中国县域土地利用总体规划的模式研究，本文主要内容关键词为：总体规划论文,中国论文,县域论文,土地利用论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：301.323
文献标识码：A
模式是有特定的结构、功能的物理对象或是比较抽象的信息状态，是学说、模型和程式的总和[1]。土地利用规划模式是指编制土地利用规划的标准形式，或是被大家广为采用的形式。土地利用规划的模式既要反映规划的类型、目的和内容要求，又必须与经济管理体制相适应。科学的规划模式，必须使规划要求的原始资料不庞杂、少而精、工作量小、完成的周期短；规划内容能满足对土地利用实行宏观控制与微观控制的要求；规划方案有较强的可操作性、较大的弹性和应变能力，能为土地管理部门和土地使用者所接受，易于实施[2,3]。
1 当前土地利用规划模式及存在问题分析
1.1 市场经济体制国家土地利用规划模式
市场经济体制国家在土地利用总体规划的具体内容上虽然存在着千差万别，但大都采用土地利用分区的规划模式[4]，并制定各地域内土地利用规则。这一模式实际上是从两个层次上对规划区范围内的未来土地利用实施控制。一是通过用途地域界线，控制各种主要土地用途空间；二是通过用地规则，控制用途地域内部的土地利用行为。
分区制在对未来土地利用实施控制上的突出特点是位置和范围显示、数量隐含，即它通过分区界线和利用规则直接对特定位置和范围上的土地利用实施控制，而不是直接对各类用途土地的数量实施控制。但分区界线一经确定，各类用途土地的数量也就随之大概确定了。分区制模式与以用地数量为规划对象的模式相比，具有可操作性强、应付未来不确定因素冲击的弹性大等优点，值得借鉴。另一方面，由于大多数市场经济体制国家是以土地私有制为基础的，因此，土地利用规划和控制在解决土地所有者利益与公众利益的冲突上，在促进土地所有者去积极有效地利用土地上都感到十分棘手，常常使规划落空。而中国是土地公有制国家，我们完全有理由创造出适合中国国情、合理有效的土地利用规划模式。
1.2 中国的土地利用规划模式
中国现代意义上的土地利用规划始于20世纪50年代，对应于经济体制的变化，资源配置方式和土地利用规划的模式也历经变化。
第一阶段：建国后至1978年，中国实行的是计划经济，土地资源的分配以行政划拨方式实现，应用计划手段将土地作为一种资源进行配置，而忽视了土地的资产属性。用地者无偿取得土地，可以无限期使用土地，用地者对所使用的土地仅有使用权，没有处置权，不能通过土地流动把土地处置给其它土地使用者。这一时期的土地利用规划学习前苏联的模式，主要是针对企业间和企业内的土地利用规划设计，对土地利用活动的具体组织比较详细，着重为微观管理提供良好的基础，但在宏观的调控上缺乏目标。
第二阶段：1979～1992年，实行社会主义公有制基础上的有计划的商品经济时期，在土地资源的配置上逐步引入市场机制，实行“计划经济为主，市场调节为辅”，在土地使用制度上允许对国有土地进行出让，土地的无偿划拨使用和有偿使用并存，土地资产属性开始凸现。这一时期的土地利用规划从企业间和企业内的土地利用规划设计走向包括县域在内的土地利用总体规划，土地利用的规划模式主要是指标调整和分区结合模式，指标主要依据各部门的土地需求预测确定，经部门间的综合协调平衡后得到区域土地利用规划方案。
第三阶段：1993至今，逐步建立社会主义市场经济体制，要使市场在国家的宏观调控下发挥对资源配置的基础性作用，用经济、法律辅以必要的行政手段进行土地资源的合理配置。运用价格杠杆和引入竞争机制把土地资源配置到效益较好的用地部门和方式中去，实现对土地资源管理和资产管理并重。这一时期土地利用规划从侧重农业用地配置的县域土地利用总体规划走向城乡土地统一管理下的土地利用规划，土地利用规划模式强调规划指标控制，依然是国民经济计划的具体化，适应市场经济要求的规划模式并未确立。
表1 中国经济体制与规划模式的演变
Table 1 The evolvement of economy system and land use planningmodel in China
阶段
经济体制
土地配置方式规划模式
解放后至1978年
计划经济
行政划拨
规划设计
1979年～1992年
有计划的商品经济
计划为主市场为辅
指标调整
1993年至今社会主义市场经济
市场为主计划为辅
指标控制
第一轮土地利用总体规划(1987～2000)采用的模式，可以概括为“用地指标调整与规划分区相结合”[5]。即采用综合平衡法进行用地指标调整，以实现规划期内区域土地资源总供给量和总需求量间的平衡，指标调整所选择的规划变量是中国土地利用现状分类中的8个一级类型和重要的二级类型。用地指标调整的功能是控制区域规划期内土地利用类型的数量变化。指标的选取主要根据各用地部门的用地需求预测，通过综合平衡或数学优化模式，确定各类土地利用在规划期内的用地控制指标和调整指标，包括农业用地控制指标和非农业建设用地控制指标。一般尽量满足建设用地部门的用地需求，对耕地保护的力度不够。分区多采用地域分区方法，在土地适宜性评价的基础上，依据土地利用方向、土地利用政策、措施的相对一致性，划分不同的地域分区，指出各个区域的不同的土地利用主导方向和采取的土地利用措施[6～9]。
在新一轮规划编制和修订中(1997～2010)，主要采取指标控制和地类分区结合的模式。即在用地指标控制下的用地指标调整和地类分区相结合的模式。由国家层层下达三大控制指标，即建设占用耕地指标、补充耕地量指标和净增耕地指标，体现国家对土地利用的宏观调控和对耕地的保护。在三大控制指标的调控下进行用地指标调整方案的编制。县级规划进行规划类型分区，各类型区是控制指标在图上的表现。分区类型一般包括农业、林业、牧业、城乡建设等类型区。
从前两轮的规划实践看，现行的规划模式是在非市场经济条件下形成的，没有充分考虑到市场经济对土地利用的作用，仍然以无所不包的总量控制为基本特征，它的基本出发点仍然是试图由单一的计划手段包揽全部土地利用的宏观管理，土地规划依然被视作社会经济发展计划的具体化，根据国民经济计划对未来20年的土地利用进行预测和安排；主要侧重于对土地利用前景的描述，忽视实施过程中的变化，是一种静态的规划模式，带有明显的计划经济的缺陷，一是约束过死，缺乏灵活性；二是由于很难掌握足够信息，难以保证规划方案的最优[10]。现行的规划模式主要存在以下不足：
1)规划方案难以承受未来不确定因素的冲击，由于土地利用总体规划的规划期长，市场经济下影响部门发展规模的许多因素难以在规划编制时确定，特别在经济快速发展地区表现的更为明显，降低了规划预测的准确性和用地指标调整的可信度。
2)规划方案编制的对象是区域内各类土地，忽视了对用地的主要矛盾及其解决途径的研究。如大部分地区主要是耕地紧缺和各类建设占用耕地量大的矛盾。
3)重视指标方案，轻视分区方案。第一轮规划热衷于规划指标的平衡，规划最终变成各用地部门规划的拼盘。既不能体现国家的宏观控制目标，又做不到对微观土地利用的合理控制，编制和实施的效果均不甚理想。第二轮规划过分强调控制指标，使得规划最后变成了控制指标层层分解的数字游戏，未能充分考虑当地的实际用地需求，导致规划与实际不符，规划评审之日就是规划调整之时，用地频频突破规划。两轮规划都轻视分区方案，分区方案沦为装点门面的附庸。
4)各级规划的内容趋同。各级规划的范围不同，所要解决的问题相异，其任务各有侧重，各级规划间应进行合理的分工。但目前各级规划内容相近，分工不明，宏观上过细，微观上过粗，影响了规划的科学性和可操作性。
5)缺乏与其它规划的充分协调。虽然在规划编制中也强调要与其它规划协调，但在实际工作中要么全面照搬其它规划（如第一轮规划），要么无视其它规划的用地需求（如第二轮规划）；对其它规划有借鉴而无扬弃，究其原因在于土地规划对相关问题缺乏研究。
评价规划模式是否合理的基本标准，是看其能否在技术上保障规划方案编制的合理性和能否按照规划方案对区域未来土地利用实施有效控制，是否能体现对耕地的特殊保护又不阻碍地方的经济发展。由此可见，第一轮规划过分强调地方发展的用地需求，新一轮规划编制修编又过分强调耕地保护，都未能找到地方利益和国家利益的最佳结合点，导致规划的可操作性不够，都不符合市场经济发展的要求，最终影响规划的效益。
2 中国县（市）级土地利用总体规划模式的构建
2.1 模式构建的原则
从土地利用总体规划模式的基本功能可以看出，土地资源特性、土地利用总体规划的功能和国家经济体制等，是决定规划模式是否合理的主要因素。由于各级规划的分工不同，要想给出一套适应各级规划的模式基本是不可能的，县级规划是土地利用规划最重要的一环，本文试图给出县级土地利用总体规划的模式。据此，提出规划模式构建应遵循的原则如下：
1)系统控制原则 这一原则是区域性土地利用总体规划功能的要求。土地利用总体规划是涉及自然、社会、经济诸方面复杂的自然－社会－经济复合系统，其操作对象是一个有“人”参与的主动系统。由于人类活动“描述”的复杂性，使得该系统成为确定性与不确定性因素的统一体，其可控性变得复杂和困难。因此，在规划模式构建中要以系统论和控制论为指导，设计出具备有效控制功能的模式体系。
2)主导性原则 这一原则是要抓住土地利用的主要矛盾。中国县级土地利用的主要矛盾是保护耕地与城市扩张占地之间的矛盾。
3)协调兼顾原则 要兼顾地方利益和国家利益，整体利益和部门利益，经济效益和社会效益、生态环境效益。
4)动态规划原则 现行的规划模式，是以一张理想状态的土地总体规划图为标志的静态规划模式，土地利用的前景已被完整地描述出来，土地利用的空间格局和数量格局已被确定在总体规划图上。定期的规划修编虽然在一定程度上缓解了理想与现实之间的矛盾，增加了一定的弹性，但依然是被动的、间断式的、主要由专业人员进行的工作，而不是一个主动的、连续的并由专业人员、管理人员、使用者以致政府决策部门等共同参与的工作。从而导致规划势必不能适应中国社会经济发展的新形势，如何变静态决策为动态决策值得认真研究。
2.2 市场经济下土地利用总体规划模式构建
遵循上述原则，借鉴国外经验，分析中国现有土地利用总体规划模式，今后一定时期内中国县域土地利用总体规划模式可采用土地用途分区与指标控制结合的模式。具体地说就是以土地用途分区、分区土地规则、控制指标为宏观控制层，城市扩张控制、耕地保护、土地开发整理为微观实施层，定位、定性、定量相结合，综合考虑国家整体利益和地方局部利益，县乡规划同步编制的土地利用总体规划模式（图1）。县乡规划同步编制有利于县乡规划的协调，增强规划的科学性和可操作性，节约时间和经费，提高工作效率。
2.2.1 宏观控制层
宏观控制层包括土地利用控制指标、土地用途分区和分区土地利用规则。土地利用分区是指在大的区域层次上进行各业用地的需求预测基础上，划定不同的土地用途分区。土地用途分区不同于地域分区，也不同于土地类型分区，不同的土地用途分区代表不同的规划主导用途。如县级规划可划分为建设用地区、农地区、土地开发复垦整理区等不同的土地用途分区。相同的用途分区类型可以是不连续分布的。每个利用分区的范围可根据土地利用的需求预测、适宜性评价等综合确定，总的来说，土地用途分区主要反映的是地方利益，是从需要出发提出土地利用的需求，特别是建设用地的需求。土地用途分区主要控制了土地利用的位置和性质，其显著特点是位置和范围显示，用地数量隐含。分区在内涵上属土地利用类型组合区，即每种分区都是以某一种或一种以上用地类型为主，兼有少量其它用地类型的组合区，所以，分区界线一经划定，规划区范围内大宗及重要地类的数量上限也就随之确定了。但这种数量确定不是显示确定，而是隐含确定，具有一定的弹性。这种隐含确定，即控制了主导用地的基本走向，也为主导与非主导用地留有一定弹性，以便应付未来不确定因素的冲击[11]。
图1 市场经济下县级土地利用总体规划模式
Fig.1 Land use planning at county level in market economy
分区利用规则是对各土地用途区做出土地利用上的限制，如鼓励用途、禁止用途、允许用途等。分区利用规则是土地用途分区不可或缺的一部分。
指标控制的建设用地指标、耕地保有量指标等一般由上一级规划下达，是国家级规则目标层层分解的产物，主要是对土地利用的定量控制。控制指标体现国家意志，是从国家整体利益出发，结合地方实际下达的，控制指标体现国家对地方土地利用的调控作用。
土地利用分区主要从地方的用地需求出发，具有一定的盲动性；指标控制主要从国家的宏观利益出发，保障国家的粮食安全等，注重总体利益，从土地的供给出发，但比较概略，考虑地方实际不够。一般来讲，下达的控制指标小于地方的用地需求量。如何将地方的用地需求量与国家所确定的宏观供给量有机地结合，是土地利用总体规划要解决的核心问题之一。传统的方法是通过“自上而下，自下而上”相结合，反复协调来求得两者的统一。但这种办法费时费力，过于繁复。并且，方案确定后，其规划弹性不足，不能应对经济波动。土地利用分区和指标控制结合，可以实现两者的完美结合，并且最大地减少协调工作量。土地利用分区只是为各利用区提供土地利用的可能，其能否变为现实取决于用地指标的控制。控制指标可以依据经济发展对用地的实际需求做出调整，而无需调整规划，可以维持规划的相对稳定性。在实际操作中可采取依据控制指标划定优先发展区，实现分区控制与指标控制的紧密结合。
2.2.2 微观实施层
针对当前中国土地利用总体规划所要解决的主要问题是建设用地的扩张与耕地保护的矛盾这一核心，在土地利用总体规划中应加强对城镇体系布局和城镇用地规模的研究，将基本农田保护区规划、土地开发整理规划纳入土地利用总体规划之中。通过各专项规划落实总体规划的目标与任务，各专项规划是总体规划的立足基石。
土地利用总体规划模式的确定，应解决两大问题，一是在规划编制时保证总体规划功能的实现；二是规划实施时以稳定性和可操作性相统一的技术特征，保证规划方案的顺利实施。在分析国外和中国现行的规划模式的基础上，构建中国市场经济下土地利用总体规划模式。这一模式与非市场经济下的土地利用规划模式相比，确立了土地利用分区制的突出地位；与国外市场经济国家的土地利用规划模式相比，确立了适应中国土地资源和土地管理国情的控制指标的特有地位。初步形成有中国社会主义市场经济特色的土地利用规划模式。
3 结论
作者认为土地利用规划变资源主导型规划为市场主导型规划，才能适应建立社会主义市场经济的要求，土地利用规划所需要的不是终极式的蓝图规划，而是一种结构型的和策略型的、能为各种机会和自由选择留有充分余地的规划。由此提出以土地利用分区下的土地用途管制为核心，以指标控制为手段，县级规划为重点，由县级规划为中心上下延伸，县乡规划同步编制的土地利用总体规划模式。并指出土地利用用途分区的面积与规划指标不必强求一致，特别是建设用地区（主要指潜在的城镇建设用地区）的图上范围可以大于指标数，此时图的作用在于确定城镇建设用地的潜在范围，规划控制指标的作用在于控制实际的用地数量。从而较好地解决规划指标的定位问题，增强规划的弹性。并可以通过追加（压缩）指标（用地计划）使规划适应经济发展的波动，使规划具有动态性、灵活性，并增强规划的可行性、实用性，不必因经济发展及布局的波动导致规划的频频调整。从而对土地利用规划的理论与实践进行一次有益的探索。
标签：土地利用总体规划论文; 土地用途论文; 控制计划论文; 用地性质论文; 国家部门论文;