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一、“公共财政”探源
“公共财政”一词，财政是主语，公共是定语，所以考察公共财政的来源，先要考察财政的来源。我国使用“财政”一词，如今已经习以为常了。不过，“财政”一词出现在中文词汇中至今已有好百年的历史了。据考证，清朝光绪二十四年，即1898年，在戊戌变法“明定国是”的诏书中就有“改革财政，实行国家预算”的条文，这是在政府文献中最初启用财政一词。财政一词的使用，是当时维新派在引进西洋文化思想的指导下，间接从日本“进口”的，而日本的“财政”就是来自英文Public Finance一词。孙中山先生在辛亥革命时期，宣传三民主义曾多次强调“财政”改革，清廷被推翻成立民国政府时，主管国家收支的机构命名为财政部，西方国家相应的机构英文Treasury一词本来的意思是金库或国库，在我国也译为财政部。40年代中华书局出版的《词海》对财政一词作如下解释：“财政谓理财之政，即国家或公共团体以维持其生存发达之目的，而获得收入、支出经费之经济行为也。”应当说，这个解释基本上是正确的，显然这是从英文Public Finance译为中文的引入的概念。以上一段话的意思在旨在说明，财政一词，经历一百年的历程，目前在中文词汇中以及实践中，已经是一个含义十分明确且没有什么疑义的词语，比如，管理国家收支的工作名之曰财政工作，管理机关名之曰财政部、财政厅、财政局等，已经约定俗成，为社会所公认。
“公共财政”也是来自英文Public Finance一词，该词译为中文有意译和直译两种译法。如前所说，按中文中已经约定俗成的译法应译为财政或财政学，有人则直译为公共财政，还有人译为公共财政学。所谓直译实际上也并非直译。比如，Finance一词可以译为金融、融资、 财务等，如果将Public Finance直译为公共金融，在中文中不存在这个词；如果直译为公共融资，尚可理解，即为国家或政府融资的意思；如果直译为公共财务，则会曲解了原意，因为在中文中“财务”与“财政”两个词语的含义有明确的区分，财政是指理国家之财，财务是指理企业之财，在英文中企业财务是Business Finance一词。因此，如下的推理是完全合乎逻辑的，即将public Finance译为“公共财政”，“公共”二字是多余的，至于译为“公共财政学”，更是画蛇添足，只好以不伦不类来形容了。以上是从Public Finance一词的译法上的不同来考察的。
但是，一些学者坚持译为“公共财政”的实质，恐怕不在于译法的不同，而是认为“公共财政”和财政原本的含义就是不同的。这里可能有不同的想法，据我的推测，不外出于以下三种理由：一是在过去的计划经济体制下，译为“公共财政”，可能在于说明，它是资本主义财政，是为资产阶级服务的财政，是非生产性财政，以与社会主义财政相区别。这里隐含的意思，是把“公共财政”作为一种财政类型来看待的。其实财政学作为一门学科以及财政作为理国家之财的工作，在这一点上没有社会主义与资本主义的区别，至于社会主义财政与资本主义财政、发达国家财政与发展中国家财政以及不同国家的财政之间的区别，主要体现在其内容上，而不在于名词。二是在当前社会主义市场经济体制下，可能有人认为，只有“公共财政”，才能体现市场经济下财政的内涵，才能建立符合市场经济的财政类型，才能将财政改革导致正确的方向。果真如此么？其实，主张“公共财政”的同志，有的人十分熟悉而有的人可能不是十分熟悉西方财政学或财政类型的发展趋势。如果说“公共财政”一词还有什么可取之处，那就是它倒是可以表示亚当·斯密时代的财政的内涵。然而作为财政学目前已经被公共经济学所代替，作为财政类型早已是过的概念了。这些同志是否想到，且不说“公共财政”本来就是“拿来主义”，那么主张实行“公共财政”，是否意味着拿来的却是人家要抛弃的、已经过时的东西！三是自改革开放以来，我国预算内收入占GDP的比重已经降到10%左右， 财政工作处于消极被动的地位，被形象地喻为“吃饭财政”，而有的人可能认为市场经济下的财政就应当是这样的，即认可当前财政现状的合理性，而且认为西方国家的“公共财政”就是这种财政类型，因而引入“公共财政”为“吃饭财政”寻求理论依据。其实，从西方国家现代财政的地位与作用来看，说它是“吃饭财政”类型，则纯属一种误解。我认为，以上三点理由，对发展财政理论，对指导财政工作实践，都是不可取的。对第一个理由不必再多说了，对第二、第三个理由，有必要在下面进一步加以阐明。
二、西方财政学和财政类型的发展趋势
当年，恩格斯曾经指出是亚当·斯密的《国民财富的性质和原因的研究》创立了财政学（即Public Finance）。斯密的经济观和国家观是大家所熟悉的，主张靠“看不见的手”自动调节经济，国家只作为“守夜人”。《国民财富的性质和原因的研究》的第五篇专门研究财政问题，标题是“论君主或国家的收入”，其中主要内容是研究税收理论和国债理论，关于国家的费用列出了国防费、司法经费、公共机关费用和公共工程费用，关于公共工程他指出“除上述国防及司法行政两方面所必需的公共设施和公共工程外，主要为便利社会商业，促进人民教育的公共设施和工程。”（见商务印书馆出版1974年中译本，下卷284页）。 萨缪尔森在他1976年出版的《经济学》第十版中，对当时的财政学有如下一段评论：“四十年以前，经济学教科书中关于财政学的一章读起来还象是亚当·斯密时AI写作出的。从1776年到1929没有什么看得出来的进步。”马斯格雷夫1959年出版的《财政学原理：公共经济研究》中也说：“有些伟大的经济学家——著名的有李嘉图、魏克塞尔、埃奇沃斯和庇古——研究了税收理论，却很少涉猎公共支出理论。”由此看来，在自由资本主义时期，当时的财政学是建立在亚当·斯密的经济观和国家观的基础之上的，因而将Public Finance一词译为“公共财政”，不论是作为财政学还是作为财政的一种类型，倒是名符其实的。
然而，随着资本主义进入垄断的时期，西方经济家已经察觉身到过去的财政学的内容不能令人满意，早已开始酝酿建立一门名曰公共经济学（Public Economics）或公共部门经济学（Public Sector Economics）代替财政学。自从资本主义进入垄断阶段之后， 特别是经历了30年代大危机和罗斯福新政的实施以及“凯恩斯革命”，政府的经济活动大为扩展，过去的所谓“公共财政”越来越不能充分解释当代出现的新现象和新问题。这是“公共财政”转向公共经济学的历史背景。至于理论方面，20世纪初逐渐形成的福利经济学和随后的凯恩斯主义，已经为公共经济学提供了理论基础和方法论。但直到马斯格雷夫于1959年出版《财政学原理：公共经济研究》才首次引入公共经济学概念，随后冠以公共经济学名称的著作陆续出版。值得注意的是，马斯格雷夫在该书的序言中对公共经济学和“公共财政”看法说了段话：“的确，我一直不愿意把本书看作是对“公共财政”理论的研究。……最好把本书看作是对公共经济（Public Economy）的考察。若是仍用一般常用的标题，那只是为了避免读者感到陌生称谓的缘故。”当然，不在于称谓的改变，而在于内容发生了时代性的变化。公共经济学主要是充实和增添了以“公共物品”为基础的支出理论，如公共物品的均衡模型、公共物品的最佳提供、成本一效益分析、公共定价、公共选择理论，还有社会保障制度和财政政策等，同时，在这本书中首次提出了市场经济下财政的“三大职能”学说，即资源配置职能、收入分配职能和经济稳定职能。
依我看来，公共经济学或公共部门经济学这一段称谓也未必是十分确切的，因为财政部门不过是诸多公共部门中的一个公共部门，而公共经济学的内容并没有超越财政学所能容纳的内容，并没有论及其他公共部门的经济和管理问题，实际上是给财政学冠上一个“大帽子”。不过，如果我们从另一个角度来理解，这里倒是反映了西方经济学者对“公共财政”一词的不满意和嫌弃。从内容来看，公共经济学实际上是名曰“公共财政”的财政学的深化和发展。如果用中文词汇来表达，“公共财政”的财政学是传统财政学，公共经济学则是现代财政学。因此，不论发展财政理论还是推进财政改革，当前值得我们吸收和借鉴的不是“公共财政”，而应是公共经济学或公共部门经济学的内容。正是基于这个理由，我才在前面说了一句不太好听的话：拿来“公共财政”，岂不是拣起了人家将要抛弃的东西！
理论是来自于实践，反过来又指导实践。从财政类型的角度看，“公共财政”到现代财政，是经济发展的必然结果。为了准确地确定社会主义市场经济下财政的地位和作用，有必要考察一下“公共财政”向现代财政发展的实践过程。自由资本主义时期， 西方国家财政支出占GNP的比重还较小，以后年代才逐步加大，进入本世纪20年代和二次世界大战后两个时期，加快的速度十分明显。如美国全部财政支出占GNP 的比重，1890年为6.5%，1902年为了7.3%，1940年为17.6%，1980年33.1%，目前相对稳定在37%上下。这表明政府介入和干预经济力度的加大，表明政府经济职能以及与之相适应的财政职能的强化。财政支出规模的扩大和支出结构的变化相伴随的。支出结构的变化，突出的表现在经济性支出和福利性支出二者的关系上。经济性支出的比重，在经济发展的一定阶段仍是上升趋势，当经济发展达到相当发达阶段以后，为了维护社会安定，福利性支出的比重迅速上升，并居于主导地位，而经济性支出的比重则相对下降。如美国经济服务和运输两项支出合计占民间支出（扣除国家防支出）的比重，1902年为36.3%，1940年上升为50.7%，1950年下段为34.6%，1980年为16.5%。特别值得注意的是，其中一般行政支出从总体上说是一种下降趋势，如美国从1902年的15.2%下降到1980年的5.1%（以上数字见中国财政经济出版社1987 年中译本《美国财政理论与实践》146、147页）。因而说西方国家的现代财政是非生产性财政是不准确的，说是“吃饭财政”类型更是不准确的。目前发达国家财政支出中经济性支出仍占有一定的比重，从不同类型国家的横向比较来看，按经济类目分类的中央财政支出中的资本支出，工业国占6 %，中等收入国家占23%，低收入国家占16%；按职能类目分类的中央财政支出中的经济服务支出，工业国占10%，中等收入国家占25%，低收入国家占26%（请参见《〔世界银行〕1998世界发展报告》）。
三、从实施积极的财政政策看“公共财政”
我国自改革开放以来，预算内财政收入占GDP的比重逐年下降， 以至降到10%的最低点，财政收入拮据，支出安排捉襟见肘，财政职能被肢解、被代替、被削弱，财政在宏观调控中无所作为。从这个意义上说，实施积极的财政政策无疑是一种有所作为的政策，是财政职能的强化，是财政在宏观调控中的作用的强化。但是，用“公共财政”则不能说明积极的财政政策的积极意义。众所周知，亚当·斯密主张平衡财政，力主通过节约有所结余，用于弥补发生战争等突然事件造成的亏空，避免发行公债。李嘉图的“等式定理”对国债的态度更为明朗，他认为当前以国债代替税收筹资，会造成未来税收的增加，其增加的价值恰好等于当初减少税收的价值；因而发行国债对宏观经济毫无意义。而现代财政学则完全不同，是建立在现代经济学原理的基础上，运用现代经济学原理恰恰可以说明实施积极财政政策的积极意义。对此，有必要简略加以说明。
现代经济学认为，GDP可以从产品流量和收入流量两个方面核算， 为了简便我们不考虑进出口因素，两种核算将构成如下的恒等式：C+I+G＝C+S+T（1）。
以上恒等式左边表示产品流量， 按最终产品的支出分为消费支出C、投资支出I、政府购买性支出G；右边表示收入流量，分为消费C、 储蓄S、政府税收收入T（扣除转移支付）。该恒等式涉及三个部门，即家庭、企业和政府，为了说明财政和家庭、企业之间的关系，可以通过消项和移项得出如下恒等式：T-G＝S-I（2）。
以上恒等式中T-G为财政赤字，S-I为社会储蓄大于社会投资的差额，该式表明财政赤字只要是由社会储蓄净余额来弥补，就不会破坏恒等式（1），也就是说，仍可保持社会总需求和社会总供给的平衡。 恒等式说明现代经济学的一条原理：财政平衡、财政赤字和财政结余，都是“相机选择”的财政政策的手段，这些手段恰恰体现了财政在宏观总量调控中的作用。这次增发1000亿国债是面向国有商业银行的，实际上是通过银行为媒介，用的是居民和企业的净储蓄。虽然增发国债本身是扩张性的，但只要银行控制好货币供给量的“总闸口”，保持社会总需求与社会总供给大体平衡，就不会导致通货膨胀。政策实施的结果，刺激了社会需求，拉动了经济增长，而且从宏观调控的总目标看，和中长期的适度从紧的财政政策和货币政策并不矛盾。
此外，关于财政职能的概括，“公共财政”与现代财政学也有根本的差别。亚当·斯密当初提出国家三种义务，即国家三种职能：一是保护本国安全，不受外来侵略；二是设立公法行政机构，维护社会秩序；三是建立并维护某些公共机关和公共工程。总之，政府和财政不需要介入和干预经济。现代财政学则认为，现代经济必须从“市场失灵”出发界定政府职能和财政职能，政府和财政要介入市场在资源配置上“失灵”的领域，主要是提供“公共物品”，同时必须调控市场分配不公和周期波动的固有缺陷，因而将财政职能概括为三大职能；资源配置、收入分配和经济稳定。这种财政职能的概括，对我国实行的社会主义市场经济来说是再恰当不过了。社会主义市场经济，就是在国家宏观调控下使市场在资源配置上起基础作用，这里有两层意思：一是市场不能配置所有资源，需要政府介入；二是需要国家的宏观调控，市场经济才可能正常运行。这次积极财政政策采取的各项措施，都是实现这三项职能的有力手段。比如，增发1000亿国债，用于加快基础设施的发展，这本是财政的配置资源的职能，是其他部门不能替代的，而且是一种通过结构性调整带动经济增长的措施，这是财政的经济稳定和发展职能。
也许提倡在中国实行“公共财政”的同志的本意是让财政退出竞争性资源领域。一般来说，这种指导思想是符合社会主义市场经济要求的，但结合我国当前实际，有些问题也值得认真思考：其一，主张财政退出竞争性投资领域，从发展方向来说是对的，但只要明确社会主义市场经济下的财政职能就可以了，也不必将已经约定俗成为大家所熟悉的财政概念改为“公共财政”。按我的看法，改行“公共财政”，不仅是使财政退出竞争性投资领域，同时也否定了发行国债的必要性，否定了国家干预经济的必要性，否定了实行积极财政政策的必要性。其实，根据现代财政理论，一般而言，财政也是不参与竞争性领域。如前面所说，现代财政理论是从政府与市场的关系来界定政府职能和财政职能，竞争性领域通过市场配置可以实现效率，政府和财政自然可以不参与，而政府和财政的配置职能是弥补“市场失灵”，满足社会公共需要，提供“公共物品”，其中包括基础设施。其二，财政退出竞争性领域作为发展方向是对的，但不能不考虑我国当前的实际，主要是我国经济在在相当长的时期内仍处于发展中阶段，面临着艰巨的结构性调整任务，而实行市场经济国家的经验证明，结构性调整不可能靠市场自发来实现，靠银行贷款和部门收费或建立部门基金都会造成不良的后果，只有发挥财政的资源配置职能才是正确的途径。这个道理，从当前启动并财政运用侧重政策，加快基础设施发展的实践，已经得到证明。其三，所谓竞争性领域也要作具体分析，诸如钢铁、煤炭、化工、铁路、民航以及高新技术等支配国民经济命脉的基础产业部门，既具有垄断性，又具有一定的竞争性，在我们这样一个资本市场不发达的国家，也只能通过发挥财政的配置资源的职能，才能得到加速发展。第四，我国竞争性部门的大中型国有企业，过去和现在都是国家财政收入的主要来源，当然这些企业的出路是实行股份制改造，面向市场，但这要有一个过程，当前国家只索取不返还，撇开不管，将不利于增强这些企业竞争能力，将不利于这些企业的生存和发展，这里也需要财政在资本金投入方面或实施某些优惠政策给以支持。
总之，我认为，当前我国财政的关键，是采取有力的措施，适当集中财力，振兴财政，充分发挥并强化财政在社会主义市场经济下应有的职能，而实行“公共财政”并不能解决这些问题，也不能达到党中央提出的振兴财政的目标。
根据以上的理由，我冒昧地喊一声：“公共财政”再议缓行！