京津冀城市群一体化发展应成为国家战略，本文主要内容关键词为：城市群论文,战略论文,京津冀论文,国家论文,一体化论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当前，北京已成为我国“城市病”最为典型和严重的城市。北京“城市病”的主要成因，不是全行政区的人满为患，而是中心城区的人挤为患。要缓解北京“城市病”，关键在于大力疏解中心城区的功能、避免过度集聚。这不仅需要立足北京市域、加快城市副中心建设，实现城市功能在市域内的合理布局，还需要与京津冀城市群联动发展，实现人口、产业和公共服务资源等在城市群中的较均衡配置。没有一个均衡发展的京津冀城市群，就没有一个“健康”的北京城。而只有将首都圈乃至整个京津冀城市群的一体化发展作为国家战略，才可能实现京津冀城市群的均衡发展。
权衡利弊，北京必须依靠城市群来优化发展
尽管在奥运会期间河北曾以“护城河工程”来保驾北京，但北京在产业配置和基础设施建设上与河北一直楚河汉界刻意隔离，原因主要在于有关部门生怕更多的人涌进北京以及河北“拖累”北京。事实上，北京与京津冀城市群在空间上已经成为利益共同体，只靠北京是不可能缓解城市病、建设世界城市的。从全局来看、从长远来看，京津冀城市群与北京一体化发展的弊大于利。
从全局角度，当前，不管从资源环境、人口分布还是产业布局方面看，京津冀城市群都已形成相互依存、相互影响的利益共同体。城市群中的各城市一荣不一定俱荣，但一损必然俱损，这一点在环境方面体现得尤其明显。环境状况具有广域性、整体性和系统性的特点，相邻地区的环境状况互相影响，城市群中的城市无法独善其身。近些年，严重的雾霾频频现于京津冀区域，如2013年上半年，京津冀地区空气质量平均达标天数比例只有31.0%，低于全国74个城市平均值23.8个百分点，而重度污染以上天次占26.2%，超过了1/4。按照环境空气综合质量指数评价，上半年空气质量较差的10个城市中有7个集中在河北。北京周边地区以重化工业为主，燃料结构也不合理，这是造成北京大气污染的重要原因。仅仅北京市大力调整产业结构和燃料结构，实际上对区域空气质量改善来说微不足道。例如，从燃煤量来看，北京尽管已将其削减到约2000万吨/年(进一步削减的空间不大、成本高昂)，天津也才约3000万吨/年，但河北超过2亿吨/年，京津冀城市群范围内也近2亿吨/年。在目前的大气环流结构下，如果没有京津冀城市群的协同治理，北京市通过调整燃料结构缓解大气污染的作用肯定是极其有限的。
从长远来看，城市群联动发展中的投入增大、效益变差现象是暂时的，按全面协调可持续的标准来看城市群均衡发展才是科学的。在京津冀城市群中，北京和天津具有良好的资源条件，尤其是北京，集聚着各种优质资源和优秀人才，具有完善的基础设施。一些大项目，如果配置在区域内其他城市，由于需要完善许多配套设施，再加上人才和资源的不足，将会导致成本增加、见效缓慢。所以，长期以来北京常常在城市群中扮演了“吸金”和“抢项目”的角色。如果北京能在周边寻找合适的区域作为产业功能扩散地，并带动京津冀城市群逐渐形成资源共享、错位发展、优势互补、合作共赢的局面，就可能兴规模效益之利、除过度集聚之弊。事实上，核心城市带动城市群也是国外城市群发展的主要模式。如以纽约为中心的美国东北部大西洋沿岸城市群、以东京为中心的日本关东城市群、以伦敦为中心的英国伦敦城市群等都是这一模式的发展典型。这些城市群在发展过程中基本都经历了核心城市过度集聚，“城市病”严重的阶段，但通过产业结构转型、政府加强规划引导，疏解城市功能等措施，解决了中心城市的中心城区资源过度集中问题。我国的长三角和珠三角两大城市群，到目前都形成了优势产业体系在城市群内部的产业分工。长三角城市群的各个城市相对而言有明确的城市定位和鲜明的经济特色，产业发展各有侧重，基本形成了“特色发展、错位发展、梯度发展”的区内产业发展模式，整体经济势力强而均衡，远远领先于京津冀城市群，上海、广州的城市病也相对北京要轻。因此，长远来看，京津冀城市群均衡发展是可行的，北京在整个城市群均衡发展中受益也是可期的。
北京与京津冀城市群联动发展存在的障碍
任何传统发展模式，都有其存在的理由，这些理由也成为新发展模式的障碍。要实现北京与京津冀城市群联动发展，既解决北京发展中的问题，又带动城市群整体发展，其难度不小，这主要源于京津冀地区发展存在着三方面现实障碍。
首先，区域合作观念不强，诸多政策和规划缺少统筹，区域内的市场分割和地方保护阻碍了经济资源的自由流动和跨地区的经济合作，行政力量的干扰也制约了区内企业之间的市场运作。京津冀区域包括北京、天津两大直辖市和河北省，分属三个不同的行政区域，区域内部自行协调的难度较大，并且各自对区域经济合作的态度存在偏差。北京的发展总是以自己为中心，要求津冀在产业转移、水资源利用、环境保护等方面为自己提供方便和服务。天津凭借北方经济中心、滨海新区特殊政策和龙头大港地位，比较热衷于自身发展，对京津冀城市群建设热情不高。而河北期望通过与京津合作带动自己发展，所以对城市群联动发展是最热心的。三地虽有合作意愿，但各自需求并不完全契合，对如何共同争取国家对区域经济发展的支持、如何推动区域发展等区域性的重大问题专注度不够，共荣共赢、统筹规划的整体合作理念尚未形成。不仅如此，京津冀地方政府间的合作还缺少统筹，尚未建立高层次的区域合作、磋商与协调机制，地方政府往往以自身利益最大化而不是以整个区域的利益最大化为出发点来进行决策并采取行动。近年来，虽然京津冀高层领导进行了双边互访和多边协商，但区域合作仍处于初级阶段，是一种倡导式的磋商机制。区域内协调机制和决策机制的制度化程度较低，未能建立起正式的高层协调机制。即便北京与河北最新签署了一揽子协议，但由于缺少利益驱动机制和强有力的政府管理考核目标，多数也难以落实。
其次，区域发展差距过大，不利于区域一体化发展。从各城市发展阶段看，京津冀地区显著落后于长三角地区。长三角大部分城市都进入或即将进入工业化中期阶段，在各个时段上的分布也相对均衡；而京津冀在工业化中期阶段上存在严重断档，河北南部地区除了石家庄以外全部处于工业化起步期。而且，京津冀区域城乡经济的二元结构特征十分突出，区域内的中心城市与其外围中小城镇及区域腹地在发展水平或发展阶段上存在巨大差异，中心城市的能量很难辐射和发散出来，这是京津冀城市群与珠三角和长三角很明显的一个差别。在京津冀区域，河北省在人均地区生产总值、人均可支配收入和进出口总额等方面的指标都远低于京津两市。2011年，北京和天津人均超过8万元，但保定和张家口则不超过3万元。在河北省北部与京津接壤的地区，还存在着环首都贫困带。这种经济差距持续拉大不仅是目前的事实，而且如果得不到遏制，趋势还将进一步加剧。2004年-2010年，三项收入指标京冀边界两侧的巨大落差都在继续扩大，且差距增长率呈大幅上升趋势：地区财政收入京冀差距近六年平均每年递增达48.19%(2010年增长93.85%)，人均GDP为21.58%，农村居民人均纯收入为11.01%；2009、2010年各项收入指标的边界京冀比均大于7年平均数，呈现递增趋势；京冀边界两侧各项收入差距扩大势头依然迅猛，差距拉大的速度超过了河北一侧的增长速度。
第三，区域间产业结构轻重相差过于悬殊，造成北京极强的极化效应和区域间较弱的产业联系。不同于长三角地区各城市间产业结构较为相近，在二产内部，轻重配置较为合理的情况，京津冀地区城市产业结构相差悬殊，而在二产内部，轻重比例也严重失调。根据区域一体化理论，产业同构并存在合理梯度，有利于在区域内部形成产业转移，发挥辐射带动效应；而产业异构且存在产业链纽带关系，有利于形成水平一体化分工模式，实现区域可持续发展。京津冀区域中产业异构虽然明显，但由于相差过于悬殊，未能建立紧密的内在联系。北京服务业比重高达80%，成为区域内一个“超级服务中心”。天津加强高端化、高新化产业，航空航天、石化、装备制造等八大优势产业总产值占规模以上工业的90%以上。河北优势产业中高能耗、高污染、低附加值的传统产业居多，钢铁、装备制造、纺织服装等重点产业增加值占规模以上工业的81.8%。这种产业异构未能依托企业建立紧密的产业链联系，从而形成各自为政、相对独立的产业分工体系。同时，京津冀区域内缺乏良好的经济梯度。在整个区域中，北京、天津与周边地区产业梯度落差较大，中等城市和小城市发展不足，缺少发挥“二传”作用的中间层次的城市。目前，北京处于冲刺更高目标(世界城市)的转型期，资源环境压力已空前的大，而外围城市的低端发展却进一步增大了北京的压力。然而，由于功能过度复合，北京城市核心竞争力不高，一些事关城市竞争力但却需要扶持的重要行业，如文化创意产业等，被挤压到边缘区位，不能实现与相关功能的良好配合。北京所处的发展阶段是后工业阶段，以第三产业为主，主要吸纳区域内的资金和人才，而由于差异巨大，北京很难完全通过市场选择在区域中寻找承接点来实现职能的区域化，周边城市也无力提供北京所需的资金和人才。
图1 京津冀城市群与长三角城市群各城市发展阶段的对比
这些方面的障碍，并非根深蒂固。国际经验说明，这些障碍是可以破解的。例如，东京都市圈一体化发展，在成为国家战略后，就通过规划、专项资金和城市、产业发展引导等逐渐建立了首都圈范围内产业分工明确的业务核都市，与东京构成一个有机整体，优化了东京内部空间布局。此后，又进一步鼓励各业务核都市形成自主化的功能区域，从而使都市圈内的业务核都市自主功能进一步增强，城市建成区进一步扩大，逐步与东京及周边县区城市建成区连接成片，形成世界上规模最大的城市建成区。像神奈川县首府横滨，距离东京30多公里，是日本人口第二大城市，港口和工业发达，城市功能独立完善，公共服务不逊于东京，有效承担了疏散东京商务办公的职能，推动了东京都市圈多核心城市的发展(参见图2)。但在京津冀地区，京津却无法找到很好与其进行产业衔接的城市，这严重影响了京津整体优势和区域规模经济效益的发挥。如果北京能将一些较为低端的产业适度外迁至周边城市，不仅可能带动一个城市发展，而且可以有效降低北京某些中心区的人流密度。近期确定的动物园批发市场搬迁就是如此。动物园批发市场位于城市中心区，由于外来人口大量涌入，其所带来的交通拥堵、破坏市容、空气污染及社会治安等问题越来越严重。将动物园批发市场外迁至周边城市，一方面可以促进周边城市的产业发展，实现与北京的产业对接助力首都发展；另一方面将有效改善北京市中心城区功能、人口过度聚集的状况，以达到疏解中心城功能和人口，优化城市空间布局的目的。
图2 目前的东京都市圈城市群布局及城市功能
国家战略、多策并举，实现北京与京津冀城市群的“借力”与“助力”
从分析和经验可知，缓解“城市病”，北京既需要助力城市群，也需要借力城市群。首先要“借力”，即要推动北京中心城区的功能疏解，将功能尽可能均匀地布置到城市群中，使功能过于集中的危害被削减；其次要“助力”，北京是京津冀城市群的核心城市，形成以北京为龙头的产业梯度布局和城市群的产城融合式发展，对带动京津冀城市群发展，形成分工合理、人口分布较为均衡的城市群具有重要意义。这两方面对北京和京津冀都有好处，且这种好处具有不可替代性，但借力和助力的实现，需要在更高层面予以统筹，将京津冀城市群建设作为国家战略，并在国家战略的指导下统筹城市群中各城市功能定位，通过完善相关体制机制促进城市群一体化发展。掌握较多优质资源且财力较强的北京市政府应该在国家高层机构的协调下进行政策倾斜，并在相关制度上体现，才能从具体的项目布局、人口分布等方面“助力”城市群联动发展。
(1)国家层面设置专门机构以高位协调，将京津冀城市群一体化发展作为国家战略
在现行制度安排下，现有的松散型京津冀区域发展协调机制只能形成原则性的“共识”，很难有效地推进城市群内具体领域的协同发展。要真正实现京津冀城市群的均衡发展，缓解北京“城市病”，促进北京健康发展，必须将首都圈乃至整个京津冀城市群建设作为国家战略，由国家层面设置专门机构以高位协调，统筹协调区域合作和一体化的战略决策。只有这样才能最大限度地消除地方性行政壁垒。事实上，世界各国都市区发展也都经历了主要城市功能向周边疏解，带动周边区域发展的过程。在这一过程中，高层级的协调机构组织编制跨区域的规划并协调监督规划的落实至关重要。例如，日本成立的首都圈整备委员会，专职首都圈的一体化发展统筹协调和规划；韩国首尔、法国巴黎等都市圈建设也都设有类似机构。考虑到北京行政区这个亚城市群和京津冀城市群的关系，这个统一的管理机构可以首都圈规划协调委员会的形式(类似日本的首都圈整备委员会)，既统筹京津冀城市群的城市功能分工和互联互通，也规划统筹北京中心城区功能的疏解。在此基础上，进一步统筹城市群发展规划，明确城市群发展目标、空间结构和开发方向，并根据各城市发展现状和未来发展潜力，明确城市功能定位和分工。重点明确京津核心区中北京、天津和廊坊，环渤海高端制造产业带中唐山-曹妃甸新区和沧州-渤海新区，京石发展轴中石家庄地区、保定地区、秦皇岛地区和张承地区的产业发展方向和功能定位。
(2)完善相关体制机制，促进城市群一体化建设
首先，完善城市群协调机制。建立健全区域环境监管和联防联治机制，实行生态环境保护责任追究和环境损害赔偿制度；建立健全环保投入和跨区域生态补偿机制，探索建立排污权交易制度；以林业和水资源保护为重点，推进首都生态圈建设；破除行政壁垒和垄断，促进资本、土地、技术、人才等生产要素自由流动和优化配置。这方面可以先围绕首都经济圈大气治理、防护林建设、水资源保护等方面积极争取建立国家层面的协作机制。在区域排放总量控制、煤炭消费总量控制、联合执法监管、规划及重大项目环境影响评价会商、环境信息共享、PM2.5污染成因分析和治理技术等方面加强合作。
其次，建立健全成本共担和利益分享机制。加快城市群“公交一卡通”和“社保一卡通”等服务平台建设，促进基础设施和公共服务设施共建共享。逐步推进北京与周围地区公共服务的一体化。例如，争取在中央的支持下，通过增量调整尽快建立“京津冀统一高考招生圈”，削弱人口直接迁入北京的动因。这方面可以先在区域人力资源和教育合作领域，双方将建立劳务对接定期沟通和跟踪服务权益保障机制，搭建人力资源信息平台，通过建立来源地备案和信息核查机制实现人员可追溯；建立两地高校毕业生就业信息联动机制，搭建就业信息和供求信息发布平台，实现区域内毕业生生源信息、需求信息共享；积极开展社会保障合作，研究推进两地社会保障体系对接，逐步实现医疗保险功能的衔接。
第三，建立区域生态和资源补偿机制。通过定量核算，分析北京市到底应如何补偿周边区域提供的生态产品，从而理顺北京与京津冀城市群北部城市之间的经济关系，形成合理可行的“以补偿带发展”的机制。建立区域协调发展基金，参考周边区域人均财力状况，对区域生态地区进行补偿。
第四，建立定期评估机制，加强政策落实。针对已经签署的区域合作协议，进一步明确落实主体，强化责任管理，建立定期评估机制。强化各项协议和规划的法律地位，并综合运用经济、行政、法律等手段，切实加强政策落实。
(3)加强区域内交通设施一体化建设
东京都市圈的城镇化发展的最大支撑是其快速交通体系，特别是每日运送旅客近4000万人次的庞大轨道交通网络系统。京津冀的一体化发展也离不开轨道交通的建设。因此，要统筹交通基础设施和信息网络布局，加快建设城市群快速交通网络和信息网络，构建布局合理，一体高效、覆盖城乡的基础设施网络。在城市群内部以轨道交通和高速公路为骨干，以普通公路为基础，有效衔接大中小城市和小城镇的多层次快速交通运输网络。提升、城市群综合交通运输一体化水平，建成以城际铁路、高速公路为主体的快速客运和大能力货运网络。
一是加速京沈、京石、京唐等城际高速铁路的建设，争取在首都经济圈外围形成三小时交通圈，降低转移和流通成本。二是在现有规划基础上，加快首都地铁向廊坊、香河等地的延伸，在首都经济圈内层地区形成半小时交通圈。三是加快首都经济圈范围内高速公路网的建设，提高高速公路管理水平，提升运输效率。四是推进首都经济圈通讯一体化建设，在首都经济圈范围内取消漫游费等费用，降低交流成本。
这方面可以先配合北京新机场建设指挥部开展勘测、环评、用地、洪评、水资源论证，加快新机场周边高压线改移、天堂河改移、征地拆迁。做好新机场道路交通规划研究与衔接，统筹谋划对接新机场的综合交通体系，共同做好新机场周边区域城乡规划协调。密切协作，推进新机场临空产业高端示范区建设。
(4)北京在京津冀城市群一体化建设过程中应主动“助力”
首先，借鉴东京都市圈经验，北京要主动放眼北京市全域和京津冀城市群，疏解中心城区功能。在这方面，重点要加快首都产业结构的优化升级，加快首都产业功能的向外扩散和转移，首先实现在首都圈范围内的以业引人：不仅吸引新增就业人口，同时还促进首都人口的向外迁移。另一方面是梳理与首都城市功能定位不符的功能及组织，如部分高校(特别是民办大学)、部分医院(尤其是传染病医院)、康复和养老服务机构(尤其是养老院等)，以及部分不必在京的党政军机构，尽快将其在政策和资金扶持下疏散出北京市域。这些政策包括对在新城及北京周边中小城市就业的人口优先办理相关落户或者“绿卡”的手续，并在住房保障、子女入学教育等方面予以优待等。
其次，鼓励区域联合共建产业园区。可由核心地区的城市下辖各级政府，分别与周边城市签订协议，共同建立产业园区，共同制定吸引投资政策。与周边城市结对子，建立互助发展机制。产业园区的有关政策实现互利双赢。扶持周边城市发展。明确可以促进周边发展的一部分试点城市，给予一定的政策扶持，支持核心城市的产业外移。例如帮助建设基础设施，实现优质公共服务资源共建，如医院和学校的共建等。北京市还要加强市级统筹，进一步明确北京的新城、首都圈的中小城市及相关产业园区功能定位，避免新城间及首都圈的中小城市在产业上过度竞争。这需要加大市级统筹力度，特别是在规划以及税收、财政等领域，加强统筹安排，既要确保区域和园区按规划功能发展，也要保障区域发展的基本支出。
第三，发挥北京科技创新龙头作用，整合京津冀区域创新体系。以适应京津冀区域建设要求为导向，拓展中关村科技园区，将天津经济技术开发区、石家庄经济技术开发区纳入其架构之中，实现京津冀区域创新体系的整合。并以国际性医药工业基地为导向，提升石家庄经济技术开发区等周边开发区的水平和层次。