美国州级高等教育治理组织：定位、职能与分类，本文主要内容关键词为：高等教育论文,美国论文,职能论文,组织论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］G649.3/.7/712 ［文献标识码］A ［文章编号］1006－7469(2013)11－0107－09
美国宪法没有授予联邦政府教育管理权，联邦政府也无法颁发有关法令，国家关于教育的意志主要通过政治的、法律的和经济的手段来体现。[1]根据美国宪法“凡本宪法未赋予联邦而又未禁止各州行使的权限，分别保留给各州和人民”的规定，教育管理权属于州而不属于联邦，因此高等教育管理具有地方性和多样性的特点。高等学校自身拥有很大的自主权，私立高等学校则不受政府的控制。[2]州政府对高等教育的治理与协调在美国高等教育治理中起着基础与核心的作用。美国各州由于经济条件、立法环境、拨款机制、人口规模、高校数量及高校治理与管理传统不一，因此形成了多种多样的美国州级高等教育治理组织。
一、州级高等教育治理组织概述
(一)州级高等教育系统
美国高等教育是典型的分散、分权、分立的大学机构系统。“按照正式的组织标准来看，美国充其量来说只不过有一个半正式的高等教育系统”，甚或说“美国的(高等教育)简直称不上是什么系统”，“美国的系统是最缺乏组织的几乎完全是一种相互之间自由竞争的市场。这种系统完全由可称为‘社会选择’的无组织的决策所左右，是与统一的官僚系统相对立的另一极端”。[3]这是对整个美国高等教育系统一个概括性地描述。美国各州的高等教育由于政策环境、经济发展、拨款机制、人口构成、教育传统等的差异，因而没有绝对统一的州级高等教育系统。有些州把研究型大学、州立大学、州立学院、技术学院和社区学院置于州级高等教育系统之内，同时，有些州却把技术学院和社区学院置于系统之外。然而，在印第安纳州与密歇根州并没有设置自己的高等教育治理机构，在州内办什么学校，开什么专业，发什么学位，都是无人问津的。所以说，这两个州的高等教育根本没有什么系统可言。
美国对大学从微观到宏观的管理及治理，可分为六级。最低的一级为系，第二级为学院，第三级为大学，第四级是相对独立的大学分校所组成的大学群(以加州大学为典型)，第五级为州，第六级为国家。只有第五与六两级是政府层面，它们的作用是治理性质的。[4]根据张楚廷的六级分类，各州对高等教育系统的统筹、协调与规划属于治理范畴。在美国州级高等教育治理中，州级高等教育治理组织设计对州高等教育政策的执行和资金划拨是至关重要的。大学自治和州政府的控制与问责通常通过州级治理组织架构的设计得以明确。各州高等教育治理组织的设计可以决定本州高等教育的管理机制、运行机制、问责机制的运行与高等教育机构实现本州发展目标的程度。
(二)州级高等教育治理组织的缘起
第二次世界大战后，随着美国《退伍军人权利法案》(G.I.Bill of Right)的通过和战后婴儿潮的出现，美国高等教育迅速发展，学生和大学数量急剧增加，大学种类更加多元，使得美国高等教育系统更为庞杂。1950年至1980年期间，美国公立高等教育的学生数占全美国高等教育学生的比例由60％增长到80％。[5]总体而言，20世纪90年代早期美国高等院校来自州和地方政府的拨款由总经费的30％增加到32％，州政府对高等教育治理的影响，逐渐具有一定地位。[6]此外，高等教育对各州的经济发展越来越重要，高等教育机构的效率和效能更加引起立法机构的重视，于是州政府通过法令治理高等院校的案例也就越来越多。[7]
美国高等教育扩张之后，各类问题逐渐出现。例如，高等校院开办的专业重复，高等院校在新专业、新校园和预算等事务纷纷向州政府和立法机构游说，相互之间竞争激烈。部分高校不是过分强调其研究功能，就是缺乏问责意识和作为。马库斯(Marcus)的研究发现：为增加民众获得高等教育的机会，并加强资源的管理和运用，州级高等教育委员会应运而生。[8]
二、州级高等教育治理组织的定位
公立高等教育的州级治理结构是美国高等教育最具特色的制度设计之一。美国各州设有教育厅，主要负责中等和初等教育，高等教育的治理权大部分在州长和州立法机构。州长和州立法机构往往委托一个或几个高等教育治理委员会、协调委员会、规划与咨询委员会负责州内的高等教育治理。而真正开展州高等教育治理的组织是其中的高等教育治理委员会、协调委员会、规划或咨询委员会。杨晓波指出，“州高等教育管理机构主要发挥‘感应机制’(sensitive mechanism)的作用，协调社会需求与高等教育内部价值、学术权利等之间的关系。从高校的角度出发，州高等教育管理机构应该发挥‘缓冲器’的作用，减缓外部不适力量对高等教育内部的侵犯和干涉，并呼吁社会和政府支持高等教育事业。从公众、社会和州政府的角度出发，州高等教育管理机构应该把社会的广泛要求传递给高等教育，推动高等教育的变化和发展，保护大众的利益。因此，在最理想的状态下，州高等教育管理机构应该扮演建设性的中介角色，负责协调各种矛盾关系。”[9]
美国各州的高等教育治理组织依据各州高等教育的传统、州政府与立法机构分权的不同、经济发展等社会条件的差异各自产生了独具本州特色的高等教育治理组织，因此具有地方性特色。这些治理机构虽然受州政府组织的选举或任命产生。但是，这些治理组织并非政府的下设部门，也不是各大学的代表机构，而是作为政府问责与大学自治之间沟通的一个桥梁，抑或说是两者之间的一个平衡杠杆，因此该组织又具有中介性。
三、州级高等教育治理组织的职能
美国州级高等教育治理组织主要是代表州政府与立法机构开展高等教育的治理、协调、规划与服务工作。美国各州高等教育治理职能各有差异，但共同的基本职能大体有以下5个方面：[10]
(1)直接管理和审批学校、学科以及对外办学等。对多数州来讲，公立大学的布局调整和私立大学的创办、学位授予等均须得到所在州的批准，公立大学校董会成员也是由州政府任命的。
(2)确立经费分配方案和本州高校发展规划，提出对公立高等院校划拨经费的增长幅度和分配方案，依据选民意愿提出州内高校发展规划，由州议会讨论后批准实施。
(3)进行项目管理。由州政府制定和组织实施教育研究项目、学生助学等项目的计划，并对所设立的项目进行监督和检查。
(4)负责收集、整理和提供高等教育信息。
(5)负责协调处理本州高校之间以及高校与社会各方面的关系。州高等教育行政部门与各高校之间有各种类型的中间管理层，如行业协会团体等。各州教育行政部门往往通过此类组织进行协调，这使得州高等教育行政部门的管理趋于宏观。
美国各州的高等教育治理组织没有整齐划一的职能，有的组织是一通到底，就像我国的教育部或教育厅一样负责大学校长任命、大学专业建设、甚至教职员工的聘任和薪酬的确定，而有的组织只是起沟通和协调的作用，更有的组织只是起宏观指导作用，没有任何影响大学发展的实质性的职能。这些治理组织职能的变化与调整往往受市场的影响较大。进入21世纪以来，美国的经济发展受到严重影响，从而导致州政府向大学的拨款大幅下降，大学只能向社会自筹资金或增加学费收入，增加国际学生和外州学生等高收费学生的比例。这些变化导致大学自主性在一定层面增强，州级高等教育治理组织对高等院校的影响力减弱，其职能也受到影响并做出适当调整。因此，可以说美国州级高等教育治理组织的职能具有多样性和市场性。
四、州级高等教育系统治理组织的分类
美国州级高等教育系统治理组织设计分类有三种方式。第一种为埃姆斯·麦克基尼斯(Aims C.McGuinness Jr.)的功能分类。埃姆斯·麦克基尼斯把各州高等教育的管理与协调机构划分为三类：统一治理委员会(Consolidated Governing Board)、协调委员会(Coordinating Board)和规划机构(Planning Agencies)。第二种为弗兰克·博文(Frank M.Bowen)的系统与机制分类。弗兰克·博文将各州高等教育治理组织划分为四类：联邦型管理系统、统一型管理系统、同盟型管理系统和同盟型院校。第三种为托德·杰巴兹(Todd Ziebarth)的组织分类。托德·杰巴兹将美国高等教育系统治理组织系统分为四类，第一类：州长任命州教育委员会成员，教育委员会任命教育厅长；第二类：公民选出教育委员会成员，教育委员会任命教育厅长；第三类：州长任命教育委员会成员，公民选出教育厅长；第四类：州长任命教育委员会成员和教育厅长。
(一)埃姆斯·麦克基尼斯的功能分类
该分类是由埃姆斯·麦克基尼斯在1988年《州级中等后教育结构》(State Postsecondary Education Structures)一书中提出的。此后得到了广泛认同。麦克基尼斯根据职责权限的内容与大小，将20世纪80年代末各州高等教育的管理与协调机构划分为统一治理委员会、协调委员会和规划机构三种类型。[11]1994年和1997年，麦克基尼斯在同一课题的研究中，继续沿用了这种分类方式。在1994年，他依据克拉克·科尔等的研究和分类，以及之前在1988年中提出的分类方式，继续深化了对各州公立高等教育中具有治理功能的组织分类，将其细分为统一型治理系统(Consolidated Governance Systems)、分部门系统(Segmental System)和院校单设委员会(Single－Institution Boards)三类。
1.统一治理委员会
美国设有统一治理委员会的州通常设有一个或两个委员会，其主要的功能和职责是控制或治理其管辖的院校。特别强调的是，这些委员会负责的都是州内公立的高等院校。有11个州将所有的高等院校置于一个委员会监管之下。有10个州将治理的责任划分到两个委员会之下，其中一个负责四年制的院校，另一个负责两年制的院校。有3个州采用分块的系统管理，研究型大学由一个委员会治理，其他的四年制和两年制由另一个委员会治理(详见表1)。
设有统一治理委员会的州将大量的权利和职责授权给核心委员会。其主要的功能有：1)代表管辖的院校向州长和立法机构直接提出主张；2)任命、辞退管辖系统或院校行政主管的职务，设定其薪水；3)任命、辞退管辖学院其他行政人员或员工，确定其任期和薪水；4)行使法人资格；5)制定政策。确定其管辖的院校的优先发展顺序；6)确定管辖学院的学费和其他费用标准，包括制定收费的政策；7)根据管辖学院的预算请求确定优先顺序，一次性下拨州政府的拨款。[12]
2.协调委员会
有24个州设立了协调委员会系统。其核心委员会负责协调州内的高等教育，但是对各院校不行使治理的职能。这些州对院校的治理方式各有不同。有6个州将治理分散化，交到各院校手中，有7个学院实行另一条道路，将治理权交到2个或更多的大型校园治理委员会。剩下的11个州同时坚持了两条路线，有些院校作为多校园“子系统”由核心委员会治理，另外一些院校由它们当地的委员会治理(参见表2)。由于没有授权核心委员会院校治理的责任，这些州的核心委员会主要关注整个公立高等教育(包括两年制社区学院和技术学院以及四年制的学院或大学)的规划和协调功能。这些州的核心委员会及负责协调州内的高等院校，也负责协调州内其他领导——州长、立法人员、院校治理委员会或/和多校园委员会。
协调委员会划分为监管委员会或咨询委员会，两者的区别基于委员会对州高等教育系统学术专业发展的影响力。监管型协调委员会通常有权审批州内公立院校的、申报的新专业，也有权取消现有专业。就其本身而论，这些委员会实际上在调整各院校以及全州的学术政策。相比之下，咨询协调委员会只是审查专业申请并就现有专业向州长和立法机构提出建议，但是它们不能保证这些建议会得到实施。
协调委员会的其他职责包括：1)明确全州高等教育的需求并列出优先顺序；2)为高等教育系统及其院校、州政府和市民搜集并分发高等教育的信息资料；3)审查院校预算并做出没有约束性的建议；4)向州长和立法机构提交高等教育系统统一的预算。任何特定委员会的具体职责可能包含所有上述功能，也许仅包含其中的一项或几项。另外。任何特定的功能或职责在不同的委员会之间变化很大。[13]
3.规划机构
设有规划机构系统的州设置了核心委员会，其主要职责是搜集信息并发起或者促进院校、政策制定者以及与州内参与高等教育的个人和机构之间的对话。这些委员会没有权力治理任何高等院校，也没有正式的协调职责。治理基本上是分散进行的，也没有正式的机构或委员会负责协调。只有两个州，特拉华州和密歇根州选用了规划机构。[14]
(二)弗兰克·博文的机制分类
弗兰克·博文和凯西·布拉科(Kathy Reeves Bracco)等人在其1997年的研究报告《州级高等教育的治理架构》(State Structures For The Governance Of Higher Education)中，根据管理的系统与机制划分，将各州划分为四种类型：联邦型管理系统、统一型管理系统、同盟型管理系统和同盟型院校(详见表3)。[15]
从内容上看，博文等人的分类是对麦克基尼斯分类方式的发展与细化，且较前者更为全面，重点突出。
(三)托德·杰巴兹的组织分类
美国各州的教育治理结构都会影响教育政策领导群间之互动关系。治理结构说明教育职权和指挥关系，有助于理解美国各州的教育治理理念和权力结构。虽然美国50个州公共教育治理结构设计各有不同，但大致可分为四类，主要区别在州长、公共教育委员会成员和教育执行长/教育厅长之间的任命方式不同。民主政治制度下，州长是公民选举产生，每个州政府对教育管理首长职称之规定不一样，本文统一以“教育厅长”称之。
托德·杰巴兹将美国高等教育系统治理模式分为四类，[16]后来玛丽·富尔顿(Mary Fulton)分别于2008年和2011年[17]对其进行了补充和更新(参见表4)。
可以说，三种组织设计的分类方式由于时代的变化以及侧重点的不同，表现出了其各自的特色。第一种麦克基尼斯的分类依据功能划分，理据清晰，应用较为广泛，特别是美国有关州级高等教育系统的研究报告以及一些学术论文在一定程度上引用和深化了该分类研究。但是这种分类很难覆盖美国各州丰富多彩的治理、协调与规划的各种形式变体。第二种博文的分类方式转变为四种，采用系统机制的形式分类，较为明晰，可以覆盖美国各州的高等教育治理组织的类型与模式。但是该分类方式在其发明机构——美国加州高等教育政策中心(The California Higher Education Policy Center)停止运作后未得到深入研究，也未引起学界的持续关注与深入探讨。第三种杰巴兹的组织分类，从高等教育系统治理组织机构的任命、选拔形式的基础上进行了分类，基本覆盖了美国各州的高等教育系统治理组织机构。然而，目前尚有10个州难以列入此四种分类当中，因为这10个州的组织设计形式属于其中一个分类的变体。所以，在这种分类方式之外，我们可以将这无法列入的10个州单列一类为其他类。由于该分类仅涉及治理机构的组织与任命形式，与各州高等教育治理的职能和体制、机制关系不够紧密，也未得到学界的积极响应。
五、结语
美国社会是多元的，而各州高等教育治理组织设计同样表现出多元化特征。有的州设有两个治理委员会，而一些州治理与协调委员会并存，并且个别州治理委员会下设协调委员会，甚至在州协调委员会之下又设置治理委员会。同时，有的州协调委员会下设一个治理委员会和一个协调委员会，更有在州协调委员会下设两个治理委员会和一个协调委员会。还存在一些州既设有规划机构，还设有治理和协调委员会。[18]从架构上和分类标准上来看，美国州级高等教育治理组织均具有复杂性和多样性。可以说，美国各州高等教育治理的组织设计复杂多样，难以简单地划分种类。而上述从三种对州级治理组织设计的划分主要由功能、机制及组织三个维度进行了分类。诚然，除了这三种划分方式之外，还有一些不太明晰的分类形式。是以，这三种分类方式并不能指代所有分类方式，也不能把当前美国州级高等教育管理组织的设计方式全部囊括，其主要作用是为我们提供了三种不同的视角以对美国州级高等教育管理的组织设计进行非全景式的考察，同时呈现了美国州级高等教育管理组织设计的多样性。
长期以来，美国高等教育实行联邦政府宏观引导，州政府协调指导、统筹管理，高等院校面向社会自主办学，学术界和社会团体广泛参与的治理体制。对于高等教育的治理，州级高等教育治理组织发挥着不可或缺的作用。它们一方面代表政府统筹和协调州内高等院校的办学和资金划拨，通过问责和社会评估引导州内高等教育为各州的经济与社会发展服务；另一方面它们代表学校负责与州政府和州立法机构的沟通，避免政府对高校的行政干预，保障高校办学的自主性和独立性，借此使美国成为世界上高等教育最发达的地区之一。美国高等教育的这种办学体制和机制的制度设计为世界各国发展高等教育治理提供了鲜活的样本和案例。其他国家宜根据本国的国情和高等教育发展现状，在开展高等教育治理政策环境和体制与机制的比较研究基础上，慎重地引进、移植和改良美国的高等教育治理组织体系。