和自然经济半自然经济相适，后一种意义的土地保障则是与市场经济基本原则相适应的。而一旦实现了土地保障的市场化，以土地承包权和使用权的分离为依据，实现农地使用权的合理流转，就既能为农民提供基本生活保障，又能促进土地的规模经营，从而在现有制度下解决农地保障和经济效率之间的矛盾，前面所提到的学术观点分歧也就迎刃而解了。
必须指出的是，以上这种模式并非脱离实际的空想，而是广大农民为解决土地保障和规模经营之间矛盾的实践经验的理论提炼。早在1984年，山东平度市农民就创造了后来在中东部和沿海农村迅速发展的“两田制”。他们将承包地分为口粮田和责任田。口粮田按人口分，责任田按劳动力分。前者用以保障农民的基本生活，保持家庭经营的模式，后者则相对集中于种田大户手中，实行规模经营。尽管“两田制”受到了一些非议，但却是在一定程度上兼顾农民生活保障和经济效率的较早和较为有效的探索。随着市场经济的发展和农村剩余劳动力的进一步转移，1990年代初，沿海发达地区农村出现了“土地股份合作社”。在这一形式下，承包者一般不直接经营土地，而是将土地的承包权入股，并凭借土地的承包权享受土地分红，以保障基本生活；以村集体经济组织作为中介实现农地流转，建立土地股份合作社，将土地交由公司或种粮大户经营。其中浙江绍兴柯桥镇新风村的土地股份合作社较为典型[5]。2001年该村建立了土地股份合作社，全村土地100%实现流转，结构调整面积达60%。合作社股份分为农户承包权、村集体所有股、现金股三种。农户承包权根据农户入股申请和土地承包权证的承包面积，并依照上年人均征农补贴水平，每一百元设立一股；村集体所有权股，参照农田基础设施现有水平和追加投资预测，缺口资金分别由村集体和新风热电有限公司投入。股份制改造完成之后，在土地合作社中，农户股占8.82%，村集体占31.18%，浙江新风热电公司占60%。土地的使用分为两种：203.8亩由3户大户承包经营；149亩由浙江新风热电有限公司建设一个叫“现代园艺区”的高效农业区。类似的土地股份合作制在经济发达地区农村并不少见，其在保障农民基本生活和推进农业产业化经营方面中所起的双重作用是很突出的。
以农地承包权为依据建立我国农村社会保障体系，既有其物质条件，又有制度基础。从物质条件看，土地是农村最大的资源，据有关专家估计，全国农地价值可能有5万个亿。一旦这些土地通过土地股份合作社等形式进入流转，与资金、技术、管理等现代生产要素实现了优化配置，土地的投入产出比就会大大增加，由此带来的财富迅速增殖必然大大提高为农民提供的物质保障水平，增加农民收入。土地保障为农村社会保障体制的建立提供了最为可靠、普遍、强大的物质基础。从制度条件看，土地使用权的流转并没有改变现有农村的土地制度，符合中央“承包经营权30年不变”的政策。实行股份制后，土地的所有权仍归村集体经济组织所有，承包权归承包户所有，转让的只是土地的使用权。一旦合同到期，农户既可以收回使用权，又可续签转让协议或将土地使用权转让给能给其带来更高收益的使用者。
总之，在土地保障的基础上建立农村社会保障体系，是当前我国农村特定条件下的必然选择。从一定意义上说，任何离开土地保障来谈论建立农村社会保障都是不现实或不具备普遍意义的。当然，土地保障毕竟不是真正意义上的社会保障，随着农村工业化和剩余劳动力非农化就业的演进，土地保障将发生变化，会面临一些新问题。
三、与土地保障相关联的几个问题
（一）土地保障的“虚化”问题[6]
所谓土地保障的“虚化”，指的是土地收益在农民收入中所占比重从而对农民生活保障的实际能力逐步下降的情况。土地保障的“虚化”现象在沿海发达地区农村确实存在，尤其是对非农就业机会较多、非农收入不断增加的农户来说，土地所能起的保障作用已日益弱化。这反映了工业化进程和农村剩余劳动力转移的必然发展趋势。但在目前，这种“虚化”只发生在一些沿海、大城市周围及先富起来的农村地区，并不具有全局性的意义，不可过分夸大。据了解，即便在经济发达的苏南农村，目前仍有89.7%的人拥有土地。在这些拥有土地的农户中，认为土地对家庭有保障作用的仍占68.7%[7]。那么，在广大内地农村，土地的保障作用就更是无可替代了。另外应该看到的是，土地使用权流转后土地收益增加将提高的土地保障水平。因为，土地的保障作用与户均耕种面积从而土地总收益成正比。土地保障的“虚化”现象在一家一户耕种小块土地、劳动生产力水平低的条件下表现得较为突出。而当土地使用权流转，实现规模化、产业化经营之后，土地收益将会提高，农民由此得到的收入也会增加，从而将在一定程度上抵消“虚化”的趋势。因此，在一个很长的时期内，土地收益在农民总收益中的地位都是不可忽视的，土地将继续发挥着保障农民基本生活的作用。我们不能因为部分地区出现的“虚化”现象而轻视土地的保障作用，相反，应该坚定不移地长期坚持现有的土地承包制。
（二）土地保障向社会保障的转化
由于土地保障只是我国农村社会保障制度建立过程中的一个过度形式，不是真正意义上的社会保障，因而是不稳定的，必然随着工业化、城镇化和农村剩余劳动力非农化就业的发展逐步向社会保障制过渡。具体说起来，有以下几方面原因：
第一，工业化、城镇化的推演必将导致耕地减少，从而将使部分农民永久失去土地而彻底失去土地保障。根据台湾和韩国的经验，工业化、城镇化将使耕地下降幅度达到40%。在苏州、无锡、常州三市，1949～1992年间耕地面积共减少200.66万亩，相当于现有耕地面积的18.13%，年均递减4.7万亩。1985～1992年，上述地区耕地面积减少41.49万亩，年均递减5.18万亩。农地减少的趋势虽然可以减缓，但却不可避免。在苏南，已有10.3%的农民彻底失去了土地保障。那么，这些失去土地的农民依靠什么来保障基本生活呢？有两种可能，一是，由于这种情况一般发生在城市的边缘，城市工业和第三产业为这些农民提供了较多的就业机会，他们也大都实现了较为稳定的非农就业，和土地的联系本来就很弱。有的人还通过各种渠道进入了城镇社会保障体系，失去土地对他们影响不大。二是，由土地稀缺性所带来的地价上涨，使得农地被征用转化为非农用地时，村集体经济组织往往可得到一笔可观的土地转让费，村集体可运用这笔资金采用各种形式为村民提供各种保障以补偿其失去土地的损失。
第二，随着农村剩余劳动力非农化就业的深化，当农民收入提高到这样的程度，以至于土地收益在其总收益中所占比重下降到微不足道的地步时，将使部分进城农民自愿放弃承包地。在苏南农村彻底失去土地保障的农户中，自动放弃土地的占15%。这部分农民通常进城工作或脱离土地的时间较长、经济较为富裕。他们或者已进入城市保障体系，或者有能力自我保障，已经为自己及家庭购买了保险。
第三，农村社区保障的发展，集体企业和村级经济组织实力的增强，为社区农民提供相应的保障，也将促使农民放弃土地。在珠江三角洲、长江三角洲及一些大城市周边的农村，村集体经济组织经过多年的积累和发展实力强大，为农民提供了一定的社区保障，如为农民发放退休金、为困难户提供救济金，甚至还为村民子弟提供学费等。社区保障的发展将在一定程度上弱化土地的保障功能。据分析，在苏南，“平均每亩土地收益（即实际的土地保障）与社区保障水平呈显著负相关”。[7](P34)因此，社区保障的发展将直接弱化农民对土地的依赖关系。
总之，土地保障是在我国特殊条件下的产物，是农村工业化过程中走向社会保障的过渡形式之一，既不能轻视其稳定农村和全社会的重要作用，也必须看到原有土地保障形式对农业规模经营的负作用。
（三）政府在推动土地保障向社会保障演变中的作用
前面的分析已经表明，变革土地保障的形式是走向社会保障的重要一环。在这过程中，政府应因势利导，起到重要的引导和推动作用：
第一，制定相关政策推动土地的合理流转，为土地保障形式的演变创造条件。土地使用权流转和土地保障形式的转变是一个系统工程，受制于许多条件，其中包括土地流转政策、粮食订购政策、城乡壁垒政策、农民负担政策以及农民进城打工办证政策等等。这些问题不解决，农民就无法顺利实现向非农产业的转移，从而不得不回头向转包出去的土地寻求保障，土地流转也就缺乏稳定的基础。据有关媒体报道，每个农村劳动力外出打工往往要办10～20种证件，其中每个证卡收费平均在50～100元之间，有关部门乱收费、随意设卡现象严重，耗费了劳动者大量财力、精力，阻碍了劳动力的转移。这就要求政策必须根据农村经济发展的要求，及时清理不合理的规定，纠正乱收费、乱罚款行为，制订切合实际的相关政策，为剩余劳动力转移和土地流转创造宽松的政策环境。今年初，浙江省政府出台了粮食体制改革措施，粮食生产计划、市场价格全面放开，农民的粮食订购任务被取消。这就大大促进了土地使用权的流转，使浙江省的土地流转进入一个新的阶段。
第二，通过推进社区保障建设以弱化农民对土地的依赖关系。在国家一时无法向农村社会保障体系大规模投入资金的条件下，发展农村社区保障无疑是弱化土地保障、推进农村社会保障建设的现实途径。而且，土地使用权的流转又可为社区保障提供物质基础。从浙江的经验看，村集体经济组织在土地使用权流转中充当中介，拥有一大笔溢价款，经济实力大增，这就为发展社区保障提供了强大后盾。各级政府可在土地使用权流转的基础上积极引导并推进社区保障。
第三，在条件成熟时，政府要向农村社保体系投入建设资金，弥补自己的职能“缺位”，从而为农民最终离开土地创造条件。当前，政府首先应对经济落后地区和遭受天灾人祸而无力自拔、土地流转又一时难以推进的农民进行重点投入和帮助。从一定意义上说，只有当国家向农村社会保障体系投入大量资金，使得农民能够享受到和城市居民相同的社会保障时，土地保障才有望彻底退出历史舞台。这一点尽管目前还看不到多少现实性，但却是工业化、市场化的必然结果和政府不可推卸的责任。
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