城市与市制——市制丛谈之一，本文主要内容关键词为：市制论文,丛谈论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
市制起源于中世纪的欧洲，进入现代后，成为遍及全球的一种城市型行政区划建制和政府管理体制。本世纪初市制引入中国，经过曲折、复杂的演变过程，它的基本特征逐渐隐而不彰，形成了一种具有中国特色的“市制”。这种“市制”不再是城市型行政区划的专用名称，而是成了替代一般区域型行政区划的通用名称。通过市领导县、整县改市、地市合并和市辖市，出现了直辖市、副省级市、地级市、副地级市、县级市一共五个等级的“市制”，甚至还出现了直辖市下辖地级市，地级市下辖县级市，三级市套叠在一起，令人不知所云的现象。按照这种趋势发展下去，势必出现全国上下一片市，各级行政首长统称市长的混乱格局。想一想，如果军队的各级首长统称军长，然后再区分为军级军长、师级军长、团级军长，那将是一种多么滑稽而又可悲的局面。本系列的四篇文章将对市制的发生、演化及其在中国的蜕变进行历史回顾，揭示市制的两个本质特征，并提出改革现行“市制”的具体方案。本篇的主题是研究城市与市制的关系，自然应当首先从考察“城”、“市”和“城市”这三个基本概念入手。
城的概念
根据古代传说和历史记载，中国的城最初出现了夏代。《世本·作篇》云“鲧作城郭”，《吕氏春秋·君守》云“夏鲧作城”，《吴越春秋》称：“鲧筑城以卫君，造郭以守民，此城郭之始也”。古人认为，远古曾经有过“无君无臣，……干戈不用，城池不设”（《抱扑子·诘鲍篇》）的时代，后来才出现了“城郭沟池以为固”（《礼记·礼运》）的需要。 现代考古学证实了古人的上述推测。 麦克纳（Charles W.McNett,Jr.）把人类聚落形态划分为六个类型：在一定地域内作有限度的游居；一年中有部分时间居住在中央基地的游牧生活方式；半定居村落，地力耗尽后迁居；半自给村落，初级的核心形态；高级的核心形态，有永久的行政中心；核心单位组成统一国家[1]。 到了后两种聚落形态，才出现“城郭沟池”。柴尔德（V.Gorden Child）提出了“城市革命”的概念，他认为城市的出现是文明诞生的主要标志。他所关注的当然不只是“城郭沟池”，更重要的是这种聚落中的人口构成与功能的变化。依赖社会剩余财富在城中的积聚，僧侣、官吏和军事首长得以从事专门的宗教、行政和军事活动，形成一个创造文明的中心。张光直提出了中国早期城的遗址具有的五个要素：（1）夯土城墙， 战车和兵器；（2）宫殿、宗庙和陵寝；（3）祭祠法器（包括青铜器）与祭祠；（4）手工业作坊；（5）聚落布局在定向和布局上的规划性[2]。 前三个要素是决定性的，不具备这些要素，城就不能发挥在宗教、行政和军事上的功能。事实上，《吴越春秋》的著者对此早有认识，他所说的“造郭以守民”，是指人口密集聚落的军事安全设施；“筑城以卫君”，则强调了城是“君”居住的地方，是政治行政的中心。
皮雷纳（Henry Pirenne ）说：“有了战争几乎就有了保垒的构筑。人类建造的第一批建筑物很可能是保护围墙。……它们的设计和修建自然取决于地形以及当地所有的材料。但是总的布局到处都是一样的，包括一块方形或者圆形的地方，围以用树干、泥土或石块做成的壁垒，有壕沟护卫，有大门出入。简言之，是一个围子（enclos）。我们立即会注意到，在现代英语和俄语中，表示城市的词（town和gorod）， 原意都是围子。”[3]韦伯说：“在过去的、 古代的和中世纪的意义上的城市，欧洲之内也好，欧洲之外也好，都是一种特别方式的碉堡和卫戍地。”中世纪欧洲的城是“封建领主的城堡，一种要塞，领主与或者隶属于他的官员或者人身依附于他的作为扈从的军人、他和他们家庭以及仆役，居住在要塞里。”中国历代统一王朝中的城“有巨大的城墙环绕着”，但更重要的是它们是“国家的行政机关所在地”，是各级官署和官员的驻地[4]。城与现代意义上的城市有许多显著的区别。
马克思指出：“古典古代的历史是城市的历史，不过这是以土地财产和农业为基础的城市；……现代的历史是乡村城市化，而不像在古代那样，是城市乡村化。”[5]根据已知考古资料， 世界上最早的城9000年前便出现在死海北岸[6]。不过从那时起， 在绝大部分时间里住在城里的还是农民而非市民。“我们今天总体而言有理由把典型的‘市民’看作不靠自己的农田来满足自己的粮食需求的人，那么，对于古代大量的城市来说，起初的情况恰恰相反，……他提出有一块田产，一块供养他的、完全属于他的农田：古代有充分权利的市民是‘农业市民’”[7]。古代的“农业市民”居住在城里，耕种城郊的农田，甚至耕种城里的农田。中国近代以前的城内耕地和空地比例一般都很高，有些达到50%以上，例如明清时期的南京城内空地几近一半[8]。 根据马克思的说法，“亚细亚的历史是城市和乡村无差别的统一（真正的大城市在这里只能干脆看作王公的营垒，看作真正的经济结构上的赘疣）”[9]。 韦伯干脆把这一类的城叫做“王公城市”、“官员城市”[10]。现代大城市的显著特征一是人口高度密集，一是劳动分工的高度集约化。分工集约化带来较高的劳动生产率，使得城市成为国民经济的增长极，并通过城乡之间的市场交流带动乡村的发展。“王公城市”、“官员城市”则不是“生产者城市”，而主要是“消费者城市”。城乡之间的关系不是平等的交换，而是单向的汲取。一旦对乡村财富的汲取遇到障碍，“消费者城市”马上就会衰败，中国历史上曾经一再出现这种情况。由于作为政治行政中心的都城是“真正的经济结构上的赘疣”，并不具有独立的生存能力，它不能不随着经济中心区域的转移而迁移。
《国语·齐语》中说齐国都城划分为二十一乡，其中“士乡十五，工商之乡六”。这里所说的士是士农尚未完全分化时的士，他们在平时是农夫，战时是军士。士农分化后，绝大部分农夫逐渐流散到乡村居住，由士转化成的官员则继续居住在城中。中国的城是“人上人”与“人下人”汇聚之地，是天堂和地狱的混合物。一方面是王公贵族、达官显宦，一方面是仆役奴隶、乞丐娼妓。直到一个多世纪以前，居住在乡下的缙绅还是瞧不起城里人的。顾炎武在《日知录》里说：“人聚于乡而治，聚于城而乱。聚于乡则土地辟，田野治，欲民之无恒心不可得也。聚于城则徭役繁，狱讼多，欲民有恒心不可得也。”韦伯说：“中国的城市居民在法律上……属于他的原籍村庄，在祖籍村庄里有祖先的祠庙，他有义务细心维护祠庙，正如俄国在城市里谋生的村庄成员法律上依然是‘农民’一样。”因而，在中国“缺乏一种城市团体的性质和与乡下人相对立的城市市民的概念”，从不“存在着某种共同的团体，代表城市市民本身的社区”。“这个概念根本不存在，首先尤其缺乏城市市民等级的品格”[11]。
在本世纪以前，中国的城不仅没有形成一个社会学意义上的社区共同体，甚至也从来不是一个政治学意义上的行政区域。长期以来，中国的最低一级政区是县，县城只是管辖全县的县官及其衙门所在地，并不存在城本身的行政建制。连长安、北京这样的大城市也不构成一级建制，不拥有特别的政治、司法和行政管理机构，也没有设置专门的城官（但设有城门官）。唐代长安城以南北走向的朱雀大街为界，街东属万年县，街西属长安县。明清北京的东城和西城分属大兴县和宛平县，两县除管辖城内的居民外，还各自管辖城外几百个村庄的农户；另有一部分市政管理事宜则由中央政府的几个衙门分别代管。
市的概念
与“城者所以自守”（《墨子·七患》）不同，市一直是远近四方的人们沟通、交流和贸易的场所。不论是在城建立之前或之后，也不论是设在城内或城外，市的名称所突显的始终是工商汇聚和经济中心的概念。
《古史考》曰“神农作市”，《世本》及《吕氏春秋·勿躬》称“祝融作市”，均远在“夏鲧作城”之前。最初的市是与聚落分离的，只是人们“买卖之所”（《说文》）的去处。《周易·系辞下》说得很清楚：“日中为市，致天下之民，聚天下之货，交易而退，各得其所。”后来市进入聚落，与居所合在一处，可从《孟子·万章下》中找到证据：“在国曰市井之臣，在野曰草莽之臣，皆谓庶人。”有井之地必有居民，而且孟子已经明言市是设在国都之中。《管子·大匡》云“凡仕者近宫，不仕与耕者近门，工贾近市。”这里说的是国都之中四民分区居住的情形。
市是市场经济的词源，中国古代的“市制”却是国家统制经济的典型。市被局限在城中的特定地点，《考工记》云：“匠人营国，方九里，旁三门，国中九经九纬，经途九轨，左祖右社，面朝后市，市，朝一夫。”“市有垣”（《说文》），市垣四面设门，设有官吏管理。据《周礼·地官·司徒》记载，市的长官是“司市”，他的属下有质人、廛人、泉府等，廛人管理众多的胥吏，分掌各自领属的市肆内的不同事务。到了汉代，市的长官改称“市令”或“市长”，下面还有市吏、市椽和市啬夫等，其办公场所称为市楼或旗亭，大城市中设有一个以上的市，例如汉代长安设九市，唐代长安设二市。唐代州县设市日益普遍，一般大市置市令一人，通判市事丞一人，另有佐、史、师等职吏；较小的市置市令一人，史二人。随着城中市坊制度的瓦解，市场活动突破市垣分散到街坊之中，“市制”最终失去了它的效用。唐宪宗时开始裁减市司官吏，唐宣宗七年（853年），“废州县市印”。 五代以后市司机构再也没有恢复[12]。
根据《管子·乘马》作者的看法，大约1200户农户就有“有市”，“无市则民乏”。这与当代学者施坚雅（G.W.Skinner ）的研究结论大致相符。因此，仅靠官府管制下的“市制”是不能满足实际需要的，须以民间自发的集市来补充市场网络。汉代王符《潜夫论》称：“天下百郡千县，市邑万数”。这数以万计的市便是设在村落中的民间集市。从唐代起，州县之市以外的定期集市被称为“草市”。为了控制和垄断市场，朝廷曾对草市加以取缔。据《唐会要》卷八十六， 景龙元年（707年）有敕：“诸非州县之所不得置市。”但这种脱离实际的敕令是根本行不通的。五代战乱期间，许多设在城中的官市衰败，一些草市反见发达，逐步演变为繁荣的商业集镇。镇原本是军事驻防要地，宋朝实行中央集权制度，把前朝的大部分地方驻军回撤京师，统一部署指挥，许多交通要道上的军镇便逐渐转化成商镇。此时市和镇之间已经没有质的不同，“以商况较盛者为镇，次者为市”；“贸易之所曰市，市之大者曰镇。”[13]明清时期江南的市镇发展很快，如松江府的市镇总数由明末的六十多个增加到乾嘉年间的一百一十多个，几乎翻了一番。一些市镇的规模也由“居民百家”增至’无虑数千家”、“烟火万家”，“景物繁昌与郡县等”[14]。吴江县明嘉靖时有四镇七市，清康熙时有七镇十一市，百年间有3个市发展成镇，7个村发展为市[15]。
尽管市镇是“商贾聚集之处”，“凡为镇者，……大都不事本业，游食者杂处”，例如景德镇在道光时“烟火近十万家，宴户与铺户当十之七，土著十之二三”[16]，产业结构、居民结构与城和村均有显著的区别，但是并没有形成独具一格的社区和政区。市发展到一定规模，官府便将其升级为镇，委派官员驻守“监镇”，坐收商税；镇发展到一定规模，朝廷有时也会将其升级为县治。例如，明宣德四年（1429年）置平湖县，以当湖镇为县治；又置嘉善县，以魏塘镇为县治。万历元年（1573年）置青浦县，以唐行镇为县治[17]。专制集权的中国朝廷把市镇牢牢掌控在自己的手心里。傅筑夫说：“中国的城没有一个是由人民根据其自己的需要，把一个工商业荟萃的地点自行改造为城市”[18]。在韦伯看来，中国的市镇缺乏西方城市所特有的政治力量：领事（Konsul）、参议会（Rat）、按照拥有军事独立权的商人行会（Mercanza ）的方式组织起来的商人与工匠的政治组织，因而没有能够像西欧中世纪市镇那样，形成具有自己政治特权的“政区”和自治制度[19]。
中世纪初期的西欧与中国的最大区别是，封建制度盛行，没有一个强有力的统一帝国。这就为自治市的萌生准备了适合的土壤。在罗马帝国的城市衰亡和自治市崛起之间的几个世纪，西欧只有封建贵族盘踞的城堡和主教教座所在地的城镇。从9世纪起，civitas（城市）一词的意义变成了主教管区和主教驻节城镇的同义词。civitas Parisiensis 既把巴黎主教管区也指巴黎主教驻节的城镇。最大的城堡只有几百人，城镇或许从未超过二三千人。设置于其中的司法和行政机构面向整个城堡区（chatellenie）或主教区，并非城堡或城镇本身的市政管理机关。 自治市的崛起与西欧的商业复兴直接有关，商业的扩张和城市运动的发展非常明显地协调一致。“一幅比较着重标出商路的地图会与一幅比较着重标出城市的欧洲地图大致相吻合。”新兴的市集（fora）成为商人定期聚会的地点，但更多的商人定居于城堡脚下或者城镇之内。城堡脚下的商人聚居地被称为外堡（forisburgus），或者新堡（novus burgus），以别于与之相连的封建城堡即旧堡（vetus burgus）[20]。教廷和主教们与王室和封建贵族之间的尖锐矛盾给了商人和他们的城市以成长的契机。韦伯说：“西方的城市是通过货币经济赢利的手段从不自由上升到自由。”不自由的农奴逃进主教驻节的城镇变成自由的商人或工匠，给城镇的统治者带来了新的税收，而自己则得到政治上的庇护。“因此，城市市民悄悄地冲破领主的权利——而同所有其它城市相比，这是中世纪西方城市的一种伟大的、本质上是革命的革新。在中欧和北欧的城市里，产生了著名的原则：‘城市空气使人自由’，——也就是说，经过一段长短不同的、但是相对而言较短的时期之后，奴隶或依附农的主人就丧失权利，不能再要求把他作为权力的服从者。”“城市的创建者愈是谋求更富裕的移民，他就愈是必须作出更重大的让步。”[21]
从11世纪初起，主教管辖的城镇成为市民反抗斗争的舞台。要求自治权利的市民运动发端于意大利北部。1057年，米兰爆发了反对大主教的骚乱。经过暴力或者迫于暴力的威胁，主教们不得不向“城市公社”（communio civitatis）转让权力。在1068年已有关于卢卡“公社法庭”的记载，1080年又设置了负责该市行政管理的“执政官”。到1107年才有资料提到米兰的执政官，但可以肯定他们早已存在。执政官从市民中产生，是城市公社的代表。这种职位的最大特点是其任期的年度性和选举性。执政官不得从领主得到采邑，不许作为领主封臣参与康门达。城市公社获得的另一政治成果，是皇帝的、主教的和领主们的城堡悄悄退出城市：在围绕城墙的某个特定范围内不得建造城堡，以及皇帝和领主们不应拥有在城市居住的权利。1112年的一条记载提到了科隆的结盟。“通过市民的一种激烈社会化行动的原始纂夺，即一种盟誓的结义，尤其在诸如热那亚和科隆，是主要的形式。”“大多数法国较大的城市，也都以一种类似的方式，通过各种盟誓的结义，达到制订它们的城市宪法”。盟誓使参与的市民产生一种共同体意识，使他们冲破宗族和种性意识的羁绊，这是“市民等级的品格”得以产生的心理基础。盟誓还禁止市民到城外领主的法院接收审判，公社法庭所使用的是为市民编纂的一种特殊的法。这样，就从起初是为具体事物或者短期缔结的、纯粹个人的盟誓团体，变成为一种持久的政治团体，它的成员是市民法所管辖的一个自己特殊等级的成员。所以韦伯说，“城市结义的产生即城市社区的产生”。皮雷纳说：“1127年授予圣奥梅尔的特许状可以视为佛兰德尔市民阶级的政治纲领的终结。该特许状承认城市为独特的司法地区，拥有为全体居民所共有的特别法律、特别的执行吏法庭和充分的公社自治。……从此以后城市的地位得到书面证书的保证和认可。”英国的城市要到14世纪才争得特许权，获得法人资格，此后，城市才被承认为法人团体。从理论上说，城市的特权都是建立在王室和领主授予的基础之上的，当然这种授予可以擅自随意解释，但现实的政治形势妨碍了他们这样做。当城市与领主（主教可视为一种特殊类型的封建领主）双方斗争时，王室总的倾向是支持城市。“由于考虑到本身显而易见的利益，王室不得不非常急迫地支持高度发展的封建制度的敌手，所以每当能够支持市民阶级而又不受到牵累时，王室就予以支持，因为市民阶级起来造他们的领主的反，实际上是为王室的特权而战斗。把国王当作他们的争端的仲裁者，对于斗争双方来说就是承认君权。因而市民进入政治舞台的结果削弱了封建国家的契约原则而有力于君主国家的专制原则。王室不可能不懂得这一点并抓住一切机会向公社表示好意。”[22]
根据韦伯的总结，在中世纪欧洲自治市的高峰时代，表现出如下的一些特征：1.政治上的独立地位，有一部分还采取扩张性的对外政策。市政府持久地维持着自己的军队，缔结同盟，进行大的战争，征服大片农村地区，其它城市乃至海外殖民地。大部分市派代表到国家或区域的代表机构里，由于它们财政上的强劲，往往在其中握有决定性的一票。2.拥有城市本身以及同业公会和行会自治的法律章程。3.自主，即：不受外来干预的自己的法院机关和行政机关。城市是一个自己的法院辖区，拥有从本城推选的陪审员，市民只在本市的法院内接受审判。曾经存在过拥有广泛行政管理权限的市议会，在中世纪顶峰时期是西欧和北欧每一个城市社区的标志。4.对市民的征税权力，市民对外免交租息和税赋。5.市场管辖权，自治的商业和手工业警察以及垄断性的驱逐权力，自治的“城市经济政策”。6.受中世纪城市政治和经济的特性制约的对待非市民阶层的态度，特别是与神职人员的格格不入[23]。皮雷纳以简练的语言概括说：“中世纪的城市从十二世纪起是一个公社，受到筑有防御工事的城墙的保护，靠工商业维持生存，享有特别的法律、行政和司法，这使它成为一个享有特权的集体法人。”[24]应当承认，中世纪欧洲的城市自治，是欧洲率先实现现代性突破的关键所在，是对人类文明的一大贡献。
城与市的结合
随着国家一体化即民族国家的建立以及工业化、城市化的进程，城与市这两种历史上不同的实体逐渐合而为一，现代城市就这样出现了。所谓城与市的结合，既是指地理空间上的合一，也是指功能上和体制上的相互靠拢与融合。这种过程先是在欧洲发生，到19世纪下半叶和20世纪上半叶，同样的过程也发生在日本、中国等“后发”国家。
现今日本大中城市的中心地区内大都保存着藩镇割据时代藩主居住的城堡，这就是日本昔日的“城”，城堡周围的闹市区称为“町”，又称“城下町”。除城下町外，还有大寺庙周围的“门前町”和由港口发展起来的“港町”。1889年日本设立了市制，共有39个町被列为市，其中大部分是城下町[25]。日文中的“市”源于中文，原来也是“市集”、“集市”的意思，现在则用来表述包容了城与町的一个城市共同体。随着东京、大阪、名古屋等由城下町变为市，它们也由昔日的消费者城市变成了生产者城市，兼有政治中心和经济中心的双重功能。
上海在历史上曾有过从市镇到县治的转化。过去的上海城位于现在的南市区。元至元二十九年（1990年）在上海镇的基础上设立上海县，明嘉靖三十二年（1553年）始筑城墙，以后又多次整修加固。清雍正八年（1730年），分巡苏松道移驻上海，并加兵备衔，这样上海又成为道台衙门的所在地。鸦片战争后，英美法日等国先后在上海城外建立了租界，租界的外国商人曾有过成立“上海自由市”的筹谋。这个计划虽然没有得到有关国家公使和领事的批准，但通过设立工部局的有关章程，实质上享有了自治市的大部分特权。1912年至1914年间拆除上海县的城墙，标志着城与市一体化的开端，而直到第二次世界大战中废除在华治外法权，将各国租界收归上海特别市管辖，才宣告了上海城市一体化的最后完成[26]。
城与市在政治功能和体制上的融合，一方面体现为现代城市继承了原来城的政区行政中心的功能，另一方面又体现为它继承了原来市的自治体制。英国在1835年颁布了《市自治政府法》，宣布179 个城镇为国家一个正式层次的地方行政区划单位，并在这些城镇里相应地建立起统一的城市政府。1888年，英国对地方政府的组织实行改革，颁布了《地方政府法》，其中规定：凡人口在5万以上的自治城市， 其行政地位相当于郡，称之曰“郡市”；人口在5万以下不足以设郡市的自治市， 其行政地位等同于郡市的城区，受郡的节制。郡市与非郡市都设置与其行政地位相适应的城市政府[27]。郡市是英国的第一级行政区划单位；非郡市是第二级行政区划单位，其中一部分又是第一级行政区划单位郡的所在地。不论是郡市还是非郡市政府，一旦成为一级地方政府，在“团体自治”职能方面必然受到中央政府的制约，比中世纪的自治市大为削弱；但是，自治市的“居民自治”制度在现代城市中却得到进一步的普及和完善，并且推广为地方自治制度，普遍适用于所有的地方行政区划单位。这一点在法国表现得更为明显。法国大革命胜利后，国民议会立即颁布法令，规定每个城市、集镇及乡村均得设市建制，作为全国的基层行政区划单位。当时，法国共有44400个市， 其中除巴黎和里昂两市之外，余下之市既不分大小，也不分工业都会和僻野村镇，其行政地位及其组织形式一概相同。1789年12月14日规定，所有居民共同体，不论人口多寡，均享有市的法律地位，均设议会、居民代表和政府，前两者由选举团选举产生，后者由议会选举产生。在拿破仑执政时期曾一度取消地方自治制度，市长和市议会均由省长任命，并受其领导。从1831年起法国恢复了市议会选举，从1882年起市长也改由市民直接选举产生。以后虽有小的修改和补充，其基本制度延用至今[28]。总体上说，西方国家的民主选举制度是从自治市的市政选举制度脱胎而来的。
市制的两个基本特征
皮雷纳指出：中世纪和近代城市的两个基本属性是市民阶级的居民和城市组织。城市所指的是一个地方，其居民不是以耕种土地为生，而是从事商业和工业。按现在的说法就是居民主要从事第三产业和第二产业。城市应理解为一个特殊的社会，具有法人的资格，并拥有自己特有的法律和制度。这种法律制度的精髓就是城市自治。[29]。现代城市具有与欧洲中世纪和近代城市一脉相承的属性，现代市制的两个基本特征是：首先，它是城乡分治的城市型行政建制；其次，它的政府体制实行市民自治制度。
城乡分治的基本理由在于，城市生活与乡村生活有着极大的差异。在传统的自给自足的农村生活条件下。从衣食住行到废弃物的处理，农家都可以依靠自力去解决，即便是身无分文也可生存下去。但在城市中，任何一个人都不可能依靠自力去维持生存，吃的用的都要花钱去买，废弃物则要靠专人来收集处理，否则城市就会瘫痪。城市政府必须面对一些特殊的课题，水、电、煤气的供应和管理，垃圾和粪便的处理，下水道的管理，城市道路和交通的管理，公害处理和城市环境保护等等，离开公共服务机构和设施，城里人是一天也活不下去的[30]。人口的高度密集，行业和职业的高度分化，种种现代性问题在城市中的率先暴发，使得市政管理成为一门专业，也使得市政体制与乡政和一般地方行政体制区分开，在组织上更加庞大复杂，在制度上更加严谨细密。世界上绝大多数国家都是在人口（主要是非农人口）超过一定限额的居民聚集地建立市制。法国的情况特殊，它的所有的居民点都可以设市，没有人口的限额；但在设市区域局限于点状人口聚落，不将市的范畴扩大到广域型行政建制这一点上，与其他国家的作法是相通的。将城市型行政建制与广域型行政建制混淆起来，在农业人口占绝大多数的广域地区设市，绝对是一种新出炉的“中国特色”。
著名政治学家陈之迈在50多年前指出：都市在西方国家是地方自治的源泉，在都市里的人民热烈要求自治，并且扩而充之，形成了民主政治的要求。18、19世纪的民主运动大都发创于都市，选举或参政的权利亦多先开放于都市的人民，因此都市是民主政治运动的推动者。西洋人在讨论地方自治的时候以都市为注意集中点；所谓地方自治的项目大都是都市中的问题。反之，我们在讨论地方自治的时候，注意的是乡村，所注意的是“村治”，是“乡村建设”，是“新农村制度的建立”，对于都市的自治只视为一种附庸，而不认其为主体。这是很奇特的现象，其造因恐怕惟有求之于过去几千年的意识。然而在工业革命过程中的我国，社会的一个现象必定是日趋于都市化的，都市的种种问题必定迫人而来，故今后的市政必将日趋重要。这个预言大约是有十分把握的[31]。陈之迈所说的“奇特的现象”眼下又在中国的大地上出现。近年出版的多本市政学著作，罕有谈论市民自治的；通过“村民自治”推进中国民主化的论调则甚嚣尘上。这给人一种半个世纪以来中国政治和政治学的发展完全凝固了的感觉。没有市民自治的市政体制比不以市民为主体的市建制更加怪诞，但是由于岁月流逝对鲜活思想的磨损，人们已经见怪不怪，感觉麻木了。
1909年1月18日， 清廷颁布了《城镇乡地方自治章程》和《城镇乡地方自治选举章程》。章程规定：城指府厅州县治之城厢，其余市镇村庄人口满5万以上者为镇，不满者为乡， 区域以本地方固有之境界为准。这是中国历史上首次在城的范围内设立正式建制，确认了城乡分治的行政区划新格局。尽管章程正式批准了城镇乡一级的地方自治，但从其对城镇的自治比乡的自治规定了更多的官府制约来看，它仍延续了城中实行官治的“过去几千年的意识”和统治传统。1911年11月，宣布独立的江苏省军政府以都督程德全的名义公布了《江苏暂行市乡制》，并规定“本制以公布后文到之日，为施行之期”。因此，江苏省在1911年岁末之前，便于全省范围内普遍推行了市制。江苏省将清廷规定的“城”改称为“市”，在全国率先实行市制，固然离不开当地的用语习惯，但恐怕也与该省自治力量最为强盛，且向往与追随西方国家和明治时代日本的市制和市民自治理想不无关系。此后，官治“城”与自治“市”的理念和实践在中国进行了长期的角逐，到世纪中叶出现了一种令人可悲的局面：表面上是市制占了上风，但在“市”的躯壳内颐指气使的却是“城”的灵魂。实行市制还是“城制”，不是一件无关紧要的名义之争。在城市与市制的关系上，一方面，现代市制是历史上的城市不断演化和发展的结晶；另一方面，选择什么样的城市建制和管理体制，反过来又关系到一个国家城市化进程的快慢，城市的面貌如何、繁荣与否，以及市民的自由与福祉。