推行工资集体协商制度困境中的法律对策，本文主要内容关键词为：困境论文,对策论文,集体论文,工资论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F249.26 [文献标识码]A [文章编号]1008-8636(2013)04-0032-04
工资集体协商制度是市场经济国家调整劳动关系的一种行之有效的方式和手段。我国从1995年《劳动法》启动集体合同制度以来，工资集体协商制度已逐步成为维系劳动关系双方利益均衡的有效手段。国家推行工资集体协商制度的目的，是建立劳动关系的自我约束机制，构建和谐稳定的劳动关系。由于在推行工资集体协商制度的实践中还存在诸多问题，其协调劳动关系的实际作用和效果还未达到理想状态。除我国推行工资集体协商的社会环境、行为主体、权利保障等因素与发达市场经济国家有别外，法律规制的欠缺，乃是制约工资集体协商持续推进和质量提高的主因。健全的劳动法律制度不仅是工会代表职工开展工资集体协商的有力武器，也是破解制约工资集体协商难题的重要保障。只有把工资集体协商制度真正关进法制的笼子里，工资集体协商制度才能得以有效推行。
一、关于立法层次低、法律规定刚性不足问题
我们知道，工资集体协商是劳动关系双方博弈的过程，其博弈过程，需要法律法规给予刚性支持。但目前我国有关工资集体协商制度的法律法规，明显滞后且相关配套政策不到位，这制约着工资集体协商的有效运行与实际作用的发挥。一是立法层次低，约束力差。目前，我国还没有国家层面系统规范工资集体协商的专门法律法规。虽然《劳动法》、《工会法》、《劳动合同法》都对工资集体协商作出了原则性规定，但侧重于宏观指导和方向指引，缺乏可操作性。现行的《最低工资规定》、《集体合同规定》、《工资支付暂行规定》都属于部颁行政规章，法律位阶较低，无法为我国的集体协商实践提供足够的、有效的法律支持。二是法律规定刚性不足。《劳动法》对工资集体协商制度仅简单规定了基本轮廓和框架，2001年修订的《工会法》、2007年出台的《劳动合同法》虽涉及工资集体协商方面的内容，但内容少，规定的事项宏观、原则，并且对职工与用人单位签订集体合同时，在法律条款中的表述采取了可为性的规定，使用的词汇是“可以”，这种非强制性规定，难以对用人单位形成强有力的约束。如《劳动法》规定用人单位“可以”进行平等协商，在实践中这成为一些用人单位拒绝开展工资集体协商的理由。三是法律规定空白点多，缺少系统性。如工资集体协商的正常启动、行业性区域性工资集体协商的具体方式、法律责任以及争议处理等均未涉及，这导致在推行工资集体协商时许多实践活动无法可依，因此需要在以下几点做些努力。
一是将工资集体协商制度写入《劳动法》，确立工资集体协商制度的法律地位，以促进这一制度在全国的有效实施。
二是积极推动《集体合同法》的出台，明确用人单位在有关工资福利等涉及职工切身利益的问题上都要通过工资集体协商决定，细化劳动关系双方在集体协商中的权利义务、协商的内容和形式，对拒不开展工资集体协商或违约行为要制定具体的罚则，用以防止用人单位规避法律，促使其自觉遵守法律法规，依照法律程序办事。
三是加快研究和制定劳动定额、工时工价、工资分配等劳动基准立法，有效遏制用人单位规避法律的行为。劳动定额、工时工价、工资分配机制等，是工资集体协商的核心内容，这些制度设计的合理与否，会直接引发劳资双方的争议。国家应通过立法，对工资、工时、劳动定额制定的程序、标准进行明确，为推行工资集体协商制度创造条件。
四是对现有法律法规的有关内容进行调整。如我国《劳动法》第四十七条规定：用人单位根据本单位的生产经营特点和经济效益，依法自主确定本单位的工资分配方式和工资水平。既然工资分配方式和工资水平都是由用人单位单方面决定，那么工资就没有协商的余地了，劳动者的权益也就很难得到切实保障。因此，要对类似法律条款进行适时调整，从而为实际工作提供法律意义的支持和保障。
五是推动地方立法和配套政策的出台。由于各地经济社会发展的差异，国家层面的立法难以满足各地不同需求，地方可通过立法，对实践中存在的具体问题予以规范，将其纳入法制化的轨道。
二、关于工资集体协商主体独立性、平等性问题
工资集体协商是一种经济利益特别是劳动权益的协商，协商在企业行政与劳动者之间进行，它需要具备两个前提：一是协商双方主体的独立，另一个是协商双方主体地位的平等，这是保证有效协商的基础。我国《劳动法》规定：“集体合同由工会代表职工与企业签订，没有建立工会的企业，由职工推荐的代表与企业签订。”这一规定承认了用人单位和职工是两个利益平等的法律主体，双方在协商中的地位和权利是平等的，工会是代表职工与用人单位订立工资集体协商的唯一合法组织。当我们承认用人单位的工会组织有权代表全体职工参加集体协商时，就意味着这个工会组织必须是独立的法律主体，并能承担相应的法律责任。而事实上，具体负责集体协商的工会却面临体制性障碍。在企业，由于工会干部和职工代表在经济上依附于企业，在劳动关系上处于被管理者的地位，他们自己的利益是受制于企业的，这让他们很难与资本或管理强势的企业处于平等的地位，尤其是我国大量中小企业的工会主席，其代表性与抗衡性往往较弱。而国有企业和国有控股企业，不论是企业方和工会组织方，也都明显不能满足集体协商主体独立的要求，当协商主体不适格时，协商达成的协议就意味着无效。
实践中，协商主体独立性、平等性的欠缺，影响了工资集体协商的推进和质量。所以，在法律设计上，首先应增强工会及工会干部的独立性，明确工会干部直接选举制度，这既体现了工会民主化和群众化，也保障工会干部不因协商过程出现的问题而遭用人单位打击报复。实践证明，基层工会主席的直选，可推动工资集体协商机制的建立，对改善劳资关系、减少劳资冲突有明显作用。其次，还应明确工会的代表资格由本企业的职工或会员承认并授权，明确工会参加协商资格的认定程序，以此解决工会与职工的关系问题。再次，要加强对协商代表的保护。我国现行法律除对参加工资集体协商的工会主席有明确保护外，其他参加集体协商的人员则未列入法律保护范围，这阻碍了协商代表参加工资集体协商的积极性。应明确对参加集体协商的职工代表给予特殊保护，如企业不得无正当理由降低职工代表工资和福利待遇、解除职工代表的劳动合同等，以解决其不敢谈的问题。
针对工会干部不敢谈、不会谈的问题，应取消现有《集体合同规定》中“首席工会代表不得由非本单位人员代理，委托人数不得超过本方代表的三分之一”的规定，明确用人单位的职工超过二分之一同意，职工协商代表包括首席代表都可由非本单位人员代理。作为资方选派的协商代表，也可通过法定程序授权，双方所协商的协议对双方具有约束力。
三、关于工资集体协商的层级限制问题
工资集体协商的层级限制，已成为其发展的制约因素。我国目前法律法规，只规定了企业一级的集体协商，《劳动合同法》虽较《劳动法》的规定有所进步，但把区域性行业性集体协商限制在县(市、区)以下的建筑、采矿、餐饮三个行业，这制约了工资集体协商的深入开展。
工会组织是经过法律授权的职工代表，享有代表职工履行权利和义务的职责，但员工、职工代表的双重身份，使工会干部很难以独立的身份和企业协商履行职责。据统计，我国99％的企业都是中小企业，其工会基础薄弱，工会工作人员与企业存在过多的依赖关系，难以以独立平等的身份与企业开展工资集体协商，工资集体协商的开展相对比较缓慢。积极稳妥地推进行业性、区域性集体协商，可以使企业工会相对超脱，从而避免因工会与企业存在依赖关系所导致的工资集体协商形式化问题。同时，行业或区域一级的工资集体协议，对促进企业一级的集体协商有积极的作用，其原因主要有两个：一是涉及工资等劳动条件时，一些产业或行业的标准并不是一家企业可以自行决定的；二是当工会组织的力量不足以在企业开展集体协商时，可以借助行业或区域的集体协商，由于形成的协商结果是根据本行业、本区域的实际情况制定的，这样的工资报酬标准更客观、合理，对本行业、本区域所有企业的劳动者都可以适用。
实行多层次的协商结构是未来的选择，这可以使企业工会相对超脱，避免集体协商的形式化。在立法层面上，需要打破行业性、区域性集体协商县级以下的限制，给高级别行业或产业集体协商以空间，明确各个层次行业或产业集体协商的有效性和协议的法律地位，并确定各个层次行业、产业工资集体协商的主体、运行程序和操作规则。
四、关于工资集体协商运行中的保障问题
第一，法律应保障协商运行的合法有效。首先，应明确规定用人单位在达到一定比例的职工提出协商要求时，工会应代表职工向用人单位发出协商要约；用人单位认为需要，也有权提出协商请求。无论谁发出要约，另一方应在规定期限内作出承诺；基于现有法律规定对不愿或拒绝进行集体协商等问题未作特别规定，在制度设计时应对在一定期限内未作出承诺的一方进行规范，明确接受要约的期限、不接受要约所应承担的法律责任以及追究责任的具体措施等，以此增强工资集体协商的约束力。对用人单位的违规行为，可将全国总工会对于工资集体协商违规处罚的意见补充到法律中，要在法律中明确：对拒绝或变相拒绝要约、不按期响应要约等行为，由地方工会依法下达“整改建议书”；对拒不整改的，提请工商行政部门依法处置，责令企业停业整顿至地方工会验收达标。其次，协商内容应反映职工的意愿。职工是集体协商的主体，工会代表职工行使权利，是集体协商的形式主体，这要求协商的内容必须符合绝大多数职工的意愿，协商内容应在广泛征集职工意见的基础上确定，协商草案应提交职代会审议，采取无记名投票的方式，经全体代表过半数表决通过，工会方可正式签字。基于对处于弱势地位劳动者的保护，要明确协商中用人单位应尽的义务，如明确用人单位应向职工代表提供必要的经营和财务数据；不得以当地最低工资标准作为协商的结果等。再次，根据合同的一般意义，明确工资集体合同遵循全面履行的原则，明确用人单位有定期向职代会报告履行情况的义务。履行过程中确需解除和变更协议的，应明确具体法定条件和程序规定，以加强法规的操作性，更好地体现法律的完整性、统一性。
第二，要赋予劳动者在协商过程中的施压手段。在国外，罢工是法定解决集体谈判的途径。目前我国对罢工问题没有明确的法律规定，现行的《宪法》、《劳动法》、《工会法》等都没有将罢工作为职工和工会的权利。从理论上讲，罢工既然不属于职工和工会的法定权利，那么，罢工行为就不被法律所保护，国家也就不负有保障职工或工会的义务。由于劳动者一方在集体协商中没有法定的施压手段，一旦双方谈判处于僵持局面，便缺少解决的手段。实践中，劳动者往往采取体制外的方式表达不满，施加压力。2010年爆发的工潮中，出现的是先罢工、再谈判、再涨工资，便说明了这个问题。法律应赋予职工在谈判破裂的情况下、在规定的程序内可以采取必要的施压手段。应明确施压手段的构成要件：罢工必须由工会组织；罢工必须以缔结集体合同为目的；罢工必须保证社会和经济秩序的稳定和安全。基于当前我国国民素质还不高、现阶段社会矛盾又很尖锐的实际情况，应明确职工只允许在企业内部停工和怠工，不应走向街头、冲击政府机关影响社会秩序。法律应尽快明确此项权利，将施压手段纳入协调劳动关系的体系之中。这样可使劳动关系双方在法律的框架内表达诉求，把原本无序的职工自发行为纳入到体制的轨道之中。
第三，要明确集体劳动争议的解决方式。当前，我国劳动关系治理模式是以个别劳动关系为基础，对集体劳动关系的处置方式则未有明确规定。《集体合同规定》第四十九条规定：“集体协商过程中发生争议，双方当事人不能协商解决的，当事人一方或双方可以书面向劳动保障行政部门提出协调处理申请；未提出申请的，劳动保障行政部门认为必要时也可以进行协调处理。”第五十条规定：“劳动保障行政部门应当组织同级工会和企业组织等三方面的人员，共同协调处理集体协商争议。”这说明，劳动关系双方在集体协商中发生争议时不能采用仲裁、诉讼的方式解决，这导致现实中集体劳动争议难以通过法律程序解决。基于立法的滞后给集体劳动关系的处置所带来的困扰，可借鉴美国公共部门集体谈判的做法，规定由当地劳动争议仲裁委员会采用强制仲裁方式解决集体合同利益争议，双方必须接受并执行仲裁结果，而不能付诸停工、怠工、擅自闭厂等产业行动。
五、关于法律责任问题
我国《劳动法》、《工会法》所追究的法律责任种类，有民事责任、行政责任和刑事责任，但规定较为原则，有的根本都没有涉及，比如，《劳动法》第三十三条规定，企业职工一方与企业可以就劳动报酬等事项签订集体合同，它仅要求把工资协商作为集体合同制度的一项内容，若用人单位因工资问题不与工会进行协商，法律上则没有任何处罚规定。工资集体协商制度作为一项法律制度，按照正常的立法原则，应当设立法律责任，没有法律责任的立法，法律制度便无法成立。笔者建议有三：一是引入民事、行政和刑事多种处罚措施，增强法律的强制力。特别是在制度设计上，应增加用人单位拒绝工资集体协商和不履行集体协议的成本，以解决用人单位不愿谈的问题。二是明确劳动和社会保障行政主管部门在工资集体协议管理中的责任。一项国家制度要得以实施，需要立法、监督和执行三个环节的有机配合，比如，政府相关部门对用人单位无正当理由拒不建立集体协商制度和签订工资集体协议以及劳动关系双方不履行协议约定义务的，应下达劳动监察通知书或指令书，责令其改正，同时提请工商管理部门对企业资格进行专门审查，必要时可令其停业整顿，直到接受集体协商为止。应明确在集体协商中采取过激行为、导致矛盾激化的一方须承担行政或经济责任。要明确集体劳动争议出现时政府劳动行政部门在协调、仲裁中的权利义务。三是明确工会的职责。工会在企业无正当理由拒绝进行协商、不履行集体协议义务时，有权提请劳动保障部门实施行政监察和执法督察；当出现集体劳动争议时，有权代表职工提请劳动争议调解、仲裁和诉讼。
工资集体协商在国家经济社会生活中的地位越来越重要，但在其推行过程中，形式化问题非常严重。要打破推行工资集体协商之困局，需要国家立法的支撑。以法律法规推行工资集体协商，通过集体协商将用人单位的工资分配纳入规范化的契约轨道，从而使劳动关系双方为实现不同的经济利益找到彼此兼顾的结合点，形成共同体关系，这有利于形成企业内部和谐的劳动关系，促进用人单位经济效益的提高。
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