釜底抽薪：韩国现代化中的后期反腐败——韩国现代化进程中反腐败问题研究之二，本文主要内容关键词为：韩国论文,釜底抽薪论文,之二论文,后期论文,现代化进程论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
20世纪80年代末以来，随着现代化进程的推进，韩国的反腐败进入一个新阶段，即从“扬汤止沸”阶段转入“釜底抽薪”阶段，反腐败的力度和效果都有明显的增强。本文的目的，是对这一阶段（即从20世纪80年代末到2001年）韩国的反腐败情况进行系统介绍和分析。
一、严惩与法制建设相结合
这一阶段的几届政府都继承了朴正熙、全斗焕时期采取的带有运动式的严厉反腐败措施。从严厉程度上讲，卢泰愚政府发动的反腐败运动则相对温和。他没有像朴正熙、全斗焕那样，上台伊始就发动大规模的、带有政治色彩的以严厉整肃为手段的反腐败运动。但是他针对全斗焕第五共和国时期连续发生的大型腐败事件和政经勾结、政治腐败蔓延问题，还是发动了一场所谓“新秩序、新生活”运动。卢泰愚的“新秩序、新生活”运动顾名思义是他想通过新的改革，以努力建设新秩序和新生活为主要内容的运动。但是“新秩序、新生活”只是作为口号提出，并没有切实可行的具体政策[1]。惟一的成就就是减少了公务员和国民对政府的反感。
金泳三是朴正熙以来的第一届文民政府。金泳三当选总统后，在就职演说中满怀信心地宣布要“建设新韩国”[2]。“……洋溢着高尚品德和正义的国家，……充满自由和平的国家，……建设富强和繁荣的国家，这就是新韩国的面貌。为了新韩国的建设，我们需要勇气和献身，……应与我们自身存在的腐败和惰性作斗争”[3]。为了建设“新韩国”，金泳三政府为自己提出了三大任务，其中一条就是清除腐败。金泳三政府首先采取以下措施反腐败：
第一，建立一个廉洁政府。金泳三一上台，确实以不同于历届前任政府的新形象采取了反腐败措施。他首先从自己做起，从本届政府做起，宣布不收政治基金，青瓦台要简朴化，简化各种活动，开放青瓦台，废除安全部门专用楼，总统不打高尔夫球，总统自愿公开私有财产等，并要求实行上至总统下至国家公务员以身作则，公开财产。
第二，开展“无禁区的整顿活动”。所谓“没有禁区的整顿活动”，是金泳三下决心解决腐败产生的主要根源之一的政经勾结的权利型腐败问题。在这种“无禁区的整顿活动”中，对与政经勾结的权利型腐败牵连的前任和现任部长、国会议员等160人进行了调查和审查，特别是对全斗焕、卢泰愚两位前总统的非法基金贿赂事件展开调查，以及把与他们有关的财阀总裁一并交司法处理。1995年底韩国前总统卢泰愚受到腐败指控而遭逮捕，1996初另一位前总统全斗焕因腐败和其他罪行也遭逮捕。全斗焕、卢泰愚在执政期间大搞秘密基金，是典型的利用职权进行“非法蓄财”的腐败行为。卢泰愚公开承认聚敛了6.5亿美元的贿赂基金，一部分放进了自己的腰包（1700亿韩元），大部分送给了其他政客。一半贿赂基金来源于大财团[4]。1996年是韩国反腐败史上最具轰动效应的一年，两位前总统全斗焕、卢泰愚被送上了法庭，对他们的审判被称为“世纪性审判”。最后由大法院于1997年4月作出终审判决，判处全斗焕无期徒刑，追缴2205亿韩元；判处卢泰愚17年有期徒刑，追缴2628亿韩元[5]。
1998年金大中当选为总统。他在1998年2月的就职演说中提出要根除腐败，声言不会把反腐败作为权宜之计[6]。新政府成立几个月后，在全国范围内进行了一场反腐败运动[7]。“从6月20日起历经两个月，在青瓦台、监察院、国务调整室同时对包括地方自治团体在内的政府各部署及下属机关进行了公职纪律检查，重点首先放在审查集团总裁、银行行长主要公企等政界和财界的高级干部和腐败嫌疑”。监察院7月中旬独自进行了大规模的监察，投入了650名可用人力中的208名要员。检查结果：查出不正涉嫌或者不正的公务员8108名及下属团体的职员2717名等，共10825名公职者；其中67名被罢免、113名被解聘、340名被免职、111名被停职、其余7286名受到惩戒。下属团体的职员也受到了相应的处罚。[8]
这一阶段的几届政府在发动运动式的严厉惩治的同时，越来越重视法制建设，把反腐败纳入法制的轨道。如果说卢泰愚藉行政手段反对腐败没有什么成就的话，那么他反腐败惟一有意义的地方就是提出对《公职人员伦理法》的修改。在全斗焕时期制定的《公职人员伦理法》中，主要内容之一是财产登记制度，但是登记的结果是不公开的，这实际摆脱了国民的监督。1987年12月总统选举前夕，卢泰愚总统候选人的“选举公约”上提出了主要公务员要公开财产的意见。接着，在1988年3月卢泰愚作出修订《公务员伦理法》的指示，1988年4月22日带头公开了总统财产[10]。1988年9月提出了修订法案，1988年11月向国会正式提交了修订法案。“公职人员伦理修订案”的提案虽然最终未被国会批准[11]，但是为金泳三执政时期对该法的修订奠定了基础。
金泳三在反腐败中采取的一项重要措施就是加强法制建设。（1）建立公职人员财产公开制度。金泳三要求把公务员公开财产作为一项法律制度来执行。1993年5月金泳三政府向临时国会提交了以高级公务员财产公开为主要内容的《公职人员伦理法》修正案。此法于同年6月11日颁布，7月11日生效。按照修订的《公职人员伦理法》，公务人员财产申报和公开已经义务化。（2）修订后的《公职人员伦理法》的主要内容。财产申报义务人员的范围由原来的三级以上扩大到四级以上公务员并包括税务、警察、监察等一部分公职为五、六级的公务员；政务职和一级以上公务员和地方自治团体长及地方议员应将本人、配偶、直系亲属的申报财产公布在官报上，公职候选人以及国会同意任命的人员也要将财产公开；将以前由各级申报机关负责人掌握的财产申报事项的审核权转交给较为中立的公职人员伦理委员会，并详细规定了审核方法以及审核结果处理的具体事项；加强了有关虚假申报不当财产申报者的处罚规定，新增利用职权和机密而取得的财产罪，财产登记拒绝罪，提供虚假资料罪，拒绝出席罪；规定公职人员伦理委员会的年终报告书每年定期交到国会，以便监督[12]。（3）公职人员财产公开。根据《公职人员伦理法》，公务人员的财产公开应在该人员初任命时进行，即在成为申报义务人员之日起一个月内申报。若有变动事项应在每年的一月份申报；离开原职时应在离职后一个月内进行申报。这种对财产的申报和公开规定的如此明确在以前是从来没有过的。第一次的财产公开结果引起了很大震荡，造成了很多部长和副部长、市长、立法、司法和行政部门的首长的自动辞职，如第一次财产公开时，社保部长官朴养实、建设部长官许载英、汉城市市长金上哲等人因蓄财形式及房地产投机嫌疑而辞去职务[13]。（4）金融实名制。所谓金融实名制，即是在金融机关的存款、证券购买等一切金融交易中禁止使用假名和其他人的名义，必须使用自己真实姓名的制度或金融惯例。通过金融实名制可以找出以前的借用他人名义偷漏税的税源，使地下经济流向表面化，有利于整顿金融市场交易秩序[14]。1992年大选时，金泳三在选举公约里提出了金融实名制。当选后，金泳三政府在执政半年后的1993年8月12日颁布了“金融交易与秘密保障有关的紧急财政经济命令”，全面实施了金融实名制[15]。这次实名制的全面实施采取了紧急命令的形式，目的在于防止非实名资金紧急的提款，及时堵住大规模的资金流动，减少特权阶层的动摇而可能发生的国力的消耗。金泳三政府以紧急命令形式实施的金融实名制强调了它的制度性，即强化了有关金融交易机密保障和处罚规定，以及综合所得税在金融实名制实施一年半以后开始实施等规定。
通过金融交易实名化，公开资金流向，曝光非法赠与、继承、受贿、政治基金接受等违法行为，提高和完善了税法、刑罚等法律实效性的制度体系。对于违法行为，根据税收有关法律、刑法、公务员伦理法规、政治基金等有关法规进行处罚；对于符合金融实名制的行为，则给予必要的保障。金融实名制的实施为金融改革成功的落实、金融产业进一步发展打下了良好的基础，具有取得预防大型金融事故、确立公平竞争体制的效果。金融实名制的实行，不仅使隐藏的地下经济资金阳光化，还有利于推进政治体制改革，提高政治基金透明度。[16]
金泳三在总统任期之内开展的反腐败活动是认真的，他曾被称为“反腐败的嗜好者”[17]。金泳三反腐败的两大特点：一是从政府高层开始，从高级公职人员下手，审判两位前总统使这一反腐败活动达到最高峰。金泳三称他的这一做法为“清理上水”运动，意思是上水不清，下水就是浑浊的。第二个特点是他对过去有关防止和反对腐败的不完善有缺陷的法律进行充实和重新修订。在他任期内仅《公职人员伦理法》就修订了三次，到2001年8月《防止腐败法》颁布前，《公职人员伦理法》一直是韩国的一部基本的、比较完善的、有效的反腐败的法律。根据修订后的这一法律，从金泳三政权开始才真正实施了公务员的财产登记和公开，建立了公职人员伦理委员会。在修订此法律的基础上金泳三政府又修订了《政治基金法》，实行了金融实名制。正是有了这些法律，并认真贯彻执行，才发现了两位前总统的腐败劣迹。这些措施都是韩国反腐败史上的一个重大进步。在金泳三任期内，他的政府并没有制定出全新的法律，但是，它能把一部部有缺陷、不完善的法律修订为真正能发挥作用的法律，甚至比重新制定一部全新的法律意义都更为重大。一部不太完善的法律，经过补充修订，有时所起的作用往往是革命性的。此外，旧法律的修改较少阻力，易于被国会接受和通过。金泳三政权对法律的修订和实施是他对韩国反腐败做出的重大贡献。
金大中在上台伊始就非常重视反腐败的法制建设，他在大选公约中就提出要制定一部规制一切腐败现象的综合的防止腐败专门法。虽然卢泰愚、金泳三和金大中都重视反腐败的法制建设，但是由于金大中更重视通过法律来预防腐败的产生，所以我把金大中致力于运用法制建设来预防腐败的讨论放到本文第二部分来讨论。
二、从惩罚为主到预防为主
金大中政府对以往历届韩国政府的反腐败措施进行了反思，认为“虽然以往政府试图尽最大努力反腐败，但是韩国并没有在过去的20多年里在根除腐败方面取得显著成就。自从80年代以来，历届政府运用法律制度框架来根除腐败，……但是过去政府的反腐败活动大部分局限在事后追究的办法上……。事实上，这是政府对腐败缺乏预防措施和政府反腐败措施的意志力失败的表现”[18]。针对上述情况，金大中认为，应从分析腐败产生的源头和滋生的条件着手，把反腐败从惩罪为主转移到预防为主的思路上来。为此，金大中政府采取了以下措施：
1.制定一部系统的综合的防止腐败法。早在1996年12月就由金大中所在的在野党国民议会以柳在乾等79名议员的名义向国会提交了《防止腐败法草案》。要点如下：防止腐败是国家、企业、公民的责任，驱除腐败是时代的重大课题，为达到这一目的，国家、企业、公民应共同努力；把《公职人员伦理法》中对公务员伦理及行为规范的抽象规定具体化；规定了公务员的业务外就业及其所得限制，并对滥用职权谋取私利及充当行贿、中介人等各种追逐私利的行为规定了明确的处罚依据；断绝了本人及其亲属利用职权谋取利益的可能性，并将贿赂及礼物的界限具体化；对财产登记及公开审查作了规定，大幅增加了财产登记的义务范围，并且将财产登记的范围扩大到伴侣的直系亲属；规定了保护公益情报提供者，保护内部举报人；对洗钱作了规定；具体规定了对腐败行为的处罚，以刑法和特别犯罪加重法等法规中的受贿罪处罚为基础，对公务员的腐败犯罪作了细化；规定了有关没收不法财产的条文；设立专门调查高级公务员腐败的“高级公务员腐败调查部”，其部长及次长需经大法院院长的推荐和国会的同意，由总统任命[19]。《防止腐败法》是想在现有的法律法规中有关防止腐败规定的基础上进行清理、归纳，全面分析产生腐败的原因和条件，进而制定出一部以预防为主的系统的综合的防止腐败法律。几经修改，该法于2001年8月被国会通过。
2.制定“反腐败大纲”。由于金大中总统感到他的《防止腐败法》法案在他任期内迟迟不能被国会通过，他指示政府总理办公室准备和起草一份系统的综合的反腐败大纲。总理办公室在起草这份大纲的过程中，与专家及来自私营部门的代表进行了讨论，1999年8月，金大中总统同意了这份反腐大纲并把它公之于众[20]。“反腐败大纲”经过调查和研究指出，韩国的腐败已经发展到了人民不能接受的程度[21]。大纲对产生腐败的原因进行了全面的分析，主要原因如下：（1）行政管理与制度性原因，如不切实际、非必要的法规规章，在法律、法规、规章上定义不清和不明确的运行标准，错综复杂的行政管理程序，公职人员的低薪和有限的利益；（2）过去几十年政府主导的经济发展制定了成倍的法律、法规，这些法令法规增加了政府腐败的机会；（3）过去增长主导的经济政策形成了一种习惯，这就是政府给予某些公司特权，作为特殊支持的回报，公司向政党提供非法政治基金，试图影响制定出对他们有利的政府政策和政府行为；（4）社会与文化因素，例如，命令主义的作风，强调地区主义和学术小团体内部之间的联络，部门主义与家长主义鼓励了腐败在全社会的盛行[22]。
反腐败大纲的目标是：廉洁正直的公共部门，透明而又负责的政府，正义与公平的社会，最终实现透明国家的目标。指导思想是反腐败斗争不仅采取应变式的措施，而且要更加强调预防；选择一条综合的制度性的途径去处理腐败问题；首先要考虑大纲的可行性和有效性。反腐败大纲的战略目标是：（1）推进易于发生腐败领域的行政管理改革。首先在6个主要易于发生腐败的领域准备和实施反腐败大纲，这6个领域是税收、建筑、住房、食品卫生检查、环境管理和执法部门。经过这一初始阶段之后，再把反腐败纲领推广到其他领域。（2）建立反腐败基础结构。建立反腐败法律，作为反腐败的法律基础；建立专门负责和解决腐败问题的独立的中央反腐败组织。（3）在反腐败运动中扩大市民参与。鼓励公民协会和市民组织参与或加入由政府创立的反腐败委员会。面向国内外民众，使反腐败更加公开化。支持民众领导的反腐败运动。（4）逐步系统地实施和执行反腐败政策和大纲。[23]
在金大中任期内，从第一阶段反腐败措施（即从1999年到2000年）的实施结果来看，已经取得了预期的效果。在6个领域如税务管理、警察服务、食品与环境等领域对大纲的实施运转良好[24]。金大中时期反腐败的措施有如下变化：反腐败的重点由高层到中下级公务员；全面系统地分析了产生腐败的原因；在此基础上针对易发腐败领域实行管理改革；积极鼓励和支持民间组织参与或加入政府创立的反腐败委员会。因此金大中的反腐败措施重在预防而非惩处。
三、民主化进程对腐败的遏制
几十年来韩国人民特别是知识分子、民主人士和大学生追求自由与民主，不屈不挠，流血牺牲，历经艰难。1987年迫于民主运动的压力，卢泰愚接受了反对党的8项要求，发表了“6·29政治改革宣言”。这8项要求是：实行总统直接选举；实施公正选举法；释放政治犯；保障基本人权；保障新闻自由；实施地方自治；确保政党的基本权利；保障社会稳定和社会公共福利。卢泰愚尽管具有军人背景，但是在1987年的总统大选中成了16年来第一位直选总统[25]。1993年金泳三成了自1961年以来的第一届文民总统，此后的金大中是作为在野党的候选人而被选为总统的第一人。在此过程中，国会也摆脱了过去一直受总统操作和控制的局面，司法也实现了独立，实现了权力制衡的民主政体。权力的制约，选举制和任期制的实现，在野党和舆论自由的监督，无疑对政府的腐败起到了一定遏制作用。民主化的进程和民主制度的基本建立也为政府，特别是金泳三和金大中两届文民政府深入反腐败给予了勇气和决心。
随着民主化的进程，民间反腐败组织也纷纷兴起，并和透明国际建立了联系，定名为透明国际—韩国。透明国际—韩国是1999年成立的，它的前身是韩国反腐败网络，是由27个积极致力于反腐败组织共同发起成立的。透明国际—韩国包括它的支部目前有900多个组织，遍布于韩国各个城市和地区。构成透明国际—韩国的主要成员组织过去30多年来一直为社会正义、人权和民主而斗争，它们认为反腐败运动是民主运动的继续[26]。该组织的主要活动是：为公民参加反腐败提供门径，“为人民鸣鼓申冤”，每个人都可以到这里来举报腐败案件或咨询如何反腐败，为了方便市民，在每个地区设立中心，建立网页，开宣传车四处宣传；提供反腐败措施和提高反腐败的公共意识；向私营部门建议采纳经营伦理制度；配合透明国际，要求政府在公共采购中遵循透明国际推荐的“诚信公约”；对参加选举中的候选人进行评估，要求披露候选人的犯罪记录；举行反腐败展览；开发反腐败的教学材料；培养反腐败教育的师资；设立韩国反腐败奖励；登载反腐败广告和出版涉及反腐败书刊；成立透明国际—韩国政策委员会，由专家学者、私营企业经理、政府官员和积极分子等32人组成，任务是提出反腐败政策和建立国家制度反腐败的途径；举办关于反腐败提案和反腐败指数的学术研讨会[27]。
韩国现代化进程中第二阶段的反腐败，在继续采取严厉打击腐败的同时，把重点放在了对腐败的综合治理上：把反腐败与法制建设结合起来，主要是《公务员伦理法》的修改和完善；从惩罚为主到预防为主，在全面分析腐败产生的根源和滋生的条件的基础上，制定并通过了《防止腐败基本法》，对腐败易于发生部门的行政管理改革，简化审批手续，推行电子政务；民主化进程和民主制度基本建立也对腐败起到了有效遏制的作用，颇具特色的民间反腐败组织与市民、企业、政府和透明国际已经开始形成一个反腐败网络。同时加强了公务员的伦理教育，并把反腐败教育纳入中小学课堂当中去。韩国这一阶段的反腐败特点可概括为釜底抽薪。然而，韩国的腐败问题仍然是比较严重的，透明国际在2000年发表的腐败感指数次序中，在被公布的91个国家中，韩国排在第42位。但是，尽管如此，韩国在现代化进程中毕竟采用上述反腐败措施有力遏制住了腐败的泛滥，使韩国在较短的时间内基本上实现了现代化。
四、结语
韩国在现代化进程中出现的腐败是严重的，反腐败是比较成功的，反腐败的经验与教训也是丰富的。首先，在现代化进程中必须坚持不懈地把现代化发展与反对腐败紧密结合起来；其次，在严厉打击腐败活动的过程中，要健全法制，逐渐把反腐败的活动纳入法治轨道；第三，要对腐败产生的原因进行全面分析，在此基础上制定出一部综合的系统的可行的和有效的反腐败专门法，这部法律应当以预防为主、惩处为辅；第四，在推进现代化进程中，要不失时机地推进民主化进程，解决权力制约、权力监督和行政管理的透明问题；第五，建立起国际组织、政府组织、民间组织和个人之间相互联系、沟通、配合的反腐败网络。
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