伯乐相马与规则赛马——党政领导干部选拔任用制度改革初评和建议，本文主要内容关键词为：伯乐相马论文,初评论文,制度改革论文,赛马论文,规则论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
深化干部人事制度改革，是建设高素质的干部队伍、培养造就大批优秀人才的治本之策。改革开放以来，在邓小平理论和党的基本路线指引下，干部人事制度改革逐步展开，并取得了重大进展：提出和实行干部队伍革命化、年轻化、知识化、专业化的方针；废除领导职务终身制；下放干部管理权限；建立公务员制度；颁布《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》；推进以“扩大民主、完善考核、推进交流、加强监督”为主要内容的党政干部制度改革，有力地推进了新时期各级领导班子和干部队伍建设。
2002年7月9日，中共中央在《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》（以下简称《暂行条例》）的基础上修订颁布了《党政领导干部选拔任用工作条例》（以下简称《条例》）。最近闭幕的党的十六大，又对深化干部人事制度改革提出了一些新的重要的精神。为了更好地理解我国干部制度改革的精神，真正实现从源头上有效预防、治理用人上的不正之风和腐败现象的主要改革目的，本文从作者关于干部选拔制度模式研究的结论和方法出发，对我国党政领导干部选拔任用制度改革的原因、方向选择以及改革的进展进行一些讨论，并就这项改革的进一步深化和完善提出一些具体的建议。
前一个理论性研究所采取的基本方法是新制度经济学关于制度创新的理论以及制度预防腐败的理论框架。主要的研究结论是：在伯乐相马和规则赛马两种基本的干部选拔模式之间，存在着显著的差异。伯乐相马模式存在三大弊端。第一，具有很大的外部性，并且不会随伯乐数目的增减而发生实质性的改变。第二，这种模式存在很大的腐败机会和腐败动机，而且腐败行为一旦发生，还会使治理难度增大。第三，这种模式也不具备现实的可行性。这些弊端，是伯乐相马模式所固有的，特别是前两种弊端，是导致用人腐败的主要原因。而反过来，规则赛马模式的腐败机会和腐败动机要小得多，通过提高规则的设计质量而最大可能地降低其外部性水平，可以大大提高其专家性。最后，规则赛马模式具有合法性、公正性，符合时代进步的潮流。
总体来看，伯乐相马模式是一种不健康的竞争制度。它会引导那些想谋取官职的人将主要精力用于疏通关系和贿赂领导，是一种关系和贿赂的竞争，不利于人才的成长，不利于党和国家事业的健康发展。而规则赛马是一种健康的竞争制度，有效率的规则制度将把那些想谋取官职的人的主要精力引导到提高个人的资质和实际政绩上面，从而为领导人才的成长和开发提供一个广阔的舞台，是一种有利于党和国家事业蓬勃发展、与时俱进的制度。总之，两种模式比较研究的总的结论就是：伯乐相马是一种无效率的制度模式，而好的规则赛马模式不仅可以最大可能地避免伯乐相马模式所存在的固有弊端，而且可以做到很有效率。实现由伯乐相马模式向规则赛马模式的转型是一种干部制度上的创新运动，是必然的逻辑的结论，是从源头上有效预防和治理用人上的不正之风和腐败现象的根本对策。
（一）我国领导干部选拔制度改革成就很大
我国原有的党政领导干部选拔任用体制，是指在《暂行条例》或《条例》颁布之前，一些部门和地方事实上、实际中在党政领导干部选拔任用上主要起作用的体制。这个体制，主要是以人来选人的体制，主要依据的是个人的经验和判断，规则或者不完善，或者作用很有限。这个实际的体制是比较符合伯乐相马模式的。所以，存在一定的用人上的不正之风甚至买官卖官的严重腐败现象，是有一定的体制性原因的。
毫无疑问，中国党政领导干部选拔任用制度改革的基本方向就是最终建立规则赛马模式，实际中所做的大量卓有成效的工作主要也就是致力于尽快实现从伯乐相马向规则赛马模式的过渡。从干部任免类型变化一个角度就可以看到，委任制的比重在不断降低，而考任制和聘任制在不断扩大，即公开选拔和竞争上岗的比例越来越大，对内部提拔的替代程度不断增大，不同形式的公开选举正在越来越多地替代直接任命。总之，是人的主观判断或评价的成分越来越少，而非人格化了的规则体系（实体和程序性规则）的成分越来越大。
1995年的《暂行条例》首次把党政领导干部选拔的基本程序和环节文本化，和此前的靠传帮带、靠非成文的传统相比，是一种相当大的进步。因为无论从时间维度还是从空间维度来看，过去的靠习惯和靠传统，都很不稳定。不同时期的做法可能很不一样，不同地方和部门的实际做法可能也很不一致。此外，这种办法也很容易因人而异。遇上慕绥新这样的“一把手”，那就是天马行空，无法无天。什么党的宗旨，党的纪律，早被丢到九霄云外了。他是一名“买官鬻爵的假伯乐”。“在官场上流行很多尖刻的民谣，其中一句说：干部提拔，除了四化，还要领导有话。市长大人就经常在关键时刻发话”。他利用职务之便，先后为9人谋取官职。慕绥新这一位关键伯乐，可以操纵、支配选任工作中的所有环节，直到把向他买官的人选为“千里马”。
本次新修订的《条例》在改革的方向和成效上更为显著。首先，从总体内容上来看，《条例》增加了十分重要的两章：第七章任职、第九章公开选拔和竞争上岗。其次，从具体内容上看，增加了一些重要的程序性的规则。比如，民主推荐方法中增中了“会议投票推荐”，部分推荐对象要在推荐者范围内进行“公示”；讨论决定环节中部分引入了“无记名投票表决”办法；任命环节上增加了“任职前公示制度”和“任职试用期制度”等。第三，公开选拔和竞争上岗作为“领导干部选拔任用的方式之一”。第四，首次引入选任工作“责任追究制度”。这对于在模式过渡、转型阶段依然起相当作用的那些伯乐是一种非常必要的制约机制，也是使他们行为的外部性有所减小的一个办法。
不难看出，党和政府最终建立规则赛马模式的改革方向的选择及其所有具体的努力，不管程度大小，都是在朝着减小伯乐相马模式的外部性以及腐败机会的方向上的进步。
（二）实现干部选拔制度转型的任务依然艰巨
1.从党政领导干部制度的整体来看
党政领导干部制度本身也是一个制度体系，按流程分类有：“入口”制度、使用过程制度和“出口”制度。入口制度就是选拔和任命制度、两个《条例》主要就是针对这个环节。尽管两个《条例》的名称是“选拔任用”，但从《条例》的内容来看，主要是选拔和任命方面的规定，虽然有交流、回避规定（属于使用过程制度），有免职、辞职、降职规定（属于出口制度），但都还过于简单。因此，《条例》名称中的“任用”，使用的内涵很少，以“任命”替代“任用”更准确一些。
使用过程制度包括交流与调配、绩效考评、激励与保障（工资制度、社会保障制度、培训制度、转岗指导与培训制度等）、奖励与惩罚等方面。这里所说的出口制度包括辞职、退休、淘汰（免职、降职等）等制度。
从制度体系的视角来看，我国的党政领导干部制度还很不全面，两个《条例》都主要是定位于建立“入口”制度。
“制度是作为一个统一的集合体而进化的，这些制度之间是互补的关系。各种制度之间的相互依存、相互支撑，是制度体系强有力、有效的重要原因。”（新制度经济学家青木昌彦2001年在清华大学的讲演）
我国的党政领导干部制度体系中欠缺的环节还比较多，这就使得系统的应力过度集中于“入口”处，从而就给正在建立和完善的选任制度提出了更高的要求和标准。事实上，一个环节不可能承载整个体系的压力，一个环节也很难完成整个体系要完成的功能。即使是完美的规则和真正的伯乐转世，也很难做到凭选任一个环节的质量就能确保这个干部永远干得好、退得出。另一方面，如果一个制度体系建立起来了，也会分解选任环节的压力，降低选任制度设计的难度。
除选任制度以外的其他环节制度的设计和建立，也完全可以运用规则赛马的思路来进行。绩效评价应该以好的评价指标体系和评价过程的程序来保证，奖惩应该基于绩效评价的结果，激励领导人才发挥作用的最好办法莫过于公平的考评和奖惩，淘汰也应该基于绩效评价。如果有好的使用过程制度和“出口”制度，即使在选任环节没有把好关而侥幸混进来的干部也会很快被甄别出来，被调配或淘汰掉。
所以，尽快从系统的视角来建立健全党政领导干部制度，是非常紧迫的任务。
2.从选拔环节来看
尽管选拔是迄今为止最受到重视并予以重点建设和完善的环节，也确实取得了相当大的进展，但需要改进和完善的方面还不少。这里列举一些主要的方面进行讨论并提出建议。
(1)实体性规则还比较欠缺。实体性规则和程序性规则［实体性规则是指那些能对干部候选者的资质或政绩做出实质性评价并能给出一个具体评价结果的所有标准体系，是选拔干部的具体手段或工具。比如，干部选拔任用的资格条件，选拔人才时使用的一套测验考卷、一场专家面试、一次模拟测试(role play)，评价干部选任前后政绩的一套指标体系等等，都是实体性规则。程序性规则是为确保实体性规则能得到客观、公正、有效实施而设立的各种程序性规定，比如选拔过程的各种公开、监督程序等］是互相支撑的两类规则，缺一不可。但是，从制定难度上来看，实体性规则制定的难度要更大一些，技术性要求要更高。心理学、心理测量学以及领导科学等学科都是致力于这方面研究的专门学科。有很多学者和专家正在为建立更有效的实体性规则做努力。
《条例》中，对各级党政领导干部的“选拔任用条件”都做了相应的规定（见《条例》第二章），其中一部分标准还是比较具体的、可操作的。但是，还有许多重要的实体性规则只有标题，没有内容。比如，《条例》第四章中的“考察标准”就只有“德、能、勤、绩、廉”几个方面的要求，没有内容，只是要求“各级党委（党组）根据不同领导职务的职责要求”在需要时临时制定。其实，如何考察一个干部，依靠什么样的工具（实体性规则），能不能测评出被考察者的实际德才情况，是非常关键的一个环节。即使就只考察干部的“工作实绩”，如何评价，也是一项技术性很强的工作，需要有个合适的评价指标体系。再比如，不同领导职位的要求在《条例》中并没有提出。实际上，不同职位的要求是建立在全面、科学的“工作分析”上的，是一个系统工程，只有统一来做，效率才高，质量也更能得到保证。这类工作在我国基本上都还是个空白。
(2)适用于某一个具体环节的程序性规则，往往有多个可选方案，而且这些方案是并列的，并没有优先次序。因此，如何选用，自由裁量空间过大。比如，在党委（党组）讨论决定干部任免事项这个极其关键的环节，可以“在充分讨论基础上”任意采取“口头表决、举手表决或者无记名投票的方式进行表决”这几种方式在不同情况下使用，差别程度大小肯定是很不一样的。如果一次讨论中，对某个人选的意见基本一致，用几个方式表决，结果差别可能很小。但是，在意见分歧大的情况下，或者在主要领导对其他常委或委员施加了不适当的影响的情况下，集中方式表决，结果就会有巨大差异。山西的“三盲”院长在讨论决定时，应该会有不同的意见，也许就是用了口头表决的方式，不同意见没有真实表达出来，而一致通过了任免决定。
减小伯乐们的自由裁量权幅度，是完善制度的一个重要方面。
(3)一些很好的规则，还留有“后门”。比如，新修订的《条例》在干部讨论决定环节引入了“票决制”，即无记名投票表决。但是，只是适用于厅局级以下（含厅局级）党政领导干部。另外，该条中也没有对“票决”结果的权威性进行规定。其实，“票决制”既是发扬民主的基本工具，也是实行集中的基本工具。票决的结果在绝大多数情况下可以比较真实地表达出决策者的意思。党委内部是否有意见分歧，这是一个判断标准。依据这个标准，如果有较大的分歧，“暂缓表决”可能会避免很多问题。
我们党的组织原则是民主集中制，这是一个很好的原则。但是，这个大原则需要创造出一些具体的民主的工具和集中的工具来支撑，否则，这个原则会变得很脆弱，容易被一些决策者扭曲或滥用。酿变成“一言堂”，变成“一把手”个人说了算，就正是这样的教训。
(4)选任工作的公开范围还有待进一步扩大。新《条例》增加了一些扩大公开性的规定，比如“任职前公示制度”。其实，在整个选任过程中，越提早公开，越能收集到更多的意见或信息。比如，最早形成的推荐与提名名单应首先公布，不仅要在第十二条规定的参加推荐者范围内公开，更应该在全辖区内公开。这样可以接受群众的监督，真正落实十六大“扩大党员和群众对干部选拔任用的知情权、参与权、选择权和监督权”的精神。
(5)亟待清除“潜规则”。所谓潜规则，是指那些在现行的法规或文件中所没有的，但事实上却起到实质性作用的规则，而且这些规则和正式的规则是相抵触的。在干部选任环节中，有的地方和部门可能在程序之前另有一套完整的预程序（包括预推荐、预汇报、预讨论等），决定干部任免的往往是这个预程序而不是后来形式上运作的正式程序。再比如，《条例》中规定，讨论决定干部任免事项要在党的委员会全体会议上进行，并对出席会议的委员人数进行了限制。可是，有一些地方和部门可能依然是在常委会或书记办公会上进行这样的工作，会后个别征求其他委员的意见，口头赞成就可以了。
潜规则盛行的危害是极其巨大的，一定要加大党纪条规的执纪检查力度，下决心予以根除。
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