关于“公、私合作型学校”治理模式的分析，本文主要内容关键词为：模式论文,学校论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“公、私合作型学校”，有的也称之为“混合型学校”。从产权结构看，其较之于纯粹的公办学校和纯粹的民办学校，已不是传统意义上的单一产权主体，而是在股份合作框架之下形成的公、私合作的多元产权主体。这种股份合作有别于经济上的“股份制”，它只是一种产权组织形式，并不是赢利分红的企业。从具体的管理运营看，部分“公、私合作型学校”是通过改造已有的公办学校形成的，而更多的则是通过合作双方或多方联合组成新的管理实体，并由这一管理实体承担学校的投资、规划和管理。
拿出一部分公有教育资源启动办学体制改革，逐步形成教育资产多元化格局，是近年来办学体制改革的重要手段之一。从多方合作举办的学校(也有的称之为“股份合作学校”，其中部分含有“公”的成份)的探索、到公办高校创办的独立学院、“名校”所办“民校”、部分基础教育办学体制改革学校的实践，都在一定程度上体现出“公、私合作型学校”的一些基本特征。
我国发展民办教育与早期工业化国家有一个重要的国情差别是，我国在计划经济体制下已经形成了庞大的公立教育系统，且优质教育资源主要集中于公办学校，民办学校的发展相对较为艰难。从办学体制改革的长远发展看，未来的学校除了纯粹的公办学校和纯粹的民办学校之外，确有必要适当地利用公立教育资源，发展一种介乎两者之间的非公非民的“公、私合作型学校”，那么，较之于纯粹的公办学校和纯粹的民办学校，“公、私合作型学校”应当具备什么样的治理模式？这一问题值得深入探讨。
一、“公、私合作型学校”产权结构分析
按照公共管理学理论，可以把社会机构分为公共组织和私人组织。公共组织、私人组织的边界较为清晰，而在公共组织与私人组织之间还存在着一种中间型的过渡性组织，也称之为中间型的混合机构。[1] 在这类机构中，有的是公共组织的成份多一点，有的是私人组织的成份多一点，较之于纯粹的公共组织与私人组织，其产权结构相对比较复杂。而“公、私合作型学校”恰恰类似于这种中间型的过渡性组织。以“独立学院”、“名校办民校”为例，两者实质上都是公立学校与社会资本合作的产物，尽管学校主体追求独立，但产权多元已是一个不争的事实，如果不能建构一个合理明晰的产权结构模式，可能为日后的管理与经营带来隐患。
1.“公、私合作型学校”的合作形态
(1)以股份合作方式改造公办学校。如部分按民办机制运作的办学体制改革学校，通常是由地方政府决策，教育主管部门出面，与出资方以股份合作方式联合办学。在这种类型的“公、私合作型学校”中，教育主管部门提供学校品牌、师资、校舍、设备等教育资源；出资方提供资金，双方按一定比例拥有学校股份。由于出资方往往是控股方，且大部分是民营企业或股份制企业，使得学校的公有属性发生变化。
(2)以合作共建方式兴建新校。如公办高校创建的“独立学院”和基础教育领域的“名校办民校”。“独立学院”、“名校”所办“民校”与母体校的合作模式是：在教学过程和品牌宣传上依附母体校；学校本身主要是通过收费维持日常运营。此外，还有“经营承包”、“多方联办”等形式。如一些新建的小区配套学校，通过交由社会团体或个人承办，形成新建的“公、私合作型学校”。在通常情况下，小区配套学校开办之初往往带有基础薄弱学校的诸多特征，很难在短时间内获得家长的认同。为此，很多地方通过实施办学体制改革，力求使小区配套学校实现高起点办学。
从长远发展看，随着制度设计的逐步完善，“公、私合作型学校”概念有可能进一步得以拓展和延伸，“吸纳民间资金的公办学校(不包括向学生收取学费)”和“接受政府资助的民办学校”都有可能成为“公、私合作型学校”的重要形式。
2.“公、私合作型学校”的产权主体
产权是指主体对财产所享有的权利，是包括对财产的占有、使用、收益和处分等在内的一组权利的总称。凡是财产的所有者、占有者、使用者、管理者、经营者等，都是产权的主体。[2]“公、私合作型学校”的产权主体主要有三个：
(1)“公、私合作型学校”。完善“公、私合作型学校”法人治理制度，首先就要明晰产权关系，建立健全学校法人财产权制度。法人财产权制度的建立是建立健全法人治理制度最为关键的一步。正是学校法人财产权制度的形成，资产所有者的所有权与学校的法人财产权相分离，才使得学校的举办权与办学权有可能分离。学校法人在其存续期间，对学校所有的资产独立、完整地享有占用、使用、管理和依法处分的权利。学校对这种权利的行使，应由有权或经授权的机构或个人，如学校董事会或理事会、董事长及校长等来作出。
(2)参与合作的“公办学校”。参与合作的公办学校实质上也是“公、私合作型学校”的投资者之一，公办学校因为出资而享有“公、私合作型学校”的股权，也有权获得与其出资额相应的收益。所不同的是，投资者对“公、私合作型学校”的出资主要是一种民间资产的所有权，而公办学校因为其所有的资产都属于国家所有，而且其出资的主要形式是无形资产(也有部分有形资产)，所以对“公、私合作型学校”的出资主要是一种国有资产的使用权。这种不同在产权利益上的影响就是民间投资者从“公、私合作型学校”获得的回报在性质上姓“私”，其所有权属于投资者；而公办学校从“公、私合作型学校”获得的回报仍然姓“公”，其所有权属于国家，公办学校只对回报享有占有和管理的权利，对于其分配和处理必须依照事业单位国有资产财务制度的有关规定执行。
(3)参与合作的“投资者”。根据“谁投资，谁拥有产权”的原则，投资者出资兴建了校舍、购买了教学仪器设备等，其就对这部分校舍和教学仪器设备拥有了产权，即所有权。但这是一种被限制了的所有权，投资者对其出资所拥有的所有权实际已经转化成他对“公、私合作型学校”所拥有的一种权利，投资者有权根据其出资额在学校资产中所占比例，从学校年度办学结余中获得相应份额的办学收益，这种权利就是股权。
3.“公、私合作型学校”的资产属性
“公、私合作型学校”的混合性质，注定了学校资产是由国有资产与非国有资产两种不同属性的资产交织而成，并由此组成利益相通的联合体。国有资产与非国有资产的重大区别，就在于非国有资产是追求自身的利益回报，而国有资产是追求其应有的社会效应，即调节和平衡社会的功能。[3] 由于“公、私合作型学校”中的非国有教育资产可能存在的对利润和效益的追求，将使得这部分教育资产的管理遭遇非常大的挑战，否认这部分教育投资者对利润和效益的追求是不现实的。同时，由于教育需求的不断变化，这部分教育资产的转移与退出随时可能发生，如果缺乏必要的规范和约束，势必损害到国有教育资产与非国有教育资产的联合体，直接影响到“公、私合作型学校”的生存与发展。正是由于“公、私合作型学校”资产属性的复杂性，对学校管理提出了巨大的挑战。
4.“公、私合作型学校”的资产评估
国有教育资产在“公、私合作型学校”中的资产份额如何确定？如何真正保证国有教育资产得到一个合理的评估？这是“公、私合作型学校”今后在产权明晰与实际运营过程中不容回避的一个现实问题。“公、私合作型学校”产权既包括物的产权(土地、建筑物、仪器设备等)，还包括大量无形资产(品牌声誉、办学传统、校园文化等)。“公、私合作型学校”中的无形资产在某种程度上比有形资产更具价值，因为企业打造一个品牌可能只要几年时间，而公办学校的无形资产大多经过几十年甚至更长时间的积淀。由于目前对无形资产缺乏科学的评估，因而在实际操作中缺乏严肃性。结合国有教育资产的自身特点，加强对国有教育资产，特别是无形资产的评估，才能使国有教育资产在“公、私合作型学校”中获得准确的价值定位，也才能真正确保国有教育资产不流失，并不断实现保值增值。
二、“公、私合作型学校”的管理架构分析
完善“公、私合作型学校”的法人治理制度，必须有效建立起学校内部组织结构和权力结构。具体而言，就是要在举办者(出资人)、决策者、管理者和教职工等权益相关人之间建立有关学校运营与权利配置的一种机制或组织结构，以及通过这种组织结构形成责权利划分、制衡关系和配套机制等构成的有机整体。[4]
1.“公、私合作型学校”的管理要素
由于“公、私合作型学校”是按民办机制运营，因此其内部组织结构主要由三个要素构成，即“董事会”、“校务委员会”和“监事会”。(1)董事会为决策层，是学校最高决策和权力结构，确定学校办学方针、发展规划和重大决策。董事会的人员由出资者、社会名流等担任，他们以资金或“知名度”成为学校举办者。董事长由董事会成员选举产生，负责执行董事会的决议。(2)校务委员会为管理层，由董事会任命，是学校最高行政管理机构，统筹安排全校的教学管理工作，对学校工作进行全面具体的计划、布置、指挥、实施和监督检查。校务委员会下设直属部和学校相应职能机构。校务委员会由熟知办学政策和教育教学规律的专家组成，校长由校务委员会选举产生。校务委员会决定学校内部重大事务，由校长签署生效后交由各行政部门执行。当校务委员会内部对重大决策出现分歧时，再行投票表决。校务委员会如果决策失误，责任不全在校长，但若校长违背校务委员会决策，校务委员会将追究校长责任，直至向董事会提议处罚或罢免校长。(3)监事会由熟知资本运作和懂得教育教学的人士组成。他们与董事会、校务委员会之间没有利益关系，其主要职责是监督董事会对学校办学经费的投入以及校务委员会对决策的执行等情况。
作为“公、私合作型学校”的一种重要形态，目前部分基础教育办学体制改革学校在管理上随意性偏大，特别是在董事会管理体制等方面，明显与民办教育的现行管理规定相违背。例如，办学体制改革学校一般都设立董事会，董事会成员基本由投资者代表、教育行政部门领导(包括退休的或现职的)、学校管理人员、学生家长和社会有关人员组成。一方面，教育行政机关工作人员应当对国有资产实行监控；另一方面，教育行政机关工作人员直接进入董事会的做法，明显与《民办教育促进法》第十九条“国家机关工作人员不得担任民办学校理事会、董事会或者其他形式决策机构的成员”的规定不相符合。
2.“公、私合作型学校”的组织架构
“公、私合作型学校”在内部管理上区别于公办学校的主要方面，在于学校领导体制和内部组织管理结构的差别，结构的差别形成了不同的功能。“公、私合作型学校”的管理组织架构主要呈现以下三种形态：一是“董事会领导下的校长负责制”；二是“董事会领导下的校务委员会负责制”；三是“独立的校长负责制”。事实上，许多董事会领导下的校长负责制实质上也是独立的校长负责制，董事长、副董事长基本上是由校长、副校长兼任，在校内拥有绝对的办学自主权。由于董事会是一个决策机构，决定着学校的经营方向，因此非常注意市场的需求，在董事会领导下的校长和校务委员会，通常具有较强的市场意识和经营能力，为“公、私合作型学校”面向市场办学、有效配置资源提供了重要保障。
以独立学院为例，教育部颁发的《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》明确规定：“为明确申请者和合作者的责、权、利关系，双方应在试办独立学院时签署具有法律效力的合作办学协议。经双方协商，可以成立校董会。校董会的组成及人选由双方商定。院长由申请者推荐、校董会选任”。就实际的内部治理结构而言，独立学院基本上都实行董事会领导下的院长负责制。独立学院的投资方和申请者(母体学校)依据协议约定分别担任正、副董事长职务，独立学院院长基本由母体学校推荐、董事会任命。合作双方签订了严格的合作协议，独立学院有着自己的办学章程和符合国家规定的财务制度，实行“统一领导，集中管理”的财务体制。
3.“公、私合作型学校”的运行方式
“公、私合作型学校”离不开“合作”，而“相互依附”正是在“合作”中衍生出的一个重要特征。如何解决“依附性”与“独立性”问题，是“公、私合作型学校”实际运行过程中面临的一个主要难题。
为了保证“公、私合作型学校”的健康发展，无论是公办高校创办的独立学院、“名校”所办“民校”、还是部分基础教育办学体制改革学校，都要求具有独立法人资格，具有独立的校园和基本办学设施，实施相对独立的教学组织和管理，独立进行招生、独立进行财务核算。与此同时，母体学校又有义务对“公、私合作型学校”的教学和管理负责，并保证其办学质量。事实上，许多母体学校直接控制“公、私合作型学校”，这类学校形式上更近似于母体学校的下属单位。由此便出现一个两难选择，即不独立不符合规范，过分独立又难以保证办学质量。
三、“公、私合作型学校”的规范运营分析
基于目前“公、私合作型学校”的“产权结构”与“管理架构”，学校的规范运营问题显得尤为重要。如何在法律与制度框架下，对学校的收益回报、资产管理与经费使用等进行合理的规范与调控，是当前保障“公、私合作型学校”健康发展的重要手段。
1.关于法规建设问题
围绕民办教育、独立学院发展和公办学校改制等问题，近年来，国家和地方相继出台了一系列政策、法规和规章，但全口径地针对“公、私合作型学校”的法规建设明显滞后于“公、私合作型学校”的发展进程，以致在实际运营过程中出现了一系列不规范问题。尽快完善配套法规、规章，注重可操作性，做到依法治教，依法管理，才能更好地为“公、私合作型学校”的良性健康发展提供可靠的法律保障。
2.关于规划布局问题
“公、私合作型学校”的层次、重点和布局，应当与地方教育布局结构调整的要求紧密结合，避免单纯受经济利益驱动，一哄而起，盲目发展，进而对办学体制改革造成不良影响。当前尤其需要注意区分义务教育与非义务教育的不同性质与特点。教育部日前出台的《关于贯彻〈义务教育法〉进一步规范义务教育办学行为的意见》规定：“地方各级教育行政部门要依法停止义务教育阶段公办学校改制的审批”，实际上也就明示了“公、私合作型学校”在义务教育阶段具有严格的约束条件，既有的义务教育阶段公办学校自身不得改造成为“公、私合作型学校”。而在非义务教育阶段，“公、私合作型学校”可能会在相当长一段时期内存在，因此，有必要对非义务教育阶段“公、私合作型学校”的层次、重点和布局进行合理的谋划。
3.关于组织运行问题
公司治理首先必须明晰产权，“公、私合作型学校”的治理，产权明晰问题同样是一个必须认真对待并切实加以解决的问题。目前，在“公、私合作型学校”的实际运营过程中，一些学校并没有真正做到“五独立”，即：校舍独立、财务独立、师资独立、法人独立、所发毕业证书以及校名的独立。有的甚至将财务、教师和学校管理与公办学校一体化。
此外，一些“公、私合作型学校”，在贷款、土地划拨、招生、校长任免、教师身份待遇和学校管理等诸多方面，仍然沿用了公办学校的制度规定，享受着一般民办学校所不能享受的优惠政策。以教师身份待遇为例，即便很多学校采取了“老人老办法、新人新办法”，毕竟仍有一批“公、私合作型学校”教师拥有着公办学校的教师身份，并享受着公办学校的教师待遇，而这种身份与待遇恰恰是纯粹的民办学校教师可望而不可及的，这显然有失公平。
4.关于收益回报问题
我国《教育法》规定“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校”，《民办教育促进法》规定：“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报”。因为“公、私合作型学校”都是按照民办机制运行，许多学校实行了股份制，提出了公司经营的观念；又因为许多出资人来自教育外部，制度约束及理念限制较少，有些出资人要求对学费按一定比例事先进行分配；还因为“公、私合作型学校”市场需求较大，一些出资人为了缩短投资周期盲目扩大招生规模，这些做法更加类似于直接的企业投资行为，与现行的教育法律、法规并不相符。
以独立学院为例，独立学院是“公、私合作型学校”的一种重要形式，这种形式把公立学校和参与的企业紧密地联系在一起。企业参与举办独立学院使得营利性问题更加突出，利益关系更难处理。公立教育的组织形式与追求利润目标的企业组织形式难以有效地结合，并长久持续地发展下去。从这一层面分析，独立学院的组织形式可能不是一种稳定的组织形式，而是一种过渡的组织形式。[5]
5.关于资产管理问题
相对于原来单一性质的公办学校、民办学校而言，“公、私合作型学校”必然会导致教育资产的多元化，国有教育资产、举办者(承办者)投入的资产和学校办学过程中积累的资产成为学校资产的三个重要组成部分。目前，“公、私合作型学校”的资产形式往往处于不甚明确的状态，因此，必须对学校资产进行分类建帐，探索科学管理的有效途径，特别是需要对国有教育资产进行评估和登记，以避免对国有教育资产造成直接或间接、显性或隐性的损害。
此外，对于“公、私合作型学校”收取的各种费用及其在办学过程中获得的合理回报，必须实施严格监管。“公、私合作型学校”收取的各种费用必须全部用于学校发展，以“公”的名义参与“公、私合作型学校”建设与发展的公办学校，其通过合作办学获得的合理回报，应当统一纳入公办学校的经费管理序列，用于公办学校的事业发展。“公、私合作型学校”不应成为公办学校设租、寻租的工具，更不能成为个别人谋取私利的手段。
从拓展优质教育资源的角度看，由于优质公办学校自身的社会信誉度高，相对于纯粹的民办学校而言，有优质公办学校参与其中的“公、私合作型学校”，易于更快地为社会大众所认可和接受，放大优质教育资源的效应更为明显。但从体制改革的长远发展来说，创造一种公平竞争的市场环境和政策环境，是政府管理和制度选择必须直面的一个重要问题。
6.关于关联人员的行为规范问题
随着“公、私合作型学校”中各种不规范的股份合作办学形式的出现，学校资产运作和治理结构上出现很多新的问题，并直接引申出了政府部门参股，个别公务人员直接入股、参与分红等问题，如果缺乏必要的规范和约束，极易滋生各种腐败现象。[6] 因此，对于“公、私合作型学校”中部分关联人员的行为必须实施有效的监督。
总之，要依法推进“公、私合作型学校”法人制度建设，实行决策与执行分离，建立以章程为基础的内部管理制度，健全职工代表大会和监事会等制度，完善民主决策、财务重大事项报告和校务公开制度，进一步形成自律与他律相结合的有效机制，并将治理结构完善程度作为评估“公、私合作型学校”管理水平的基础性指标。