企业化政府的内涵及限制，本文主要内容关键词为：内涵论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自上世纪70年代末80年代初开始，由于经济衰退、财政危机以及公民对政府服务普遍不满等原因，经济合作与发展组织成员国均开始了行政改革，尤其是进入90年代以来，西方政府的治道正在进行一场革命性的变化，即新公共管理的革命，它的内涵包括三个方面：政府职能的市场化；政府运行的市场化和计算机化；政策执行的自主化。东西方政府改革的这种巧合，并不是偶然的，因为正是在那时，西方国家饱尝了福利国家的恶果，而中国则饱尝了计划经济的恶果。不同的问题，同样的解决方法，大家都选择了市场化导向的变革。
美国学者戴维·奥斯本和特德·盖布勒的《重塑政府》一书，系统地总结了美国各级政府近二三十年来吸收企业家精神改革政府的实践，提出了“政府企业化”这一全新的概念。成为90年代“新公共管理思潮”的核心代表作，也形成了各国政府向企业学习的浪潮。
一、企业化政府的涵义与设计
1、企业化政府的涵义。
“企业家”一词，最早出现于19世纪初法国的经济学家J.B.Say.他认为，企业家并非专指私部门的从业者，“企业家”指能够转移低产值的经济资源至较高生产力的领域，并获得较大收获，即“企业精神”就是应用创新方法使用资源，以使生产力及效用极大化，若按Say的定义，“企业家”“企业精神”均不是出现在私部门，即使是公部门（政府）志愿及第三部门（非盈利组织）的从业者，若具备上述观念及做法，就符合他所说的企业家条件。
“现代企业精神思维之父”J·A-·熊彼特关于企业家的释义被普遍引用。他认为，企业家是不断在经济结构内部进行“革命性突变”，对旧的生产方式进行“创造性破坏”，实行生产要素创新组合的人，是推动国民经济向前发展的主体。因此，“创新”“创业”可能是对企业家精神最简炼、最有力的概括。
当前新公共管理的主要呼声，是强调由公共行政内部的经济化来保障体系内的企业精神以及企业性管理，进而完成公共行政的使命（公平、正义及道德）。新公共管理“行政体系内部经济化”的主张，在概念层次上，不同于如K·Koning所主张之行政体系“外部理性化途径”，包括民营化及解制。前者是行政体系内部的观念及规范变革，而后者则是体系外部的制度性改变。
由企业性管理的角度，“企业”与“市场经济”概念是相互紧密结合的。市场经济在企业性观点下，是被拟人化了的；其足以结合生产要素，在特定之利润下，去从事财货及服务的生产，因此，公共行政内之企业性管理，亦必须要创造一个类似于市场经济的相对环境——市场条件及竞争，即使是公共行政内的企业性管理，也无法取代私部门市场经济体。而“国家”与“市场”的社会分工，亦绝对不能被放弃。
2、企业化政府的设计。
在《重塑政府》这本书里，戴维·奥斯本和特德·盖布勒提出：政府是起催化作用的政府，是掌舵而不是划浆；是社区拥有的政府，是授权而不是服务；是竞争性政府，把竞争机制注入到提供服务中去，认为问题在于公营对私营，而不是竞争对垄断；改造成有使命感的政府，而不是照章办事的组织；是讲究效果的政府，按效果而不是按投入投款；是受顾客驱使的政府，满足顾客的需要，而不是官僚政治的需要；有事业心的政府，从浪费到收益，这是“企业家政府”模式的代表性特征，认为要使管理人员转变为企业家；从治疗到预防，要变成一个有预见的政府，要解决问题而不是提供服务；从集权到分权，从等级制到参与和协作；是以市场为导向的政府，从计划到市场，通过市场力量进行变革。
Z.Lan and D.Resenbloom（1992）在这种行政改革的开始，就己指出可能形成一种“空洞化政府现象”，也就是政府部门之过度减少投资及支助。因此，在空洞化政府建构下，企业性管理为公共行政带来之转型可分为管理、政治两方面。
1、在管理层面上，在有企业精神的政府里，行政人员（部门）是政策分析家、合约议订者及方案评估者；他们的主要价值是：成本效果，竞争，诱因，市场导向；以多样竞争性服务中心，代理人机构为结构建构；强调个性，认为个人如同顾客，是自利之理性决策者，也是联合生产者；用成本（利益）分析的方法的管理决定过程，企业性、市场价格导向成本（利润）的预算方法，由第三部门来执行合约之监测，公私部门之共同竞争品质；在人事上采用以前功绩制的基础上，又新加添用合约制之方法。
2、政治层面上，企业精神政府强调人民需求表达的直接渠道，强调立法功能，认为民意代表是政策制订者；政治指标为多元主义；主要价值是公共选择（人为自利理性决策者）；要市民参与的结构建构；认为个人是公共服务的对象，是财货的顾客，是参与者；通过谈判来决定的管制过程；在预算上采用渐进主义和使用者付费的主张；由第三部门执行；人事上实行空虚化、政治行政之依赖。
二、企业化政府的限制
1、企业与政府是完全不同的组织：政府不能完全像企业一样来运作。
很多人均认为，企业管理是有效的，而公共管理是无效的，所谓的官僚主义、贪污腐败、权力滥用，往往与公共部门有关，而与企业管理无关。政府像企业那样行事，就会有效率。这一观念就导致了政府向企业学习的持久的浪潮，而来自企业管理实践的管理学，也成了公共管理的理论背景。
但是，政府不可能完全像企业那样来运作，政府与企业实际上是完全不同的组织。政府是政治性的组织，而企业是经济性的组织。政府的政治性表明，它的行动过程是一利益集团博弈的过程，而且利益集团之间利益不一致程度很高，博弈的过程非常缓慢。企业的经济性表明，虽然也有利益集团的博弈，但利益差别很大的利益集团一般难得在一个企业里共事，所以企业内部的利益集团之间利益一致程度很高，博弈过程就要快得多，经理的自由度也要大得多。
它们有着完全不同的激励动因： （1）从现实的行为动机来看，企业领导人的行为动机是获取利润，政府领导人的行为动机却是在既有官僚体制中的晋升。（2）企业的大部分收入直接来自自己的服务对象，而政府的大部门收入却直接来自纳税人。（3）企业的动力往往来自相互之间的竞争，而政府的动力却来自种种垄断。
这使得政府与企业在激励机制上产生了重大的差别：（1）企业管理者的考核标准是利润如何，而政府管理者的考核标准往往是他能否讨好政治家。由于政治家倾向与受利益集团的驾驭，政府管理者不得不更为经常地考虑到有关方面的利益因素，而企业却往往会为了利润而放弃既有的利益承诺，也会非常轻易地改变利益格局。
（2）政府与企业的监督机制也产生了重大的差别。企业管理的收入来自顾客的自愿购买，企业管理的绩效由顾客通过购买或不购买来监督，这使得企业管理者即使没有复杂的监督机制，也能够提高绩效。企业管理绩效的监督通过市场来实施，从总体上看，非常严格，绩效一旦不好，就会被顾客抛弃，然后破产；但在具体事项上，却非常宽容，有过则改，不会因为小小的失误而被淘汰。这种监督机制的结果是使企业家大胆创新，不怕小错，同时又非常积极地争取总体上的绩效。这样的话，效益差就破产，效益好的生存下来，于是，结果就是企业的管理效率都是高的；政府管理的收入却强制性地来自纳税人，因此公众的注意力会强烈地集中在政府开支上，对政府财政活动的控制就会越来越严格，监督制度也会越来越复杂。其结果就是：政府管理绩效的监督通过强制性的组织来实施，从总体上来看，非常不严格，绩效不好，不会为顾客完全抛弃，也不会破产，而且在一个社会中，也缺乏确实的比较。但从具体角度来看，却非常严格，政府工作人员在小事上小心翼翼，注意不犯任何错误，同时却在大事上马马虎虎，只要大体上过去就行了，因此这些就会导致政府工作效率的低下。
2、中外学者对企业化政府限制的反思。
中外学者对于企业化政府的限制，均提出了有价值的省思。Bellon.Goerl（1992）对企业精神政府提出四种类型的反思：（1）企业自主性与民主责任性的冲突；（2）公共企业前景与市民参与价值矛盾；（3）企业限制性与民主开放性；（4）企业性风险承担与民主公共财产处置责任。Bellon Goerl的论点，同时具有“民主体制”与“企业化政府”的双面优点限制。这项价值的冲突，正如长久以来民主社会中，有关“民主”与效率的辩论，似是体制内先在的价值矛盾。
L.deleon则由伦理观点，认为企业精神政府，内在有不可欲之价值内涵：其包括：（1）本位自我主义；（2）自利性：（3）刚愎自用；（4）专制倾向；（5）机会主义。在这样的特性下，企业精神政府可能不只是会导致官僚体制的空虚化，更可能形成如dellon所言之“无政府”的政策问题。
提出对“企业精神政府”更激烈的批评者如Larry Terry（1993）提出三项限制，包括：（1）公共企业家偏好内部之专制；（2）公共企业家崇尚变革的创新，然而许多的变革带来组织的正向发展；（3）公共企业家有反传统的倾向，轻视存在甚至超过几世纪的价值及信仰。L.Terry甚至据此提出结论：公共企业精神给予公共行政的问题，会远远超过其所解决问题的贡献。
三、小结
重塑政府理论一经提出，马上是一片惊奇和赞叹之声，克林顿政府尤其对其大为推崇，而经过美国等西方国家几年的实践之后，人们发现政府企业化原来是那么一回事。政府企业化的灵魂在于“创新”，在于减少中间环节提高效率，用高效率的管理方法来重塑行政体制，而不是指政府完全像企业那样来运作，因为政府与企业之间有着本质的区别。它有先天的不可欲之矛盾，即上述的政府民主责任性与企业自主性，企业的限制性与民主开放性等等之限制。总之，对“企业化政府”这种新的管理方法，在看到它在一定程度上高效率的同时，还要看到它的局限性，要客观、辩证地去看待。
我国改革开放以来，经济得到长足的进展，美国学者戴慕珍在她的一本书里曾说过，中国农村经济起飞的重要原因在于地方政府企业化。的确，改革时期中国地方政府可能无意中已运用“企业化政府”的精神来运作，她的话有一定道理，但同时不可忽视的是，地方政府企业化也带来地方保护主义、行为短期化、过度功利性等等弊端。因此，在近几年众多学者热情引进“企业化政府”这个全新的概念时，我们同时也要注意到企业化政府的限制，以使本国各级政府能更好地学习其精髓，找到市场与政府相结合的最佳点，从而使本国经济以适合自己的最佳方式更高效率地运转和发展。
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