国有企业所有制改革的理论、实践及未来趋势，本文主要内容关键词为：所有制论文,国有企业论文,趋势论文,理论论文,未来论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
马克思、恩格斯在《共产党宣言》中强调，“所有制问题是运动的基本问题，不管这个问题的发展程度如何。”[1]国有企业是我国社会主义制度的重要经济基础，因此，国有企业的所有制问题，既是重要的经济问题，也是重要的政治问题，是国企改革的核心问题。党的十八大和十八届三中全会对国有企业所有制改革提出了一系列新思路新举措。本文结合近年来国企改革发展的实践，对国企所有制改革的理论、现状及未来需要注意的问题做一些探讨。 一、国企改革及国企所有制改革的理论发展 国有企业改革的逻辑前提是国有企业运营和管理存在一些问题，集中表现在缺乏效率。理论界对国有企业效率不高的成因主要有以下四种解释：第一，代理层级过多。初始委托人的监督积极性与最终代理人的工作努力水平随着公有化程度的提高和公有经济规模的扩大而递减[2]，与其他所有制相比，国有企业公有化程度高，代理层级多，因此相对缺乏效率。第二，产权不清晰。国有企业的公共产权性质使得国有企业缺乏真正有效的终极所有者，导致“人人都有，人人都没有”[3]。第三，权责失衡。国有资产所有权代表的政府机构、官员也好，国有资产管理公司的负责人也好，由于只有控制权，没有剩余索取权，也就无法真正承担风险，因此手中的控制权容易沦为对结果不负责任的“廉价投票权”[4]。第四，企业目标多元化。国有资产管理机构、国有资产运营机构肩负着政治、经济、社会等多重责任，加上国有企业负责人既要完成经济指标、也要追求个人政治升迁，均会导致企业追求利润最大化的经济目标遭到扭曲[5]，企业经济目标让位于政治目标、社会责任目标和高管层个人目标的情形时有发生。 关于国有企业改革的方向，理论界主要有三种主张：完善市场环境、建立法人治理结构和产权改革。(1)有学者认为建立一个更为公平和充分竞争的有效市场环境，远比私有化、产权、所有制改革更有助于解决国有企业的效率低下问题[6][7]。(2)有学者赞成完全契约理论的看法，主张通过完善公司治理结构[8]，来解决国有企业管理层级较多，以及代理成本较大所造成的所有权与管理权不统一问题。完全契约理论认为所有权与管理权的分离会产生以下几个问题：团队生产中的道德风险问题[9]；信息不对称中的代理成本问题[10]。团队生产理论认为，为解决生产中的道德风险问题，必须给予监督者最终的剩余索取权，来有效地监督团队成员的生产行为[11]。代理成本理论认为债券和股权都有一定的代理成本，均衡的企业所有权结构是两者权衡的结果，因此，最优的所有权结构能够实现最低的代理成本[12]。(3)有的学者更加倾向于不完全契约理论的认识，更加强调产权的意义。与完全契约理论不同，不完全契约理论将企业看作一种物质资产的集合，所有权不仅代表着激励，也代表着决定权。因此，所有权应该赋予企业中比较重要的投资方，保护他们的投资激励[13][14]。不完全契约理论主张构建现代企业制度，实现权力和责任的匹配，具有重要的理论意义。第一，不完全契约理论强调控制权和剩余控制权尽可能的匹配，以实现权力和责任对等，避免了控制权成为“廉价投票权”；第二，不完全契约理论主张将剩余索取权尽可能地分配给企业最重要的成员，保护他们的积极性，促进企业的发展[15]。不完全契约理论谋求的权责统一的方法，实质上是对所有制和所有权分配提出新要求。该理论主张通过所有权和控制权的配置实现效率的提高[8]，为国有企业的股份制改造提供了理论基础。 十八大以来，由于市场环境、法人治理结构改革取得一定成绩，学者们对所有制改革或产权改革日益关注。首先，体现在对混合所有制的理解不断深化和拓展。有学者认为混合所有制具有双重含义，宏观上指的是整个国家经济中公有制与私有制并存，微观上指的是在企业内部的产权结构和资本构成中同时包含公有资本和私有资本(含国外资本)[16]。其次，体现在对混合所有制的实现方式和途径进行了细致研究。有学者早就提出过让非国有企业经济部门“第三者插足”以改造国有企业的思路和建议[2]。有的强调，国有企业资本配置效率低下比生产效率低下更可怕；对国有企业实行股份制改造，建立法人治理结构对经营者加以制约[17]，属于低层次的国企改革；在国资委之下成立综合性的或者行业性的国有资本投资基金公司，提高国有资本配置效率，才是高层次的国企改革。 当然，国有企业改革的理论资源相当丰富。除上述理论外，制度变迁理论、现代企业理论(团队生产理论、委托-代理理论、不完全契约理论)、利益相关者理论、博弈论理论等[18]，均对国企改革具有重要的启发意义。 二、国有企业所有制改革历程回顾 1995年之前的国企改革均未触及所有制问题[19]。中共十一届三中全会是国企改革的起点，会议决定中提出，“国企改革从扩大企业自主权开始”。《中共中央关于经济体制改革的决定》提出，按照“所有权和经营权是可以适当分开”的原则，将国企改造成“自主经营、自负盈亏的社会主义商品生产者和经营者，成为真正独立的经济实体，成为权利、义务明确的法人实体”。十四届三中全会作出的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出要在国企建立“产权清晰、责权明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度；随后的《公司法》进一步明确国有大中型企业的改革重点是改造成为股份有限公司或有限责任公司。不难发现，这段时期国企改革的一个显著特征是不触碰所有制形式的企业内部改革。 中共十四届五中全会正式拉开了国有企业所有制改革的序幕。1995年9月，党的十四届五中全会提出要着眼于搞好整个国有经济，抓好大的，放活小的，即“抓大放小”。国企的“放小”，最主要的形式就是员工持股，这是大规模国企所有制改革的肇始。但在实际的操作过程中，“放小”被简单地认为是“一卖了之”和“全面退出”，上百万家地方国有企业在被称之为“光荣革命”的国企改革中退出历史舞台[20]；1997年的党的十五大基本延续了“抓大放小”的思路，提出调整国有经济整体结构与布局的任务，对国有大中型企业指明的方向是“通过重组、改造和加强管理结合起来进行规范的公司制改革”；对国有小企业指明的方向是“采用租赁、出售、改组和股份合作制等形式进行改革”。这段时间的所有制改革主要在中小国企推行，大型国企改革的重点则是推进公司制。 1999年，中小国企的改革告一段落，但大型国企的改革方向并非所有制，而是仍然聚焦于建立完善的现代企业制度和法人治理结构、争取实现三年改革与脱困目标[21]。党的十五届四中全会通过了《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》，提出了到2010年国有企业改革和发展的目标是：适应经济体制与经济增长方式两个根本转变和扩大对外开放的要求，基本完成战略性调整和改组，形成比较合理的国有经济布局和结构，建立比较完善的现代企业制度，经济效益明显提高，科技开发能力、市场竞争能力和抗御风险能力明显增强，使国有经济在国民经济中更好地发挥主导作用。 所有制问题重回改革日程是在中共十六大，这次会议首次将“发展混合所有制”写入执政党的纲领性文件。2002年11月党的十六大决定，要深化国有企业改革，进一步探索公有制特别是国有制的多种有效实现形式；除极少数必须由国家独资经营的企业外，积极推行股份制，发展混合所有制经济。2003年10月党的十六届三中全会通过的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出，要适应经济市场化不断发展的趋势，进一步增强公有制经济的活力，大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济，实现投资主体多元化，使股份制成为公有制的主要实现形式。 中共十八届三中全会进一步突出了所有制改革的思路。全会决定中对“混合所有制”的措辞，由十六大的“发展”、十六届三中全会的“大力发展”，变为“积极发展”，两字之差，凸显出决策层对所有制改革必须破局的坚定和急迫。 三、党的十八届三中全会以来国企所有制改革的进程及重点 (一)国企所有制改革进程 2013年年底到2015年年初，国企改革主要由国务院国资委负责设计和推动，但因国资委的管辖范围不能覆盖全部国企，以及各方利益博弈，国家国资改革的总体方案并未出台。改革的主要实践成果限于2014年7月，国资委在6家中央企业(国家开发投资公司、中粮集团、中国医药集团总公司、中国建筑材料集团有限公司、中国节能环保集团公司、新兴际华集团有限公司)推出试点，其中涉及所有制改革的有中央企业改组国有资本投资公司试点和发展混合所有制经济试点。受此影响，地方政府的多数方案仅提出了国资改革的路线图和时间表，具体操作方面的创新及突破与外界的期待有所差距，资本市场的态度也有所降温，多家国资上市公司出台的重组方案不如预期，在复牌之后失去投资者的追捧。 2015年，中央开始加大推动国企改革的力度。2015年两会期间，国务院宣布成立国资深化改革小组，在国资委深化改革小组成员基础上增加了两个副国级别的国家领导人，国企改革有了进一步的推动力。小组规格的提升，意味着中央政府对国企改革在整个改革大局中的轻重缓急次序有所提升。同年6月，中央全面深化改革领导小组第13次会议通过了《关于在深化国有企业改革中坚持党的领导加强党的建设的若干意见》《关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》两份文件，给国企改革划出了底线，也为深入改革提供了制度保障。2015年上半年，国企兼并重组、股权激励等取得新的突破，6家央企试点的具体方案虽未公布，其控股的上市公司却动作频频，23家A股上市公司中多达11家最近停牌，正筹备资产重组或非公开发行。国企改革概念股成为资本市场新宠，从一个侧面反映出资本市场和公众对新一轮混合所有制改革的看好和期待。 (二)国企所有制改革的重点 1.分类标准和经营领域。混合所有制的实现方式与国有企业所处领域和功能密切相关，因此，分类改革是解决政企分开问题的重要举措[5][22]，不同的企业应当采取不同的混合方式。目前，地方政府对国企分类大致有两种：两分法和三分法。两分法，如广东，将国企分为准公共性企业和竞争性企业；三分法，如上海，将国企划分为竞争类、功能类、公共服务类三类。两种分类方法大同小异，把以确保城市稳定运行、实现社会效益为主要目标的视为公共服务类国企，把以经济效益最大化为主要目标的视为竞争类国企，把以完成战略任务或重大专项任务为主要目标的视为功能类国企。 2.混合方式。(1)集团整体上市。利用国内外资本市场，推动具备条件的企业集团实现整体上市。(2)核心业务和资产上市。推进竞争类企业主营业务资产、功能类和公共服务类企业竞争性业务资产上市。(3)加快国有企业公司制股份制改革。通过国有资本引入战略投资者、股权置换、项目合作、改制上市、增发股票，非国有资本出资入股、收购股权、认购可转债等多种形式，实现投资主体多元化、经营机制市场化。(4)探索建立特殊管理股制度，试点设立优先股。(5)员工持股。允许创新型、研发类、基金类国有企业实行经营者员工持股，构建资本所有者和劳动者利益共同体。此外，混合所有制可以在集团层面进行，也可以在二级、三级子公司层面进行。缺乏专业化竞争优势、与企业集团主业配套不紧密的企业，不具备竞争优势和无法有效发挥国有资本作用的企业，常年亏损、扭亏无望以及休眠企业，逐步实现国有资本有序退出。 3.混改步骤和完成时间。上海提出国资改革的主要目标是经过3-5年的推进，基本完成国有企业公司制改革，除国家政策明确必须保持国有独资外，其余均实现股权多元化。山东省提出到2020年，省属国有企业公司制股份制改革全面完成；推动省属国有企业改制上市。江西省要通过5年左右的努力，使70%左右的国企发展成为混合制所有经济。湖南省从2014年起，全面启动新一轮深化国有企业改革，按照清理退出一批、重组整合一批、发展壮大一批的思路，分类推进国有企业改革，到2020年在发展混合所有制经济、推进现代企业制度建设、完善国资监管体制等方面取得突破和进展。 4.国资最低股比。上海提出，负责国有资本运营的国有资本管理公司，保持国有独资；战略性新兴产业、先进制造业和现代服务业中的国有重点骨干企业，可保持国有控股或相对控股；一般竞争性领域的国有企业，根据发展实际，按照市场规则有序进退、合理流动。山西省提出除国家规定的领域外，国有企业资本投资项目可吸收一定比例非国有股份，国有企业在竞争性领域新上项目允许非国有资本控股。湖北省对公共服务类企业，保持国有资本控股地位；对其他企业，可灵活掌握国有股比例，根据需要适时进退，不要求国有控股，有的甚至可以全部退出。湖北积极支持国有资本参股产业前景好、盈利能力强、管理水平高的民营或外资控股项目，鼓励国有资本主动进入战略性新兴产业领域、进入科技型中小企业和创投领域；全面放开处于竞争性领域、发展后劲不足的国有企业，加快国有资本退出步伐，抓紧盘活低效资产。 5.国资证券化率。上海国资证券化率2011年已达到34.7%，2014年提出今后三类企业都要推动核心资产上市，提高企业证券化率水平。重庆市提出计划在未来3到5年内，让80%以上的竞争类国有企业国有资本实现证券化。江西省到2018年要使省属国有资本证券化率提高到60%左右。湖南目前省属监管企业层面国有资产证券化率达到了50%左右，到2020年竞争类省属国有企业资产证券化率要达到80%左右。湖北省到2020年国资证券化率力争提高到50%。 6.高管产生和管理方式。国企高管既享有高额的经济收益，又具备一定的政治级别，更像是政府官员而非职业经理人，高管管理是当前国企改革的一大难题[23]。上海国企副职将逐步全面取消行政级别，用市场化方式选聘、激励。湖南省提出了“推进国有企业领导人员专业化、去行政化改革”，明确公益类和功能类企业，省管企业董事长、党委书记、总经理由省委管理，其余省属企业由国资监管机构党委管理；竞争类企业，建立市场化选人用人机制，省委对竞争类省管企业只任免党委书记、提名董事长人选，其余省属企业由国资监管机构党委管理董事长、党委书记。山西省对董事会运作规范、制度健全、权责明确等条件具备的企业，逐步将经理层选聘、考核评价、薪酬管理等权力交由董事会负责管理；深化对经理层选任及管理机制改革，合理增加市场化选聘比例，形成经理层产生以市场化选聘为主导和任期制契约化管理的运行机制，逐步推行职业经理人制度。 7.国资投资平台和运营平台。上海市国资委为从管资产转向管资本，2014年6月印发了《上海市国资委管好资本、服务企业履职清单(试行)》的通知[24]。2014年7月发布的《中共上海市委办公厅上海市人民政府办公厅关于推进本市国有企业积极发展混合所有制经济的若干意见(试行)》中明确表示将“积极发挥资本流动平台作用”。目前，上海的国资流动平台包括上海国际集团和上海国盛集团。山西省将选择主业明确、治理结构较为完善、科技创新能力和核心竞争力较强、风险管控机制健全的企业有序改组为国有资本投资公司，强化产业聚集和资源整合；以经营国有资本为主要功能，有序组建国有资本运营公司。 8.员工持股与股权激励。完善激励制度，提高员工积极性也是国企改革的重要突破口。上海鼓励整体上市企业集团的经营者、技术管理骨干实施股权激励；符合条件的竞争类企业集团及下属企业完成公司制股份制改革后，可实施股权激励。湖北省要积极探索企业员工持股的有效方式，对各类适合由员工持股，且员工也有意愿持股的地方国有企业，均应允许员工持股。 9.配套简政放权措施。简政放权是重塑国企市场竞争主体地位的必要步骤，应在源头上规范和限制政府的权力，给市场更多的自由[25]。上海市将进一步确定竞争类国有企业市场主体地位，进一步完善法人治理结构，加强董事会职权，下放资产备案、资产处置和坏账核销、薪酬总额核定等权限到企业集团。山东省要全面确立股东在公司中的法律地位，公司股东依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等权利。山西省将落实企业自定编制、自主用工、自主分配等权利，探索授权董事会通过市场化机制确定经理层薪酬，使企业经营管理人员薪酬与经营管理绩效、风险和责任紧密结合，与分类管理相适应，与选任方式相匹配，体现管理要素参与收益分配。 四、国企所有制改革需要处理好的问题 (一)坚定混合所有制改革方向，提高政策的透明度和稳定性 目前，“国退民进”、“国进民退”的争论不时出现在公众舆论当中，部分国企和私企对混合所有制改革的积极性不高。一些国企管理者对搞混合所有制缺乏信心和勇气，有的怕犯政治或方向性错误，有的不敢自我加压、自我革命，有的担心激励约束机制不到位、权责利不匹配[26]。许多私企害怕被国有资本控制，在经营上没有发言权。事实上，发展混合所有制确实可以允许国有经济和民营经济双向参股，实现政府、国企和私企共赢。要综合施策，从政策、宣传和操作上为混合所有制改革注入强心剂。要通过制度建设和政策宣传，提高政策透明度，保持政策稳定性，打消国企和私企管理者的顾虑，调动各方参与改革的积极性。 (二)建立完善公平竞争的市场环境，为所有制改革铺平道路 2014年3月，国务院出台了《关于进一步优化企业兼并重组市场环境的意见》，公开承认并继续致力于解决企业兼并重组过程中面临的“审批多、融资难、负担重、服务体系不健全、体制机制不完善、跨地区跨所有制兼并重组困难”[27]等问题。资本市场改革(如证券市场准入方面的注册制改革、上市公司重大资产重组管理办法和上市公司收购管理办法)、石油期货等要素市场建设、产权交易市场建设等市场机制建设取得了一些进展。但是，在行业市场准入门槛、获得投资项目和申请银行贷款等方面，“看人下菜碟”、“内外有别”的情况依然存在，不同所有制企业和不同行政隶属关系的企业还面临着事实上的不公平。所有制改革和市场环境改革一里一表，相辅相成。所有制改革的推行以市场机制的建立健全为前提条件和基本保障，市场机制建设的滞后将严重制约所有制改革的进展和效果。在建立健全市场环境方面，不能满足于现状，还有很长的路要走。 (三)加强社会主义意识形态建设 新制度经济学认为，一种社会成员遵从普遍认可的意识形态，可以看作降低交易成本的制度安排，是市场机制得以有效运行的一个重要条件，是解决所有制改革中“搭便车”问题的一剂良方。良好的意识形态可以增强制度变迁的合法性，约束人们的行为，减少人们对制度安排的遵从成本。党的十八大以来中共中央通过加强巡视、信访举报和查办案件等措施不断强化对贪污腐败的高压态势，破除形形色色的利益集团，以及加强国企党建、防止国有资产流失等保障制度的完善，对于巩固和发展社会主义意识形态，高扬社会主义道德伦理，最大程度凝聚改革共识、减少改革阻力，起到了较大作用。今后还应创造性地改进和加强意识形态工作。 (四)进一步厘清政府定位，推进政府自身变革 要改变政府既当裁判员又当运动员的现状，加快建立健全以管资本为主的国资管理体制，向国有资本投资和运营平台、国有企业下放权利，大幅减少对企业具体经营活动的干预。各级政府要减少行政审批事项，坚持和完善负面清单制度，减少企业负担，创造各类所有制企业公平竞争的环境。 (五)对特殊行业、地区和企业实行差异化政策 要合理界定垄断行业、战略性行业的定义，明确划分标准，建立评估机制，避免扩大化。一些地方所有制改革低速、低调的重要原因之一，是起点和重点不同。比如，湖北实力强的企业都属于中央在鄂企业，地方国企整体呈现“小、散、弱”的特点，目前混合改制面只有41%，剩下的都是一些难啃的大型国企。再如，山西等地国有企业的历史遗留问题需要加快解决，妥善安置转岗职工，确保企业和社会稳定的任务较重。因此，发展混合所有制经济不能盲目跟风，要实事求是，务实灵活推进。标签：所有制论文; 国企论文; 上海国企改革论文; 混合所有制论文; 混改论文; 经济论文; 国资论文; 契约理论论文;