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“十五”计划把加快完善社会保障制度作为关系改革、发展、稳定全局的大事。我国农业人口占总人口的70％以上，但农村的社会保障制度却游离于现有社会保障体系之外，因此，完善社会保障制度应该把农村社会保障放在重要地位。建国后，我国农村土地制度虽历经三次变革，但土地始终承担着农村社会保障的任务。当前，土地保障在完成它的历史使命后已成为农业经济发展的桎梏，而农村社会保障的名存实亡，则使土地的保障功能被迫强化。土地制度的缺失和土地保障功能的被迫强化导致土地资源无法进行优化配置，土地制度与农村社会保障陷入了互相牵制的泥潭。怎样使两者形成相互促进的发展模式，是解决三农问题，全面建设小康社会过程中的重要环节。
一、建国后土地制度与农村社会保障的历史变迁
（一）土地改革时期土地与农村社会保障问题。
一九五○年六月二十八日，中央人民政府委员会第八次会议，通过了《土地改革法》（草案），到一九五二年底土地改革完成以后，中国农村发生了翻天覆地的变化。完成土地改革的农业人口已占全国农业人口总数的90％以上，没收或征收的约7亿亩土地，已分给3亿无地和少地的农民，实现了“耕者有其田”的理想。
土地改革后，耕种面积迅速扩大，农产品产量大幅度提高。一九四九年至一九五二年，人均粮食产量增长速度为37.3％。[1] 这一时期，农民基本的生活生产有了保证。同时，政府建立了社会救济和优抚保障制度，对遭遇天灾人祸的农民给予最起码的生活保障， 对优抚对象实施优待和抚恤。
（二）互助合作运动及人民公社时期土地与农村社会保障问题。
土地改革运动废除了封建地主的土地私有制度，我国农村社会经济结构形成了新的格局和特点：第一，以农民私有、分散经营为特征的一家一户小农经济逐渐在我国农村的经济生活中占据了主体地位。第二，农村的阶级结构发生了新的变化，中农化的趋势加强，同时，贫富差距逐步拉开，出现了所谓“两极分化”的苗头，这种苗头在当时的重要表现是土地买卖的大量发生。虽然从全国范围来看，因买卖土地导致经济成份上升或下降的农户所占比重不到1％，严重的地区也不超过5％。[2] 但这种情况最终促成了农业互助合作运动的大规模展开，以互助合作的形式开始了从农民个体经营到集体生产劳动的转变。
1956年春，我国农业生产的初级合作化基本实现，而随后进行的高级农业合作社运动，再一次引起了我国农村社会结构的深刻变化。1956年底，全国88％的农户加入了高级社，以家庭构成农村生产经营单元的社会结构被高度集中的高级合作社取代，土地和生产资料都归合作社所有。1958年“大跃进”开始，在农村发起了大规模的公社化运动。这一运动建立了“三级所有，队为基础”的土地制度，国家通过自上而下的行政体系行使对土地的实际控制权，将农村经济纳入了计划经济体制中。由于个体农民与土地相脱离，土地收益平均化，农民没有了生产积极性，引发了1959—1961年严重的农业危机。
这一时期，农村的社会保障几乎完全依托于集体经济，主要包括两项：“五保”制度和农村合作医疗制度。此外，国家设立农村社会救济以帮助受灾农民重建家园、恢复生产，虽然保障项目较少，保障面窄，保障水平较低。但是，这些工作仍然为维护农村社会稳定发挥了积极的作用。
（三）实行家庭联产承包责任制后的农村社会保障。
党的十一届三中全会后，我国农村开始以实事求是的态度看待土地问题，家庭联产承包责任制逐步得到肯定。1984年1月中央一号文规定土地承包期限一般应在15年以上。1993年11月5日中央下发11号文件规定在原定耕地承包期到期之后，再延长三十年不变。同年，八届人大一次会议将这一制度写入了我国《宪法》。新《土地法》第十四条也对此作了明确规定。至此，农民长期的土地使用权得到了政策和法律的承认。
在土地公有的基础上分户承包与统一经营相结合的模式实现了土地所有权与经营权的分离，极大地激发了农民的生产积极性，中国农业迅速发展，创造了1978—1984年连续七年粮食增长的奇迹，解决了中国粮食长期短缺的问题。据国际货币基金组织的计量研究表明，在该时期，“农业增长量中大约有3/4是由于实行了家庭联产承包责任制取得，其余是农产品相对价格提高的结果。”[3] 在经济稳步增长的过程中，根据我国经济发展地区差距大的实际情况，由国务院统一部署，民政部门从1987—1990年，在我国富裕的农村地区开展了以养老、医疗为主的农村基层社会保障探索，先后在19个省、自治区、直辖市的190多个县进行了试点，在800多个乡镇的8000多个村建立了各种形式的社会保障制度。[4] 此后，国家先后颁布了关于农村养老保险和合作医疗保险的政策法规，逐渐扩大了农村社会保障的试点范围，着手建立农村社会保障体系。
（四）土地制度与农村社会保障的现状。
虽然国家在农村社会保障方面投入了大量精力，但由于我国在城乡、东部与中西部农村地区之间长期存在巨大差距，没有配套的技术、规则和相应的资金，农村社会保障制度的建设步伐十分缓慢。
首先从财政支持上看，根据中国社会科学院社会学所提供的研究资料，1990年我国社会保障支出1103亿元，其中城市人口开支的社会保障经费达977亿元，占总支出的88.6％，而用于农村人口的仅有126亿元，占总支出的11.4％，就人均社会保障费用看，前者是后者的29.5倍。[5] 其次，医疗保障方面，随着土地制度的变迁，依托于集体经济的农民生活、养老、合作医疗保障迅速解体，家庭保障重新成为农村保障的主要方式。1998年中国农村医疗保障制度构成中自费医疗占87.44％，合作医疗占6.5％，公费医疗占1.16％，医疗保险占1.41％。[6] 据2000年世界卫生组织报告称，在全世界191个国家和地区中，我国的卫生费用公正性指数居188位，排倒数第四位；城乡之间和大城市与贫困地区之间的人均卫生总费用差距在3—4倍甚至6—7倍之间。[7] 再次，养老保险方面，我国现有农村养老保险采取政府组织引导和农民自愿相结合的方法，突出自我、自愿保障为主的原则。这一原则确立了养老以家庭保障为主的政策，改变了社会保险共济性和强制性的特征，使农村养老保险体现出明显的商业保险的性质。这与城乡经济差距大、各地区农村经济发展不平衡、大多数农民收入较低的现状极不对应，因此效果甚微。最后，在农村社会救济方面，1999年国家抚恤和社会福利救济费用共支出179.88亿元，用于农村救济费用的支出仅为42.17亿元，与现实所需差距较大。
农村的社会保障体系包括农村的社会保险、社会救济、社会福利和优抚安置。如前所述，当前我国农村社会保险主要是农村养老保险和医疗保险，两者仍是以家庭保障为主，其“社会”性很小。另一方面，国家用于农村社会救助、社会福利和优抚安置的资金有限，保障范围小，受益人数少，不具有普遍性。因此，现有的农村社会保障存在制度上的缺失，使其几乎名存实亡。
从土地情况来看，人口多，人均土地少，耕地资源不足是我国的基本国情。近年来，土地生产效率低、抛荒浪费、粗放经营情况严重，农民收入有下降趋势。家庭承包的土地制度虽然提高了农民的生产积极性，但上述问题并没有因承包权30年不变的政策和法律规定而得到根本好转。粮食生产徘徊不前，农民农业收入呈无明显提高且经常波动，城乡差别、地区差距进一步拉大。土地制度的缺失需要新的制度安排来弥补。
二、土地制度与农村社会保障互相牵制的原因
从土地制度与农村社会保障的历史和现状可以看出，由于我国生产力水平低，导致城乡二元社会经济结构的长期存在，同时也造成了城乡保障格局的二元化：国家集中精力建立了比较完整的城市社会保障体制，而对农村“只实行国家救济和社区互助为主的剩余式保障制度”，土地始终作为农村社会保障的替代物起着保障作用，承担着（之所以是“承担”，而不是“具有”，意在说明在农村社会保障缺失情况下，土地被动地承担着所谓“农村社会保障”的保障任务）为农民提供基本生活、就业的直接保障功能和养老、医疗的间接保障功能。生活保障功能是土地对农民最基本的效用。再从就业保障来看，土地有很强的吸纳劳动力的能力，在法律确认和保障长期、稳定的土地承包期限之后，农民可以选择在当地城镇或外地城市找一份非农工作，由土地承担“失业”的风险。土地的就业保障功能使农民更愿意去从事高风险、高收入的工作，这虽有利于转移农村的剩余劳动力、提高农民生活水平、促进农民的职业分化和农村的现代化，但也使农民即使不耕种也不愿将土地交回集体。而农村的养老保险和合作医疗保险也多是农民自己“保险”。可以说，土地一直是农村的“安全网”、“减震器”，而土地制度的变迁则影响着保障的方式和保障水平的高低。
时至今日，土地的保障功能在完成特定时期的历史使命后，已成为农村经济发展的桎梏。首先，可看一下当前普遍存在的土地资源配置效率低、土地抛荒严重的现象，分析其原因：一是户籍制度制约了劳动力的转移。在建国初期，出于对国防军事的考虑，我国模仿前苏联施行重工业超前的发展战略。但我国工业基础薄弱，只有把农业产品作为国家工业化的主要原始资本，通过工农业产品交换剪刀差方式从农村汲取经济剩余来推动工业化。为此，建立了户籍制度及所对应的票证体系，以保证农业的发展和城市的生产资源。户籍制度使进城打工的农民无法获得身份认同和社会认同，没有平等的竞争机会，失业风险大，所以农民即使不耕种，也要保留土地作为“退路”。二是土地调整使土地的使用权长期处于不稳定状态。农民对承包的土地没有长远的预期，无法进行旨在提高土地生产的持续投入行为，结果出现了“粗放田”、“应付田”，造成土地的比较利益越来越低。还有一种情况：土地调整是一种理性的集体行动，一些欠发达地区的农民刚刚越过了温饱线，由于环境和市场的不确定性，这些农民返贫的可能性很大，在这种状态下，农民的理性原则是将生存放在第一位，而不是追求利润的最大化。“不患寡而患不均”。在农村社会保障缺失的情况下，农民只能靠均等地占有土地来获得公平的生存保障。同时，因为我国的土地市场还不健全，定期调地也是长期收入较低的村庄共同承担收入风险的一种有效手段。[8] 三是土地流转制度不健全，缺乏配套法律的规范。土地使用权流转的制度核心是土地的所有权、使用权、承包权分离，如果三权分离没有相应的制度安排，必然会出现土地纠纷和流转不畅。现在的土地流转多处于自发、分散、无序的状态，交易成本较大，而且有的地方干部怕出问题，限制土地使用权的流转。闲置的土地无法重新优化配置，收入较低的农民找不到好的出路只能勉强维持，土地抛荒就在所难免了。四是无法形成规模经济。一家一户的分散经营生产效率低、抵御自然灾害的能力小、农业基础设施薄弱，无法形成规模经营，再加上农业生产资料成本高，使农民不愿进行有风险的产业结构调整或生产投资，而宁愿选择利润较小但稳定的经营，导致农业生产力徘徊不前。以上是土地利用效率低下、土地抛荒的主要原因，但并不是根本原因。农民之所以在无力耕种或从事非农职业时仍不愿将土地交回集体，使本就稀缺的土地资源不能重新优化配置，根本的原因在于土地承担着保障功能。因为农民将土地交回集体，在承包期内就不得再要求承包土地，即使承包期过后，也要看是否有土地可承包，而且还需要一笔交易费用，使重新承包困难重重，甚至无功而返。没有了土地，基本的生活保障、失业风险的承担就没有了依靠，更不用说养老和医疗了，农民当然会把土地攥得紧紧的。这样即使种地只能勉强维持生计，农民也不会将土地让与他人，加之上述原因，导致土地生产效率每况愈下，粗放经营、抛荒浪费比比皆是。因此，只有建立有效的土地流转制度和使农民无后顾之忧的农村社会保障制度，稀缺的土地资源才能正常流转，得到优化配置。
我们再来看一下农村社会保障的情况。当前的农村养老保险和合作医疗保险之所以没有发挥应有的作用，原因就在于个人缴费为主的制度安排超越了农村的经济发展。农民的生活水平普遍较低，因此，他们总是把眼前的利益放在第一位，家庭保障的观念和土地具有的保障功能使他们不愿从较少的收入中再拿出一部分来缴纳保险费，换得一定年限以后才能兑现的保障或不确定的保障。因此，农民是否受益、受益比例和受益程度如何将直接影响其参与的热情和行动。由于社会保障必须要有公权力的支持，所以国家对农村社会保障的制度设计和制度安排决定着这一制度能否受到农民的欢迎。显然，就现有情况看，要建立有效的农村社会保障制度，必须做不懈的努力和探索。
综上所述，土地制度的缺陷抑制了农民生产的积极性，农民收入的下降使以个人缴费为主的农村养老保险无用武之地。而农村社会保障与农村经济发展相背离、不能发挥应有作用，土地的保障功能又被进一步强化，导致农民附着在自己承包的土地上，即使无力耕种或出外打工也不交回集体，使土地资源得不到优化配置，生产效率低下，农民收入徘徊不前，对参与农村社会保障力不从心，使其收效甚微，只能由土地承担相应的保障任务……土地制度与农村社会保障就这样陷入了互相牵制的恶性循环。根本原因在于，现有土地制度是由市场机制之外的行政权力先置所形成的契约关系，缺乏市场需要的制度安排，无法为农民提供长期的行为激励机制，限制了农业经济的发展。农村社会保障制度的政策导向是在利用土地的保障功能的前提下形成的，这种把国家责任排除在外，将保障制度建立在依附于土地保障的基础上，又试图使其独立发展、自成体系的作法本身就是一种悖论。可见，土地制度和农村社会保障都面临着新的政策导向和制度选择，推进旨在改变土地与农村社会保障这种在制度上互相掣肘局面的制度变迁，是当前农村亟需解决的问题。
三、土地制度与农村社会保障理想模式的初步探索
（一）农村社会保障制度的模式探析。
任何一项制度安排都必须与制度的背景环境相适应，使制度目标与适用主体的利益一致，才能收到良好的效果。农村社会保障的制度安排必须从农村的现实情况出发，当前，我国农村正处在一种“稳中有变”的状态中。“稳”是城乡二元社会经济结构和东部农村与中西部农村地区之间发展不平衡的状况将长期存在；“变”是指在市场经济浪潮的冲击下，特别是入世之后，我国农村面临着方方面面的大变革。首先，经济上从自然经济、半自然经济向市场经济转化。其次，产业结构从单一的农业结构向农工商一体化的多元产业结构转化；农业生产结构也在种植、品种、区域布局、市场化等方面取得了阶段性成果。再次，农村劳动力大量向外流动，农民阶层分化逐渐明显，从事非农职业的人数迅速增加。最后，农村人口年龄结构走向老龄化，家庭结构趋向小型化。这都表明我国从传统的农业社会向现代工业文明社会转变，“以家庭为中心，按血缘关系划分的差序格局向现代社会分层结构转变，从封闭、半封闭社会向流动开放社会转变”[9] 的具体体现。
要建立富有成效的农村社会保障制度，必须与这一形势相适应，弱化土地的保障功能，将土地从农村社会保障的角色中剥离出来，建立因地制宜的多层次保障制度。本文认为，可以在全国范围内建立农村最低生活保障制度的前提下结合地区特点建立养老和医疗保险制度。具体地说，由于农村地区经济发展不平衡，农村社会保障制度不能一概而论，应区别对待：在较发达的农村地区，一般产业结构较好、乡镇企业或农村工业对农村经济扶持较大、农民收入也比较多元化，他们面临的问题主要是潜在的市场风险，可以建立“商业保险型”的养老保险和医疗保险制度；在经济发展中等的农村地区，大部分农民刚刚越过温饱线，自然灾害、农产品价格的变动以及入世后对农业的冲击都对他们的生活造成了较大的影响，甚至有返贫的危险，可以建立“社区保险型”的养老保险和医疗保险制度，由集体和农民个人共同承担风险；在经济贫困的农村地区，农民生活水平普遍较低，许多农民还没有解决温饱问题，可以从国家、集体和个人三方筹集基金建立“社会保险型”的养老保险和医疗保险制度。诚然，这样多层次的保险制度在操作上有一定困难，其制度创新的成本能否小于社会边际收益从而具有经济上的合理性也有待证明，并且还会引发不少争论，但是，任何制度安排都存在一定的利益倾向性，社会保障制度作为一种公共物品，不仅体现着一国的经济发展水平，而且直接表明政府的福利目标，它在满足一些价值诉求的同时也意味着放弃了另外一些价值取向，关键是我们以什么价值标准去判断它。
（二）土地制度的改革途径。
我国30年土地使用权不变的政策和法律[10] 受到了广大农民的欢迎，那么，它的落实情况如何呢？为了考察这一情况以及农民对土地使用权的安全感等问题，中国人民大学学生在1999年暑假期间对17个省的1700家农户进行了调查[11]。调查包括了被调查村过去的土地调整情况、两田制的存在和取消、规模经营、机动地等农户土地使用权状况以及农民对30年土地使用权不变政策的了解与支持、农民使用权的权能、农民对30年土地使用权的信心等政策落实状况。结果表明，农民对实现30年土地使用权不变的政策信心不足，这也是当前土地利用效率低，抛荒严重的一个原因。没有稳定的预期会导致农民进行短期化行为，缺乏激励机制，从而降低生产效率。解决土地问题的关键是处理好国家、农民和土地三者的关系，作为组成国家的一份子，每个农民都是国家权力的授予者，他们同意向国家转让权利是为了实现自己的预期利益；国家接受民众的授权，应为保障民众对自己权利和利益的公平享有而服务。虽然国家权力对农村的社会控制在很大程度上是通过土地制度实现的，但是国家的角色是代理农民管理土地，土地的制度安排应为农民利益的增长服务。由此，国家在处理农民与土地的关系时，应当变以往的行政权力先置为从农民的权利出发，把法律的重心由设定农民的义务变为保障农民的权利。
虽然30年土地使用权不变的政策深得人心，但如果没有配套的制度支持，就不会达到预期的结果。根据我国农村的实际情况，完善土地制度可以从以下几个方面着手：1.健全土地转包制度及土地使用权流转的各项制度。土地转包是土地使用权流转的主要形式，是在坚持土地集体所有制的前提下，在承包期内，鼓励从事非农职业或出外打工的农民在不愿经营时，经村集体经济组织或村民委员会的同意，将土地使用权转让出去，这可以使那些承包人外出打工又不愿放弃耕种的土地得到有效利用。除此之外，土地使用权的流转还包括转让、互换、反租倒包等形式，健全这些流转制度也是建立土地市场、优化资源配置过程中迫切需要解决的问题。2.建立“四荒”使用权拍卖制度。“四荒”即荒山、荒坡、荒沙、荒水，“四荒”使用权拍卖指在所有权不变的前提下，拍卖其使用权，使用期限较长，可达70—100年，使用权可以转让、入股、出租等。这种延长使用期限、明确界定产权的制度创新稳定了农民对土地加大投入的预期，能够产生持续的激励机制。同时，可以跨地区拍卖，能集中资金和技术形成规模经营，优化资源配置。3.推行土地股份合作制。土地股份合作制出现于20世纪80年代中后期的广东珠江三角洲，尔后在沿海发达地区有所扩展，但至今采用的区域仍非常有限。土地股份合作制的具体形式主要有三种：一是以集体经济组织的资产一起作价入股，参与股份合作组织的利润分配。二是仅以土地折价入股，参与入股土地产出的利润分配。三是在开发农业中，以一个生产项目为主，吸收土地入股，参与项目产出的利润分红。[12] 总的来说，这一制度安排能够弥补均田制的制度缺陷，有利于形成适度的规模经营；通过股份分红使农民享有土地的收益权，有利于农民积极参与集体管理和监督，形成自我调节和自我约束机制；有利于打破区域界限，将资源、资金、劳动力和技术结合起来，优化资源配置。4.严格禁止抛荒，收回抛荒的土地，取消原承包户在承包期内的土地使用权。收回集体的土地可以承包给新增人口，或者由集体统一进行规模经营。此外，完善土地市场的管理制度，约束村干部的徇私行为、惩治腐败，扩大信息渠道等也是土地制度改革过程中需要重视和解决的问题。
综上所述，正确处理土地制度与农村社会保障的关系是解决三农问题，全面建设小康社会过程中的重要环节，由于我国农村特定经济和文化背景的制约，这将是个循序渐进的过程，需要我们不懈的探索和努力。更要注意的是，只有从农民的权利和利益、土地的利用效率出发，改革农村社会保障制度，健全土地制度，进行符合市场规律的制度安排，才能提供使农民的行为与预期相吻合的激励机制，创造使土地制度与农村社会保障相互促进的制度环境。当两者的制度安排由互相牵制变为互为扶持时，两者相互促进的理想模式也就渐次产生了。有效的农村社会保障制度使农民没有了后顾之忧，土地也从社会保障的角色中解放出来，农民对土地的态度由基本的生活资料变为提高收入的生产资料，从而想方设法提高生产效率，积极参与市场竞争，使土地资源以市场为导向进行优化配置。另一方面，土地制度的健全为农民的经济行为提供了制度保障和便利的环境，不但可以使农民的预期顺利实现，而且也避免了他们死守土地，粗放经营、浪费资源的现象。土地在各项制度的规范和保障下迅速盘活，促使农业收入大幅度提高。农民的生活水平提高了，参与社会保障的热情也会上涨，个人缴费可以逐步提高，解决农村社会保障资金筹集难的问题，加快完善它的各项制度，使其成为真正造福农民的社会保障。农村社会保障制度的完善、保障水平的提高又会进一步加大农民对土地生产的预期和魄力，提高农民自我约束、自我调节机制，促进农民的职业分化，加快农村城市化和现代化的步伐，形成农村经济迅速发展的局面。
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