流动人口社会保障体系论略，本文主要内容关键词为：流动人口论文,社会保障体系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
改革开放以来，中国正经历着两个历史性的转型，第一是从传统农业社会向现代化工业社会的转型，第二是从传统计划经济向社会主义市场经济的转型。这种转型是一场深刻的经济发展和社会转型，带来了广泛的社会变迁，逐步形成共处的若干阶层和更多的群体[1](P16-21)。社会主义市场经济体制初步建立，市场化与工业化促使各种生产要素在产业间、区域间的流动和转移日趋活跃，特别是流动人口的显著增加，促进资源配置的改善和国民经济发展。20世纪80年代以来，为寻找工作机会而跨区流动人口迅速增加，成为令人瞩目的社会经济现象。流动人口中的农民工大规模向城市转移，更是一场历史性变革，它正在各个方面冲击和改变着城市和农村既有的社会结构和经济结构，是城市、农村的经济发展、社会稳定的至关重要的影响因素。
农民工已经成为我国一个特定社会群体，具有十分突出的中国特色，是城乡二元社会结构的产物，与我国特有工业化、城市化发展战略密切相关。流动人口与农民工不单纯是经济发展过程的附带问题和局部性问题，而是一个复杂的社会问题，牵涉到一系列有关中国现代化进程的重大问题，如公平、发展、地区差距、社会稳定问题等等。21世纪前20年是我国全面建设小康社会的新阶段，经济发展的基本走向是工业化、城市化和开放型经济。这也是我们分析研究流动人口与农民工问题的基本宏观背景。本文试图在此宏观背景下，探讨流动人口的社会保障问题。
二、流动人口与农民工
（一）与流动人口相关的概念
从20世纪80年代一直持续至今的20多年的大规模人口流动，形成我国历史上最大规模的流动人口。社会各界、学术界都在广泛地关注人口大流动的问题，但是我们注意到在分析这一问题时所使用的框架和概念并不一致。
第一，人口迁移与人口流动。传统上把有户籍变动的居住地变化叫做“迁移”，而把没有户籍变动的居住地变化叫做“流动”[2](P56)。人口迁移是人们以定居为目的跨越一定地理空间的移动现象，它成为非农业化、城市化和市场化过程在人口方面的具体表现形式，人口迁移形成“迁移人口”——移民，经济性移民通常占主导地位，主要是指已经在城市中落实户口的人，他们会被承认为新的城市居民。而国家承认的“移民”，主要是开发性移民，例如工程移民（南水北调工程移民）、水库移民（三峡库区移民）等，1949～1989年，国家主导的移民总数大约为1000万。但由于近20年来，没有户籍变动的劳动力流动现象越来越普遍，规模越来越大，出现迁移与流动的概念混同使用，泛指人口为寻找新的就业机会而跨地区移动。
第二，流动人口、外来人口、农民工。流动人口，通常指在某一时间范围内居住地发生跨越一定地域界限变动的人，应该是指那些临时性的移动人口。事实上，人们现在把所有的在那个地方生活、工作、居住，但是在那个地方现在没有正式户口的人，都纳入了“流动人口”这一范畴。在城市中，往往把他们定义为“外来人口”、“外来人员”、“暂住人口”，有的甚至简称叫“外口”，“外来人口”这一称谓被认为带有地域歧视性色彩。外来人口与常住人口、户籍人口的统计口径存在明显的差异。流动人口是个比较宽的概念，没有公认的精当定义，粗略界定，20世纪90年代以来的流动人口大致可以分为三大类：一是生产类流动人口，二是消费类流动人口，三是中转类流动人口。在生产类流动人口中，农民工或称为“农村外出就业者”占70%以上。
农民工，指进城务工的农民或者说是从事非农产业的劳动者，是一种身份与职业相结合的称谓，往往被简称为“民工”，如民工潮、民工荒。“农民工”的职业与身份的不对称，反映出一种极为矛盾的现实，他们在城市工作、生活、居住，可是他们的身份、户籍身份还是农民，社会也把他们看成是农民。“农民工”这一称谓也明确表明这一群体的边缘性：到底是农民还是工人？从职业角度讲，他们是工人，从身份上讲，他们是农民，但他们跟工人和农民又都不尽相同。其特征是持农村户口但在城市、乡镇企业工作，同时还没有放弃农村土地承包经营权，但以务工所得为主要谋生手段，绝大部分处于流动不定的状态。从20世纪90年代开始出现较大规模的农村剩余劳动力进城务工经商开始，农村大致走出了三代农民工，即第一代是1960～1969年左右出生的农民、第二代为1970～1979年左右出生的农民、第三代人出生在1980年以后。第三代农民工也被称为新生代农民工或新生代农村流动人口，与第一代和第二代农民工相比，第三代农民工文化程度明显提高，大多数人拥有高中或职高学历，由于是直接从学校到社会，大多数人缺乏务农经验和务农技能，已不能称之为严格意义上的农民。
（二）流动人口规模的基本判断
在新中国成立之初，人口的城乡流动和自由迁移是不受限制的。1949～1957年期间，市镇人口增加总量中，70%～80%是由农村向城市迁移构成的。1958年全国人大通过的《中华人民共和国户口登记条例》，确定了全国实行户籍管理体制，从此形成了延续至今的控制人口迁移和劳动力流动的制度框架。由于限制农民自主就业和跨地区流动，占中国大部分人口的农民被束缚在十分有限的耕地上，农民收入增长缓慢，同时又赋予城镇居民以各种有保障的福利和特权，城乡差别制度化。
自从1979年中国农村实行改革后，农村经济体制重大变革使农村隐性失业显性化，农民开始寻找新的就业机会。虽然户籍管理没有改变，但严格控制农村劳动力流出的政策开始松动，允许农民进城开店设坊，兴办服务业，提供各种劳务。1988年外出就业的农村劳动力超过了2000万人。1989年初春出现了改革开放后第一次大规模的“民工潮”。从20世纪90年代开始，横亘在中国城乡之间的户口藩篱开始出现松动。1992年，全国绝大多数城市正式取消粮票，成了城市向农民开放的重要契机。据统计，1994年中国农民工数量为6000万人，1999年达8200万人，2000年达8840万人，而到2003年已有1.14亿人。而流动人口的数量更大一些，1982年流动人口总量为3000万，1988年为7000万，1994年为8000万，到1997年则突破1亿大关。根据2000年第五次全国人口普查，现居住地与出生地不一致的人口有1.2亿，其中，城镇有8880万，乡村有3227万。从户籍人口外出情况看，全国外出半年以上者有13611.1万，外出半年以下者有2374.9万人，外出人口合计15986万人，即2000年普查登记时全国有1.6亿人口离开了户口所在地。全国流动人口中18周岁以下的流动儿童有1982万人，占全部流动人口的19.37%。我国的流动人口2003年已达1.4亿，超过了全国人口总数的10%；流动人口绝大部分来自农村，其中35岁以下的大约占80%[3]。
（三）流动人口的群体特征
从现代经济学的视角看，人口流动既是经济增长的一种结果，又是经济保持增长的必不可少的条件。我国改革开放以来的经济发展已充分证明了这一点，中国20多年的经济高速增长在相当大的程度上得益于流动人口的增加。现阶段我国流动人口的呈现几个显著特征：
第一，流动人口规模巨大，已经超过全国人口总数的10%，且增长迅速。在今后相当长的一段时期内，流动人口的规模将进一步扩大，由于城乡之间和地区之间的发展差距长期存在，农村剩余劳动力存量巨大，随着限制人口流动的体制性障碍逐步消除，未来人口流动强度将进一步加大。估计在2001～2010年的10年中，中国农村人口向城镇转移的总规模可能达到1.6亿～1.8亿，平均每年转移量在1403万～1662万人。
第二，流入地高度集中。广东、上海、浙江、北京、江苏、福建等发达省份以及新疆等地广人稀的地区是主要流入地，迁出地则以农业人口大省四川、湖南、安徽、江西、河南、湖北等省份为主。广东省现有居住半年以上的流动人口2300多万人，加上居住半年以下的流动人口，就有2800多万，流动人口总数居全国首位；深圳现有民工420万，而东莞则拥有600万外来农民工；1988年，上海外来流动人口为106万，2000年增至387.11万，2003年达498.79万，2003年底全市登记的居住半年以上的常住流动人口达到412.6万人，占上海市常住人口总量的23.6%。
第三，流动人口的年龄构成轻，主体是18～35岁人口。
第四，20世纪90年代以后，出现举家迁、“夫妻同行式”这种家庭式迁移呈上升趋势。
第五，流动人口从业领域主要是建筑业、工业和服务业等劳动密集型产业中的就业比例高居榜首，职业层次偏重体力付出。建筑业农民工占农村进城务工人员总数的近1/3，建筑劳务输出已经成为部分地区县域经济增长的重要来源。流动人口一般在工资较低、工作条件差、就业不稳定、无保障、无升迁机会的城市非正规部门就业。但近年来，外出务工的流动人口中也有一部分人在流入地从事农业生产。如在沿海地区从事季节性收割工作、到新疆采摘棉花、到浙江采茶叶等。
第六，回流及“两栖性”。这种回流不是指逆城市化中的城市人口向乡村流动，而是指流动人口返乡。农民工的回流反映出流动人口在城市处于漂泊状态，其身在城市而根在农村，由于在城市缺乏社会保障，暂住人口与农村保持密切联系，没有隔断与土地相连的脐带。引起农村劳动力的回流的原因是多种多样的，但由“民工潮”向“创业潮”、“开发潮”的转换还为时尚早，由“打工仔”到”老板”的转换仍是个别现象。
三、从“盲流”到“产业工人”
流动人口的大规模产生与我国经济体制改革进程同步，与改革开放前为了实现低经济水平下的高积累和重工业优先发展的战略相关，与阻止农村人口和劳动力资源在城乡间、地域间自由流动的制度的松动有关，更重要的是城乡之间、地区之间的显著经济差异，“推拉理论”是研究流动人口的重要理论之一，对比我国目前流动人口的现状，“推拉”定理(Push-pull Hypothesis)仍具有相当的解释力。
改革开放以来，我国城乡居民收入大幅提高，但收入差距却持续扩大，由20世纪80年代中期的1.8:1扩大到2003年的3.2:1。“如考虑到供水供电、交通通讯、文教卫生、社会保障等公共产品分配上的差别，城乡居民收入差距有人估计实际上达到6:1以上”[4]。据国家统计局公布的国民经济和社会发展统计公报的数据，2003年我国城镇居民人均可支配收入为8472元，农村居民人均纯收入为2622元，2004年全国农村居民人均纯收入2936元，扣除物价上涨因素，实际增长6.8%，是1997年以来增长最快的一年；城镇居民人均可支配收入9422元，实际增长7.7%[5]。从工业化的一般规律及农业的产业特性和我国农业发展的阶段看，家庭经营收入尤其是农业收入对收入增长的贡献已越来越弱，农业收入在农民收入中所占的份额下降却是一个长期趋势。总体而言，我国农民收入水平比城市居民收入水平落后10年，消费水平落后于城市居民消费水平15年左右，这些不是一两年的增收增支可以改变的。
从横向看，东、中、西部区域经济发展的差距也呈逐步扩大之势，中部六省的发展相对落后。区域经济社会发展不平衡、区域差距不断扩大的问题仍相当突出，这些差距体现在经济差距（经济经济发展水平、收入水平、产业结构层次）、社会发展差距、科技差距等方面。从收入水平差异来看，无论是城镇居民人均可支配收入，还是农村居民人均纯收入，东部地区明显高于中西部地区。1980年东部地区城镇居民人均可支配收入分别相当于中、西部地区的1.19倍和1.21倍，1990年，上升到1.38倍和1.27倍，2002年则进一步上升到1.43倍和1.40倍，与1980年相比分别扩大了20.2%和15.7%。农村居民人均纯收入指标基本呈现同一变动趋势[6]。城乡之间、地区之间的发展差距决定着流动人口的流出与流入格局，只要这种差距明显存在，户籍、教育、社会保障等制度性障碍没有实质性突破，农村剩余劳动力存量巨大，以农民工为主体的流动人口规模也就在短期内不会大幅度缩小。
从宏观层面看，农民进城，从被视为“盲流”加以遏制到被定位为“有序流动”加以引导，反映了社会变迁过程中人们认识的变化，政府对农民工管理呈现由紧到松的过程，从控制流动、允许流动、控制盲目流动到规范流动的演进。从管理者到舆论，对农村劳动力流动的形象概括经历过“盲流”到“民工潮”、“产业工人”转变。“盲流”强调的是改革前农村劳动力流动不合法的事实（1956～1957年不到两年的时间，国家连续颁发4个限制和控制农民盲目流入城市的文件），“民工潮”是对改革以来劳动力流动规模之大的一种形容，而“产业工人”则表明城市化战略下就业格局的某种变化。据全国总工会会和国家统计局开展的新中国成立以来最大规模的第五次全国职工队伍状况调查数据显示，到2003年底，中国的就业人数达到74423万人，第二、三产业吸纳的劳动力达37886万人，其中国有和集体单位的职工已分别下降为6621万人和950万人，这意味着农民工正在成为工人阶级的主要力量。农民工主要集中在第二产业，其比例高达82.7%[7]。
超过1亿的农民工已经成为我国一个特定社会群体，2004年的中央1号文件中第一次把农民工作为我国产业工人的重要组成部分来提出。也就是说，他们是工人。将这一认定放到中国工业化与现代史进程中看，是一项重大的进步。但是，农民工是不是城市居民这一问题上，现有的政策仍未明确，采取了模糊和回避的办法。现实中，目前农民工这一社会群体社会地位低下，得不到应有的尊重，无法获得本应得到的公平待遇。农民工被视为劳工，把农民工仅看成是一种劳动力，“经济上吸纳，社会上排斥”，将流动的打工群体与城市的关系，简化为纯粹的一次性劳务关系，与社会单位相联系的各种权利、责任等都被简化。通常被城里人瞧不起甚至是歧视，肆意侮辱践踏农民工的基本人格和尊严的行为时有发生，难以进入城市各类保障体系，合法权益得不到较好的保护，“强资本弱劳工”，使一些企业将侵犯农民工权益作为一种生存策略或者说是一种赢利手段。如果不是近两年出现了“民工荒”和各种激烈“讨薪”方式的出现（截至2005年3月，已清还2003年以前建设领域拖欠农民工工资330多亿元），不知道什么时候会把民工的低工资当作问题来对待。民工荒背后的权益诉求和深层原因，值得我们认真反思。农民工作为城市中现实的弱势群体，他们所遇到的困难，涉及到就业、劳动权益、公共卫生、社区关系、居住权、子女教育、文化生活等社会生活的各个层面。
四、积极探索适用于流动人口的社会保障体系
我国于1993年提出建立社会主义市场经济体制的目标，把社会保障制度作为这一体制的重要组成部分之一，明确了社会保障体系建设的目标和任务。可以说1993年是我国社会保障制度改革的分界线：1993年以前，中国社会保障的制度载体是“劳动保险”，从1978年至1993年的15年里，改革以社会统筹为重点，旨在修复劳动保险的筹资和统筹机制；1993年以后，中国社会保障的制度载体主要是“社会保险”，辅之以“社会救济”。经过10年多的改革，初步形成了多层次社会保障体系的框架。这一社会保障体系包括社会保险、社会福利、优抚安置、社会救助和住房保障等。社会保险是社会保障体系的核心部分，包括养老保险。失业保险、医疗保险、工伤保险和生育保险。但迄今为止，各种社会保障体制改革的思路，基本上还是以户籍为基础的，对于流入城市农民工的社会保障基本上处于初步探索阶段。
作为流动人口主体的农民工因流动性较强而成为社会保障的一大难题，调查显示，我国农民工养老、失业、医疗、工伤、女职工生育保险的参保率分别只有33.7%、10.3%、21.6%、31.8%和5.5%。而农民工的企业补充保险、职工互助合作保险、商业保险的参保率就更低，分别只有2.9%、3.1%和5.6%[7]。如此低的社会各种保险的参保率，反映出农民工的社会保障问题越来越突出，给当前和未来的农民工的生活、社会稳定都留下了较大的隐患。”作为一种以解除国民生存危机和保障国民基本生活为本源职责的制度安排，现代社会保障更是显著地具有了增进国民福祉及促进社会和谐发展的责任。”[8]在现代国家，公民享有国家提供的义务教育、基本社会保障、基本医疗卫生保障等公共服务，这些公共服务是所有公民平等享受的公共产品，不因公民身份、地域或其他先赋性条件不同而有区别。
依据我国现代化的三步走发展战略和全面建设小康社会的目标，至2020年基本实现工业化的任务，从时间上说，中国农村剩余劳动力转移的问题已经没有后推的历史余地，解决“三农”问题的治本之策，就是转移农民、减少农民的数量。农民工不能成为城市的过客，而是要考虑如何让进城务工农民真正作为城市居民在城市住下来，特别是要优先使失地农民转化为市民。如果社会认为或者大多数流动人口都抱着“挣一笔钱回家”的目的，这种社会预期虽然在短期内对经济增长和社会秩序是有好处的，但从长远来看，这与工业化趋势背道而驰的。难以想象，1亿农民工世世代代都靠外出打工过日子，“移而不迁”，处于常年流动状态，全面建设小康社会的目标何时能够达到。
近年来，一些地方农民工参加社会保险的试点工作不理想，农民工参加社会保险积极性不高，存在诸多原因。调查显示，农民工的社会保障不可能一步到位。就业占首位，其次是劳动权益保障，然后是社会保险。农民工目前真正的需求是能及时足额拿到工资，改善当前的生活状况，担心的是工伤及子女教育问题。
从现实的角度看，探索和建立适用于流动人口的社会保障体系，从农民工流动性强、非正规就业者多并处于相对弱势地位的特征出发，值得考虑的思路是对农民工的社会保障分类分层，提高其可操作性。对在城市有稳定收入和稳定居所的农民工，应逐步地接纳到城市的社会保障体系里来。其突破口在首先确立强制性工伤保险制度并将受职业病危害的人员纳入工伤保险范围。2004年6月1日劳动和社会保障部颁布了《关于农民工参加工伤保险有关问题的通知》，明确了农民工同样享受2004年1月1日开始施行的《工伤保险条例》的保障。凡是与用人单位建立劳动关系的农民工，用人单位必须及时为他们办理参加工伤保险的手续。其次是医疗保险（重点是大病或疾病住院保障机制）；第三，对农民工的社会救助和社会福利；第四，养老保险和住房保障等。因我养老保险目前实行的是区域化统筹，各省之间养老保险基金独立核算，互不往来，农民工流动性大的确给养老保险的实施带来很大困难，若建立个人账户，个人账户随农民工流动，需要建立一个全国性网络作为支撑，需要对农民工社会保障的异地转移机制进行进一步研究，但当他流动时，个人账户必须是“实”的。
我国社会保障制度改革的终极目标是建立一元化的同经济发展水平相适应的社会保障制度，探索适用于流动人口的社会保障体系具有过渡性质。流动人口的社会保障体系构建中的许多问题与现有的户籍制度密切相关，应逐步消除户籍管理制度仍存在的城市和农村户口的二元化管理；迁徙不自由；户籍和政治、经济、文化教育等权利挂钩，被人为赋予了太多的“附加值”等弊端。对现行宪法进行时修改时，恢复关于公民享有迁徙自由的内容，消减户口的利益分配功能，以恢复户籍的本来面目，努力实现公民迁徙自由，配套进行农村的土地制度、城市的劳动就业制度、社会福利保障制度的改革，建立健全面向所有公民的平等的劳动就业市场和社会保障体系。
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