“环境保护问题研究”笔谈（共五篇）——“邻避运动”视野下PX项目事件审视，本文主要内容关键词为：笔谈论文,环境保护论文,视野论文,事件论文,项目论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D912.6 文献标识码：A 文章编号：1009－5675(2013)05－085－04
一、近期PX项目事件回顾
2007年5月，厦门腾龙PX项目将开工的消息不胫而走[1]，随之“PX属危险化学品和高致癌物，对胎儿有极高的致畸率”、“PX据说能抵得上1000枚导弹的威力”等流言蜚语也在厦门市民中广为扩散；2007年6月1日，数千名激愤的厦门市民以“散步”的形式上街游行，表达反对在厦门建设PX化工项目的诉求；2007年12月16日，福建省政府针对厦门PX项目问题召开专项会议，会议决定迁建PX项目。PX项目被媒体形容为“令人闻风丧胆的终极绝杀项目”，随后大量民众强烈要求项目搬迁；2011年8月14日，大连市委市政府公开要求该项目立即停产并承诺对该项目进行搬迁。
事实上，这种由当地社区居民发起并参与、以环境权利为诉求的集体抗议并非中国特有的偶发事件，其最早可以追溯到70年代中期美国因垃圾处理设施选址而引发的系列冲突。在中国经济发展的过程中，时常遭遇诸如四川什邡钼铜项目事件、安徽舒城垃圾填埋场环境事件等与上述PX项目事件性质相似的各类环境事件，凡此种种“邻避效应”凸显，既是地方政府面临的新考验，也是法学研究者面临的新课题：一方面，借鉴外国对于“邻避效应”的处理方式和经验，有利于我国经济建设可持续发展；另一方面，基于事实价值二元论，考察国内此类环境事件发生的真实背景和缘由，有助于政府妥适应对危机并及时回应民众诉求，也是回应型政府之职能体现。
二、“邻避运动”的概念与特征
1980年英国记者Emilie Travel Livezey在描述美国人当时对化工垃圾的警觉与反感时，提出“NIMBY”一词(Not In My Backyard，直译为“别在我家后院”)，中文译为“邻避”。“邻避”一词遂被媒体和学界广泛使用，用以描述现代化与城市化进程中，许多集体消费的必要公共设施与非集体消费的生产设施面临设施的外部性扩散，从而引起周边居民反对与抵制的现象。简言之，“邻避运动”就是项目所在地周边居民为反对具有实质或潜在环境威胁项目而自发的环境保护运动。
在邻避设施、邻避主体、邻避结果等多因素共同作用下，“邻避运动”显示出复杂样态：
首先，邻避设施所涉及的种类繁杂、负外部性影响存在争议。邻避设施指对一定区域整体存在某种公共效用、但潜在的负外部性影响却集中于周边社区，因而遭到居民反对的设施。[2]邻避设施按照服务功能的不同、服务区域的差别以及邻避效果的大小将产生不同的分类(如能源设施、废弃物处理设施、交通设施、工业生产设施与社会服务设施、邻里设施、城市设施、区域设施与国家设施等等)；另外，针对邻避设施的负外部性影响，政府与开发商、项目实施方为了项目的顺利推进往往会将项目的不利影响“低估”。“当人的认知接受了某种观点之后，它会收集所有其他支持此观点的信息。就算有更多的信息和证据与观点相斥，人也会将其忽略、轻视，然后拒绝，从而保证原有的认知权威不受挑战。”[3]再加之媒体的选择性或夸张性报道，而专家们过于专业的解释又难以与受众有效沟通，因此，公众最初对邻避设施科技、风险的模糊认识及怀疑态度，会逐渐转化为对项目“确实”存在巨大风险的“深信不疑”。
其次，邻避过程涉及多方利益主体博弈。邻避运动中的核心利益相关者主要是政府、企业以及项目周边社区的民众。地方政府在项目初期的招商引资过程中，出于地方经济利益的角度，可能并不将重心放在与项目相伴的污染防治及环境保护方面；而企业设立、发展并追逐经济效益的行为，随后则可能受到当地居民环境权、相邻权诉求的阻遏——政府、企业与民众之间在各自权力(权利)、利益上的冲突与博弈成为“邻避运动”发生的根本原因。
再次，邻避效果的不可预测性。根据奥尔森集体行动理论，规模小的集团具有更强烈的行动能力。[4]由于邻避设施成本效用不均衡，多数人从中“搭便车”获利，少数群体相对剥夺感便被强化；利益受侵害者在抗议中将表现出更高的主动精神与更强烈的感情意愿与项目实施方展开对抗；同时，这种自发、参与人数众多的活动在政府介入后极易失控从而导致对社会秩序的威胁。在中国，“邻避运动”的爆发主要由于一些化工产业的建设而引发的建设地居民的强烈反抗。由于中国社会正处于向全面小康社会转变的重要阶段，经济的发展与公民日益增强的环境意识形成了巨大的冲突，这种冲突便主要体现在各式邻避运动中。
三、“邻避运动”的诱因
“邻避运动”最初源于社区居民对自身环境权益的担忧，而“环评，如果没有媒体监督、集体诉讼、社团博弈等辅助背景，早早因政府的过多介入失去了威信与中立，即使本身专业度可取，也难以服众。”[5]那么，当排除违规审批等情形，若PX项目是经过规划论证、依法审批的，为何仍然在实施过程中遭遇群众的抗议与抵制呢？通过分析我们发现：第一，民众和政府对于邻避设施的风险认知存在冲突及信息不对称；第二，民众对政府“封闭式”的决策模式丧失信任感。质言之，现阶段中国诸多的“邻避运动”与其说是环境危机，不如说是更是信任危机。
(一)“邻避运动”中的风险认知
风险，是邻避研究中的重要概念。一方面，邻避设施存在风险；另一方面，降低风险又是缓和邻避冲突的重要途径。不过，究竟风险是什么、有无风险、程度如何，不同的群体有着不同的理解。政策的制定者和专家常常从专业技术角度来确定风险，而对民众来说，这却是一种主观的心理感受，并且更容易受到媒体等外界因素的影响。技术风险可以实际度量，但感知风险却难以度量。“当面对一个具体的、涉及诸多专业知识与科学决策方法的现实公共问题，既涉及到初始选择权的价值立场，也涉及到后续选择方案是否科学、可行，这绝非喧闹的网络‘口水仗’或聚集的示威施压可以解决的。”[6]
以PX项目为例，PX的安全性尚未有统一说法。PX有毒但非剧毒、沸点相对较高、挥发性相对较低、发生泄漏事故后虽容易失火，却不易导致爆炸。国际评估化学品致癌的权威机构(IARC)对包括PX在内的整个二甲苯类定性为致癌性证据尚不足，属于第三类致癌物质，即缺乏对人体致癌性证据的物质；但欧盟把PX列为有害品，是因为当人体吸入过量的PX时，对眼睛及上呼吸道有刺激作用。
上述描述显示：一方面，正是由于科技在风险测量上模棱两可的回答，如“有毒”“相对”“失火”“爆炸”这类词语让民众更相信他们愿意相信的；另一方面，PX安全性界定的标准尚不统一，究竟哪种程度算“毒”——致病、致绝症还是致死？民众可以接受的毒性又是什么？企业在污染防控、无害处理、排污处置等环节又能够做到何种程度？这些正是政府、企业与民众亟须沟通、协商之处。
(二)“邻避运动”中的决策模式
一般而言，目前政府参与的多数项目在选址规划阶段主要依据业内“专家意见”进行封闭式决策，挑选出他们认为的最优选址，然后以“别无二选”的姿态对外公布(此种公示甚至很少为公众知晓，因为大多数人几乎不会仔细阅读政府网站相关公告)，地方政府往往很少面向公众有效宣传并主动释疑。
然而，当项目公示后甚至到项目实施时，由于新媒体或所谓“内部人”的“偶然爆料”才被社区居民所关注。此时，即使是政府出面澄清，也难以达到预期效果——民众往往选择相信他们愿意相信的，而他们更倾向于相信他们首次接触到的、或许是片面甚至夸张的所谓“爆料”，并认为这是“被遮蔽”、“被封锁”的信息；直到民众的抗议行为衍升为公共环境事件后，政府才救火、维稳式地与民众接触、回应：这种“决定—宣布—辩护”项目实施模式，导致了许多项目被迫否决或迁址的被动局面。
政府这种“单方叫停”的行为也给企业、社会造成重大损失和资源浪费。宁波PX项目总投资以百亿计，厦门海沧PX项前期投资达108亿元人民币，一旦建成每年至少能给厦门贡献800亿元的GDP。在风险可防可控的前提下，如果项目顺利实施，企业将通过生产经营创造更多就业岗位，为地方经济贡献更多赋税，同时也会带动相关行业发展、促进产业结构转型，显著改善当地民众生活水平。与之相对，项目被迫叫停后，当地民众的失业与下岗问题也可能浮出水面。企业基本的生产经营权、职工紧迫的就业权(如果企业被迫关停，原来招录的职工们将面临失业的风险)与可能的环境权(企业开工生产经营“可能”对环境产生影响)之间孰重孰轻、如何抉择，有关当局应当审慎回应。
此外，邻避设施建设的过程也充分体现了现有科技的局限性。科学技术是人类在知识经济时代发展的重大动力，但科技也有其自身的局限性，这种局限性不仅体现在科技对邻避设施的建设、管控上，更体现在科技无法完全、有效、高速地解决邻避设施带来的环境影响问题。
在上述几方面的影响下，经济与环境的价值冲突就愈演愈烈了。根据法理学观点，冲突主要产生于价值的衡量之中。而在民众的“邻避运动”中，价值冲突最激烈的就是经济与环境。事实上，我们很难根据实体或长远的效益来具体衡量经济与环境谁的价值更甚，但邻避设施的建设又的确会进一步加剧两者的冲突，这就更加要求我们在邻避设施的选址中注重运用科技和比较的方法，缓解经济和环境之间的价值冲突。
(三)“邻避运动”中的网络新媒体
新媒体在“邻避运动”的发生和发展中也起到了重要作用。网络在二十一世纪的快速发展影响了社会生活的各个方面，当然也包括“邻避运动”。由于网络的便捷性和影响力加之现实层面沟通机制和利益表达渠道不畅通，民众在“邻避运动”的过程中总是希望利用网络作为沟通、联络和表达的工具。在获取邻避设施建设信息的渠道上，公民往往依靠网络上的各类传言大概了解事情状况；在联合、寻求集体反对者时，网络又充当了良好的交流工具；在与政府和相关专家论战时，网络便成为了各方论争的主战场。
我们必须注意到网络新媒体的巨大作用是存在极大的风险和缺陷的：一方面中国网络先发展、后管理的模式导致网络言辞不一定具有科学性和客观性，反而经常产生煽动性和暴戾效果；[7]另一方面政府缺乏相应的管理技巧和制度，容易形成言论“一边倒”和敌对势力渗透的风险。
如果对邻避运动行为模式、方式不加控制，有打着绿色、环保之名，行暴力破坏之实的风险，不仅影响社会秩序和公共安全，还会有损民众的根本利益。所以，必须注意“邻避运动”的合法界限，防止其演变为暴力事件。而网络作为“邻避运动”展开的重要场所，本身具有的跨国界、难追踪特征，可能使其成为国外势力渗透的重要途径——2013年2月在德国柏林召开的第16届欧洲警察大会上，德国宪法保卫局局长汉斯－乔治·马森就曾告诫“必须对不断增长的以互联网为平台的‘网络动员’能力予以警惕”。[8]西方发达国家由于比中国更早进入社会经济发展的现代化阶段，其在网络技术上也具有先天优势，少数国家或组织可能利用电脑网络技术的方式进行“软性侵略”，非法窃取情报的同时利用网络完成反向社会动员，甚至将中国视为敌对国家并伺机而动，对中国的社会安定造成威胁、破坏。
四、PX项目的“邻避运动”经验启示
PX项目从厦门的“停建”到大连的“停产搬迁”再到宁波的“坚决不上”，给我们留下很多思考：
事件在维稳压力下最终平息，但民众究竟是禁止PX项目本身，还是仅仅反对“建在我家后院”有待辨析；若此处不建，更换地址能否再建？若此地遭遇强烈抵制而迁往彼地，彼地的居民也群起效仿、集体反对又当如何应对？推而广之，某些存在污染可能性但又确实关乎关系国计民生的项目，是否在中国境内一旦遭遇抵制都只能予以搁置，使得整个国民经济发展所需资源全然仰赖进口？
数据显示：截至2010年，我国已成为世界上最大的PX生产和消费国，产能占全球总产能的24％，消费量占全球总消费量的32％。“保障PX产业健康发展，对于稳定国内化纤市场供应和提升中国纺织品的竞争力至关重要。”[9]如果将PX项目产品视为发展经济的重要物质资源，那么，在关系国民经济发展、重大产业政策制定等领域如何从国家整体利益和资源保障、经济安全的角度出发，因地制宜的完善相关法律法规，用健全的制度应对、解决目前“邻避运动”所带来各种困境和环境事件，以捍卫国家经济和能源安全，保障物质资源供应的安全、稳定，已经成为了当下中国社会亟须解决的重大课题。[10]
当前各国应对“邻避运动”主要通过缓解与补偿方式：后者主要是通过对当地民众物质或精神上的补偿，前者则是通过技术上改进邻避措施的设计与运作方式，尽可能降低邻避设施的负外部影响，或者扩大民众在邻避设施选址过程的参与度。针对传统决策模式的缺陷，我们认为以下措施的引入或许能为政府管理创新、公众参与决策提供实践的契机：
(一)给予参与主体选择权、试行反向抬价拍卖
邻避设施的选址问题具有多目标性，但是在传统的“决定—宣布—辩护”决策模式中，往往遵循“阻力最小原则”而被视为单一目标决策问题。由此，美国智库卡图(Cato)研究院设计出“反向抬价拍卖模式”的市场化补偿方案，即将补偿额度在多个候选区域中进行拍卖，直到有地区愿意接受为止。[11]
“拍卖模式”旨在保证参与双方的形式公平：它不仅保证公民一方不用承担强加的风险，同时也保证管理方或建设方有权确定最大补偿额的上限；另外，通过拍卖机制的设计，在建与不建之间、此地建与彼地建之间增加了可选择场域并在一定程度上避免了非此即彼的简单冲撞，最大程度上保证了选址社区居民与管理方或建设方地位上的平等。
(二)突破传统模式束缚、建立公众参与模式
“拍卖模式”保证选址社区具有一定的选择权，但随之也面临疑问：选择权是谁赋予的？又由谁来决定是否参选竞拍？要充分发挥“拍卖模式”的作用，必然要求政府管理、决策模式创新，突破“决定—宣布—辩护”传统模式，并逐步建立一种开放、权力共享的新型公众参与模式。
基于公民参与理论，新型的公众参与模式可以在以下几方面作出尝试：
首先，选址地区的民众全程参与项目的决定实施以及后期监督的全过程，以增进利益相关者之间的信任；其次，在政府、企业与居民之外，引入社会公信力强、专业度高且无利害关系的第三方，有利于在技术判断上取得民众的信任；再次，建立民众参与的平台与机制，通过居民委员会、听证会、公民论坛、新闻发布会、网络专题辩论会等交流平台，使得利益相关者之间公开讨论、充分审议、理性协商，以促成参与主体达成有效共识，使方案最大限度兼顾各方利益，保障政府决策的合法性与执行的有效性。
应当指出的是，尽管前文所述“反向抬价拍卖模式”不失为一种可选方案，但也有观点指出这种模式在中国似乎缺乏生存的土壤。[12]而如果仿效国外所谓“绿党”的极端政治主张，除非回到生产力简单低下的原始社会才有可能——可惜“桃源虽好，归去无途”，一旦踏上现代化发展的崛起征途，今日中国不可能再走回头路。“相比于一般的群体性事件，环保运动的动员能力更强”[13]，面对越演越烈的“邻避运动”，雾霾天气、饮水安全、土地重金属含量过高等引起社会广泛关注的公共事件，带给我们诸多思考：
法律法规完善层面：一方面要重视信息公开的落实，另一方面加快网络规范的立法，保障网络安全；全面落实《政府信息公开条例》，将政府招商引资及地方的高危、高污染行业建设的相关情况及时、全面公开，以保障公民的知情权，消除民间的不信任情绪。
政府职能转变方面：明确政府职能，建立应急管理机制，明确政府作为国家行政机关的管理职能；对属于市场调节的，特别是企业和民众之间的利益纠纷，按照平等主体的民事规则协商处理；对于他们不能处理的，谨慎、稳妥协调；对于无法处理又极易造成破坏性演变的情形，建立应急管理预案；政府还应重视对新媒体的运用，采取多种方式表达政府的意见和行为依据，做出有前瞻性的决定，推进决策科学化、民主化。
企业社会责任方面：坚持企业的市场主体地位。企业作为建设的主体和相应的权利义务承担者，不仅有权利主张“邻避运动”对自身的侵害，也有义务提出自身邻避设施的合法性和达标性的依据；企业需重视与民众的沟通，尽可能以和平协商的方式解决“邻避运动”带来的冲突；企业在“邻避运动”发生时，应通过媒体和社会组织等多渠道与民众进行及时、广泛对话，而不是一味地回避问题、逃脱责任。
环境技术改进层面：加强环评机制的准确性、公正性。要落实公众的信任，首先必须保证在邻避设施建立前公布的环评数据真实有效——这些数据主要依赖于环评机制的准确性和公正性；应不断提高环评人员的素质、优化环评机制，以落实对民众信任和知情权的保护；同时，加强邻避设施相关产业的技术升级——正如前文“邻避运动”成因中提到的科技的局限性，如果邻避设施的管理、预防、补救技术始终不得到提升，那么“邻避运动”也难以找到技术出口，公众对于邻避设施的风险认知便会始终存在并深刻影响他们的认知、行为。