论政府执法方式及其变革，本文主要内容关键词为：方式论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政府执法是实施法律的活动。政府执法方式指政府执法权力的表达形态，或者说执法 行为的表现形式，是政府执法内容和组织职能的实现形式。政府执法方式变革是公法上 的重大命题。政府执法方式变革实际上就是调整和修正政府执法过程中参与者的相互关 系，包括执法者与相对人、相关人甚至公众的关系。在参与执法过程的各类主体的相互 关系的意义上理解执法方式，具有极为现实的意义。政府执法方式变革还是制度建设的 一个重要命题，程序法制建设是执法方式变革的基础。同时，以开放性、互动性、统一 性、多元化、司法化以及人性化等为基本特征的政府执法方式变革也是政府管理方式和 政府法制改革的重大课题。这项改革应当符合政府管理的基本规律、政府法制的基本理 念和基本原则，坚持行政民主化、加强公开性和参与性、法制统一和人权保障的基本方 向，它涉及执法观念、执法体制、执法制度特别是行政程序制度以及行政与司法的关系 等问题。
一、政府执法方式变革体现为政府执法公开化程度增强，执法由封闭走向开放
公开是行政民主化的基本标志，也是政府执法的基本原则。政府执法贯彻公开原则就 是要公开三个方面：执法根据要公开。执法根据不公开，执法无效；执法过程要公开。 公开的执法过程有利于相对人和相关人的参与和监督，特别是有利于公民、法人和其他 组织行使陈述、申辩、质证等程序性权利；执法结论要公开。
政府执法方式由封闭到开放，将建立一个非常有意义的平台，这个平台有利于公民、 法人和其他组织主张权利，参与和监督执法过程；有利于改善执法者与公民、法人和其 他组织的关系，提高其他参与者的地位和作用；有利于抑制非法交易、减少行政腐败。 实践证明，政府执法方式由封闭走向开放依赖于行政执法程序制度的创新和发展，在这 个意义上可以充分说明民主化与程序的逻辑关联性。经验证明，政府执法方式公开性的 增强依赖于陈述权、申辩权、听证权、知情权等公民程序权利体系的健全和完善，在这 个意义上可以充分说明民主化与公民权利的内在关联性。程序制度和公民权利是政府执 法方式的基本制约因素，不仅仅对政府执法由封闭走向开放具有根本性的影响，政府执 法方式其他方面的变革也将主要围绕这两个因素展开。
二、政府执法方式变革可以视为政府执法由“行政主体—→行政相对人”方式向“行 政主体
行政相对人”方式的转变
在以往的管理者与被管理者的单向关系中，管理者的单方意思决定一切，被客体化的 相对人只能被动承受行政指令。随着观念的更新、制度的进步，特别是“单边主义”的 日渐衰落和程序制度的日益勃兴，执法者已经明显感受到来自相对人的反向作用。这种 反向作用不仅表现在行政行为之后的复议和诉讼中，而且发生在管理和执法过程中，促 使执法者与相对人的单向关系向双向关系转变。在双向关系中，来自相对人的反向作用 促使执法者改变着执法姿态、改进着执法作风、改善着执法局面。相对人对执法者的反 向作用和相互之间的双向关系获得了程序制度的充分支持，相对人通过行使陈述、申辩 、质证、听证等程序性权利，加强了与执法者的对等、对话和合法对抗，增强了政府执 法的参与性和民主化。政府执法方式的这种转变有利于防止执法权力专横，有利于实现 对行政相对人权益的保障。
在行政民主化进程中，执法者必须更新观念，不能片面地只从政府的角度理解行政执 法。就政府执法的民主性质而言，行政并不是人们只从表面上观察到的行政机关一方之 行政，正如法国学者贝尔纳·古尔内所言：“如果不把行政置还于公众——它从其中产 生并且其活动亦是面向他们——之中，就不可能了解行政。”(注：参见[美]加布里埃 尔·A·阿尔蒙德、西德尼·维伯：《公民文化》，徐湘林等译，华夏出版社1989年版 ，第247页、第194—195页。)当然，消除政府执法的“单边主义”思想，建立执法主体 和相对人的新型关系，这是一个渐进的过程，它不仅需要政府及其所属部门更新观念， 也需要相对人的思想变化。“首先，有必要逐步给行政部门灌输一些新的精神，因为行 政部门已表现出某种倾向，它们对历史抱残守缺，始终认为自己是一个实行统治的权力 机关，它们对待国家的公民总有点像皇帝对待臣民的味道。……另一种变革也是不可缺 少的，即公民们自身必须抛弃那种认为行政事务是公共官员权力范围内的事，认为行政 官员注定就是来为他们提供服务的，因而公民可以对行政事务不闻不问的陈旧观念。” (注：[法]勒内·达维：《英国法与法国法》，舒扬等译，西南政法学院法制史教研室1 984年印，第109—110页。)
三、政府执法方式变革可以视为政府执法主体与行政相对人及行政相关人的关系革新 ，实现政府执法由“行政主体行政相对人”方式向“行政主体行 政相对人 + 行政相关人”方式的转变
以往人们对行政法律关系的认识局限于行政主体与行政相对人之间的相互关系，甚至 从立法开始就没有充分考虑行政法律关系的复杂性，这是建立和发展“行政主体行政相对人”执法方式的前提和基础。而实际上行政法律关系远比理论上所描述的要复杂得多，行政法律关系在多数情形下是一个超出行政主体与相对人范围的更为复杂的利益关系，走出单边主义，实践双边主义，发展多边主义，是政府执法方式变革的基本趋向。“行政主体—→行政相对人”向“行政主体行政相对人”方式的转变，提升了行政相对人的法律地位，赋予了行政相对人更多的程序权利，有利于保护行政相对人的权利和利益。同样，政府执法由“行政主体行政相对人”向“行政主体行政相对人 + 行政相关人”方式的转变，赋予行政相关人在行政法律关系形成和变更中的程序地位和权利，将更有利于保护行政相关人的权益，并促进行政法律关系稳定。
行政相关人是一个需要理论上和实践中予以明确和逐步接纳的新概念，它同时又是一 种制度和一种价值观念。作为一种制度，它主要表现为行政执法程序制度，通过赋予相 关人程序性权利，提升行政相关人在管理、执法和行政法律关系中的地位，使其具有行 政法律关系主体意义上的完整人格；作为一种价值观念，它主要表现为执法者应当确立 全面的利益观念，政府执法应当充分尊重和保障行政相关人的权益。行政相关人观念和 制度的兴起，使得执法者面对更多的利益要求和更为复杂的利益关系，执法者必须衡平 利益要求和驾驭利益关系，这必然对政府执法能力提出更高的要求。当然，行政相关人 观念的普及及其制度化也将促进政府执法方式的转变。
实现政府执法由“行政主体行政相对人”方式向“行政主体行 政相对人 + 行政相关人”方式的转变，必将进一步增强行政执法的社会参与性，积极 推动行政民主化的进程。
参与行政是现代行政的一个基本特征。公民、法人和其他组织参与行政过程可以表现 为对行政立法和行政政策制定过程的参与，也可以表现为对行政执法的参与；参与行政 执法可能以相对人的身份，也可能以相关人的身份。对行政相关人可以作广泛解释，它 不仅包括具体执法中利益可能受到侵害的利益关系人，还应当包括通过各种形式参与执 法维护自身利益的执法参与者。比如，有些城市公车私用现象非常严重，出租车司机认 为公车私用侵害了他们的营业权和实际利益，他们为此联名书面向市政府有关部门提出 意见和建议，希望政府杜绝公车私用现象。市政府作出决定：一律禁止公车私用，凡公 车私用者每一辆车罚款2000元；凡举报者可获得50%的奖励。政府的该项规定执行情况 非常好，公车私用现象受到有效抑制。出租车行业有自身利益，基于自身利益参与公共 事务，督促政府出台政策制止不正之风，维护自身正当权益，是典型的参与行政；政府 规定公民举报违法行为有奖，公民举报成为一种重要的参与执法的形式，这种公民参与 是促进政府政策和规定有效实施和执行的重要因素。
四、政府执法方式变革可以视为淡化政府执法权力色彩，以行政指导、行政合同等新 的方式实现政府执法由强制性—→弱强制性—→说服性的转变
在政治民主化进程中，法律发挥社会效应不是完全和直接地依靠强力，“毫无疑问的 是，在任何现代国家中都有一种实际的必要，把使用武力作为实施大部分法律的最后一 种手段。……(但强力不是惟一的甚至不是最重要的)因为，归根到底，并非赤裸裸的武 力，而是说服力才能确保在最大程度上对法律的遵守”。(注：[英]P·S·阿蒂亚：《 法律与现代社会》，范悦等译，辽宁教育出版社、牛津大学出版社1998年版，第88—92 页。)“在现代民主及社会法治国家之中，不再强调行政与人民之间的不平等关系…… ”，这将或者正在导致行政法主题的重大变化。
在现代政府管理过程中，强制性行政可能会因为相对人或相关人的有意或无意的抵制 而减损行政效能，所以以强制力作为后盾的行政处罚、行政强制等执法权力不仅要保证 其合法性，而且要增强其在行使过程中的说理性，这是政府执法方式变革的一个重要特 征。而行政奖励、行政指导、行政合同的兴起也标志着政府执法方式的同类转变，非强 制性行政在现代行政法制建设中扮演着越来越重要的角色。
现代社会越来越成为一个合作型社会，这种合作不仅存在于具有同样身份的社会成员 之间，在公共管理机构与社会成员之间也同样必要，公共目标的实现越来越依赖于执法 者与相对人及相关人之间的诚意合作。非强制性行政有助于改进执法者与相对人和相关 人之间的关系，增进他们彼此合作的可能性，政府与公民和社会的双向或多向对等关系 体现为沟通、协商、对话、谈判，以实现互利、共赢。通过弱化执法者的权力意识和淡 化执法行为的权力色彩，通过公民和社会对管理和执法过程的自愿参与，政府管理的目 标和政府执法的民主化得以实现。
如果说传统的政府职能依靠强制性权力可以实现的话，随着经济社会的发展、福利国 家的出现和政府职能的扩展，给付行政、福利行政等则需要说服性权力和共商性方式的 行政管理方式逐渐出现。行政奖励、行政指导、行政合同等政府执法方式的广泛采用， 与以放松政府管制和提供公共服务为基本特征的政府职能转变相适应。行政指导在日本 最为发达，它的广泛存在甚至被看作日本行政体制的重要特征，日本从20世纪60年代开 始推行的以诱导性经济计划和产业政策为基础的行政指导，为其经济崛起产生了巨大影 响。英国、美国、法国等国家以判例形式，而德国、葡萄牙等国家则以制定法形式，确 立了行政合同或公法上契约的法律效力。在有着公、私法划分传统的法国，二战后的经 济发展、资源开发、科研和教育特别是公共工程领域广泛应用行政合同，以行政合同执 行计划的方式被称为政府的合同政策；尽管德国理论界长期拒绝公法活动中的合同形式 ，但在建筑法领域、经济行政领域和社会行政领域，却长期存在着行政合同实践，1976 年德国在《联邦行政程序法》中确认了行政合同的法律地位；在英国，政府利用政府合 同作为推行社会政策、工资政策和社会经济计划的手段是常见的现象。
五、政府执法方式变革可以视为政府执法权力的自身调整，表现为执法权力由分散行 使到集中行使的转变
长期以来，出台一部法律甚至法规就对应建立一个执法部门或机构的做法，造成了执 法机构过多、执法权力分散以及各自为政、执法散乱的局面，甚至在政府执法领域滋生 和蔓延着追逐部门利益的部门本位主义现象。对于加强统一执法、避免交叉和重复执法 、提高执法效率以及保障相对人合法权益来讲，降低执法分散性的综合执法具有重要意 义。
综合执法的制度化最初主要表现为相对集中行使行政处罚权。行政处罚法施行后，不 少地方在城市管理领域试行巡警制度进行综合执法，在相对集中行使行政处罚权方面已 经有了很好的经验。从1997年开始，根据国务院有关规定，全国有23个省、自治区的79 个城市和3个直辖市经批准开展了相对集中行政处罚权的试点工作，合并了被老百姓称 为“大盖帽”的行政执法队伍。各地建立了城市管理行政执法局，统一行使市容、规划 、园林、市政、环保、工商、公安、交通等部门的全部或部分行政处罚权，抑制、消除 了多头执法、职权交叉、执法队伍膨胀、执法扰民等现象和弊端。特定领域行政权力相 对集中行使，又为行政许可法所充分肯定和完善。该法第25条规定：“经国务院批准， 省级政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行 政许可权。”
执法权力由分散行使到集中行使的转变，是政府执法方式的重大变革，是深化行政管 理体制、行政执法体制改革的重要方面，是实现统一执法和建立统一政府的根本需要。 其制度化程度需要进一步提高，并进一步扩大其应用范围。执法权力的集中行使还应当 扩展到行政征收、行政强制等更广泛的执法领域。首先，应当在行政收费、行政强制立 法中建立相对集中行使收费权、强制权制度，并根据相对集中行使行政处罚权和许可权 的经验做法进行试点，进一步完善和发展执法权相对集中行使的制度；其次，应当加强 行政管理体制改革并与机构改革和人员精减相结合，建立统一的政府行政执法体制，并 逐步实现政府执法队伍专业化。
六、政府执法方式变革可以试验行政权与司法权关系互动，建立“行政 + 司法”的新 型执法模式
在英美法系国家，一些重要的执法权力，如对违法活动制裁的权力、对义务人实施强 制的权力没有完全赋予行政机关，而是由政府管理机关和司法机构共同行使。政府执法 机构认为公民或法人违反法律，应当向法院提起诉讼，请求法院对违法行为决定处罚而 不是自行直接实施处罚。比如，近几年最著名的美国政府诉微软公司案中，美国司法部 认为微软公司违反1890年的谢尔曼法、1914年的克莱顿法以及联邦贸易委员会法有关反 垄断条款，要求法院将微软公司一分为二。在英美法系国家，只有食品卫生、交通管理 、环境保护等领域行政执法机关拥有较少处罚权，除此而外，对违法行为行政执法机关 只拥有调查和指控权，处罚决定权归于司法机构。
由行政机构和司法部门共享制裁权的制度安排能够从根本上抑制执法专横和行政侵权 。为此，国内也有学者主张压缩行政处罚权，将大部分处罚权或者至少将重大处罚权移 交司法机构，行政执法机构负责对违法行为的调查和指控，处罚决定由法院负责裁量。 甚至有学者认为，“中国行政处罚制度的最终出路，还是使公安机关以及其他行政机关 逐渐转变为行政处罚的申请者，而法院则成为行政处罚的决定者。由此，以刑事诉讼为 模式，创建一种新型的‘官告民’为标志的行政处罚制度”。(注：陈瑞华：《劳动教 养的历史考察与反思》，载本书编辑组编：《治安管理制度反思》，法律出版社2003年 版，第124页。)“官告民”程序被认为是最为理想的行政程序，也就是行政机关成为行 使诉权、申请权的机关，而不再是处罚决定机关，法院成为受理并审理行政机关控告个 人违反行政法律的司法裁判机关。近来在一些地方，乡镇政府对违反义务教育法的家长 不再实施行政处罚，而是尝试着向法院提起诉讼，由法院作出判决责令义务人履行义务 教育法规定的义务。这种“行政 + 司法”的执法方式或者说“官告民”的执法方式， 可以通过建立“多边关系”缓解执法者与相对人的对立和冲突，减少“民告官”案件， 从而减低执法成本，并有利于保护相对人合法权益。(注：关于“官告民”处罚模式的 转换，行政法学研究会1999年年会上曾有学者提及，但行政法学界几乎没有后续研究。 在关于行政执法方式革新的论文中，有对建立“官告民”执法模式的初步探讨。参见肖 金明、马明生：《关于行政执法方式与规则的思考》，载《中国行政管理》2002年第12 期。)由行政机构和司法部门分享处罚权的政府执法方式变革关系重大，涉及行政与司 法关系的重新调整和公共权力的重新安排，需要确立一定的价值标准和原则，建立相应 的程序和执法体制，谨慎进行。
七、政府执法方式变革将会增加政府执法的“司法化”特征，注重执法过程的结构化
行政与司法的运作过程存在很多差异，不仅表现在司法被动、行政主动等明显特征上 ，还表现为司法的程序性强于行政的程序性。当然这并不意味着政府执法不需要严格的 程序。政府执法的非程序化破坏了法治的一般原则，削弱了政府法制的力量。在程序法 治进程中，政府执法越来越显示出注重程序和关注过程的倾向，这意味着政府执法方式 的相应变化，政府执法“司法化”可以看作是政府执法程序化的必然结果。“司法化” 趋势主要是将行政运作程序视为与司法程序一样，目的在于确保个人合法权益不受侵犯 。在一些特定的执法领域和环节上，行政机构的行为方式日趋接近法院的工作方式，对 立双方经由提出事实的程序来证明各自立场和观点的正确性，这个过程且必须在无偏私 的仲裁者前举行。
在我国，政府执法中的听证是“司法化”的典型体现。行政处罚法确立了行政听证制 度，这不仅支持了政府执法方式的公开化变革，还支持着政府执法方式的司法化走向。 行政许可法进一步发展了行政听证制度，提高了行政听证的制度化水平。目前政府执法 适用听证的范围还受到较大限制，听证仅限于行政处罚、行政许可、价格制定或调整等 领域。伴随着政府执法的程序化进程，听证式的执法形式将越来越普遍。由于这种执法 方式强调正当法律程序、相对人和相关人的实质性权利和法律的平等保护等法治的核心 价值，强调执法过程的结构化、中立角色的制度化安排和相对人及相关人陈述、申辩、 质证等程序性权利，因此有利于保护相对人和相关人免受政府武断的、错误的管理或执 法行为的侵害，是保护相对人和相关人合法权益的执法程序和形式。
促进政府执法方式“司法化”的变革，需要进一步完善听证制度。听证制度的关键之 一是赋予官方以外的参与者也就是行政相对人和相关人充分的程序性权利。“正当的法 律程序是一个灵活适用的程序，只要求某种形式的听证，不要求固定形式的听证。然而 任何一种听证形式，必须包含正当法律程序的核心内容：当事人有得到通知及提出辩护 的权利。是否具备这两种权利是区别公正程序和不公正程序的分水岭。”(注：王名扬 ：《美国行政法》(上)，中国法制出版社1995年版，第410页。)行政相对人和相关人甚 至公众通过听证程序参与作出行政决定的过程，可以运用自己的程序权利来保障自己的 实体权利，促使政府执法权正确、恰当地行使，以抵抗政府违法和不合理的自由裁量。
听证制度的另一个关键是通过程序形成一种抗辩式结构，并维持这一抗辩结构的平衡 性。
首先，这个抗辩式结构实际上是一个“以权利制约权力”的结构，行政相对人和相关 人的程序权利极为重要，否则就难以形成平衡的抗辩结构，就会影响听证的效应；
其次，听证的目的是让程序参与者共同面对实情真相，在抗辩结构中，控、辩双方展 示证据、相互质证和辩论，有利于发现案件的真实情况，使政府执法权的运用奠定在真 实情况的基础之上，最大限度地避免行政错误的发生，保证政府执法的合理性；
再次，由于抗辩式结构的准司法化特点，一个新的角色制度应当成为听证制度的重要 组成部分。在美国，这一角色起初被称为听证官，现在被称为听证检察官或行政法官， 相关制度保障这类角色的公正立场。(注：这些相关制度包括行政程序法的直接规定。 根据美国联邦行政程序法的规定，在联邦政府一级，中央人事机构通过竞争性功绩程序 来任命行政法官并确定报酬。功绩制保护委员会保障他们免于因不正当的理由被处分或 解职。参见[美]戴维·H·罗森布鲁姆、罗伯特·S·克拉夫丘克：《公共行政学：管理 、政治和法律的途径》，中国人民大学出版社2002年版，第207页。)没有这一公正角色 ，抗辩结构将失去意义。
我国应将这一角色制度视为听证制度的有机组成部分，并通过角色制度建设，保障其 在听证程序中不受干扰，持公正立场。从这种意义上讲，政府执法方式的变革还意味着 执法者角色的相应调整。
八、政府执法方式变革还将增强其人性化色彩，注重政府执法过程的文明化
长期以来，政府执法以强力姿态出现，充分显示执法权力的强制性和权威性甚至不容 置疑性，执法过程缺乏说理性，作出执法决定不给理由说明，给予不利影响不容相对人 辩驳，态度影响甚至决定执法结论，对执法决定有异议不给救济途径，法律、公共利益 不是执法的依据反而成为执法唬人的幌子，政府执法行为缺乏必要的伦理要求，行为方 式不够人性化。由于官本位观念、执法人员素质低下等方面的原因，当然也包括制度方 面的原因，比如执法程序制度不健全、执法责任制度极不完善等，造成政府执法方式简 单粗暴甚至野蛮霸道，政府执法骄横跋扈、以强凌弱，执法者仗权欺人、为所欲为，严 重侵害了公民、法人和其他组织的合法权益，并严重损害了政府与公民的关系以及政府 形象。
执法方式人性化的形式标志是尊重人权。人格尊严不受侵犯是法治原则的基本要求之 一，应当对政府执法的人性化问题予以高度重视。政府执法应充分尊重行政相对人和相 关人的人格，严禁殴打或采取其他侵害其身体的暴力行为，不对当事人实施精神折磨或 其他侮辱人格的行为，如游街、示众、罚跪(站)、辱骂、公开隐私等。(注：参见姜明 安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年版，第47 页。)
司法行政部门从2004年5月1日开始执行的《监狱服刑人员行为规范》取代了1990年以 来执行的《罪犯改造行为规范》，对其中的一些有辱人格的管理方式进行了修改，使监 狱执法和管理更趋于人性化。
政府文明需要制度支持，政府执法方式人性化，必须从改进和完善制度做起。公安部 发布的《公安机关办理行政案件程序规定》，是公安机关加强和改进公安执法工作的重 大举措。《公安机关办理行政案件程序规定》首次在公安执法程序中明确提出了尊重当 事人人格尊严的要求；首次在公安执法程序中明确排除了非法证据的效力，这有利于从 根本上防止刑讯逼供等侵犯人权现象的发生。《税收征收管理法实施条例》第53条规定 ：司法、执法部门在采取保全或强制执行措施时，不得查封、扣押纳税人及其所抚养家 属维持生活的住房和用品。早在上个世纪90年代，政府执法方式中的不文明行为就成为 行政法上行政事实行为研究的对象，并在国家赔偿法领域受到关注。国家赔偿法规定， 非法拘禁或者以其他方式非法剥夺公民人身自由、以殴打等暴力行为或者唆使他人以殴 打等暴力行为造成公民身体伤害或者死亡的，国家承担赔偿责任。
政府行政执法方式的人性化趋向需要执法观念变革和执法制度创新的支持，政府执法 应当强化以人为本的观念，发展执法制度的人本主义精神，表达法治的人文关怀，对真 实的个人的价值与尊严、人格与精神、生存与生活、现实与理想、命运与前途要真情关 切。
可以这样认为，政府执法方式承载着特定的价值观念和道德标准，应当使以对人的基 本权利的尊重为核心的价值观念和道德诉求在政府执法方式中占据观念主导地位，应当 尊重相对人和相关人的主体性，保障相对人和相关人的合法权益，特别是要充分尊重公 民的人格尊严。
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