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中图分类号：C972 文献标识码：A 文章编号：1009-8860(2010)03-0074-06
过去几年以来，来自基层社会的信访上访大幅度上升，越来越多的人通过越级行政上告、制造事件而非使用法律的方法来求得争议的解决。在这样的情况下，不少个人事件转化为群体事件，亦有法律事件转化为政治事件的现象。
根据湖北省远安县劳动和社会保障局统计，2006年它们共受理劳动保障监察案件86件，2007年升至122件，2008年则达到266件（见图1）。与此相应，该县2008年的案件总数和集体上访，分别是2007和2006年的2倍和3倍以上。[1]
图1 湖北省远安县劳动保障局受理劳动保障监察案件数量
资料来源：根据远安县劳动和社会保障局网站资料(2009)制作。
行政上访和信访与法律途径的求解需求有直接关系。据远安的上级单位湖北省宜昌市统计局2006年的统计，宜昌市不服法院判决要求再审的信访总数，占案件比例的90％以上。[2]一项在北京上访村的调查也发现，在接受问卷访问的632位上访农民中，有401位曾经就上访问题到当地法院起诉过，其中法院不予立案的占42.9％；认为法院不依法办事导致自己败诉的占54.9％。这项研究的问卷数据显示，问及当事人的上访目的，选择“让中央知道情况”的是90.5％，选择“给地方政府施加压力”的是88.5％，而最终通过上访解决了的问题的，实际上只占上访案件数量的0.2％。[3]
中国转型期集体事件的一个特点，是民事纠纷居多。尽管上访也不一定能解决问题，但为何民事纠纷还是轻易就转化为行政上访？法律社会学有责任回答这个问题。一般看法，法律路径不通或低效是重要原因。但在实践中，怎样才能促进法律路径更通畅，让更多的民事纠纷愿意进入法律渠道解决？本文希望基于中国自己的经验——义乌案例来回答这一问题，并对政策实施产生启示。
当事人的需求
众所周知，义乌是全国著名的小商品集散中心，外来民工人数众多，小商品生产和交易市场发达。在过去几年中，义乌民事问题大幅度增长，民事纠纷也曾经积累难解。
图2 在义乌工作的主要困难和问题
根据问卷访谈，当事人不愿意使用法律渠道解决纠纷的原因，在于法律不仅难以使用，而且成效不高。换句话说，法律难用，不解决问题，还拖延时间。工人对法律渠道生疏、恐于法律程序繁杂、收费高、请不起或请不到律师、不知道到哪里找律师、法院难以成功受理或者即便受理也需较长时间，不得不忍耐久拖未决等等，是受访人给出的理由。
工人反映突出的“法律使用难”在三点上：一是费用，工人付不起律师费用，又或者因劳资诉讼获益不高，引不起律师的兴趣，很难找到律师愿意代理劳资纠纷。而缺少律师帮助，当事人就无法进入法律程序。二是诉讼审理时间长、解决慢、执行难，甚至无法兑现，大家等不起。三是存在普遍的怀疑，认为弱者缺少身份、关系和金钱，不相信真能获得公正解决。这些怀疑也并非空穴来风，它多半来自周边所见事件的(民间传送)经验。
凶杀案和地下帮会出现
在这种情况下，弱势阶层只能走两条道：个人复仇行动，或者自发建立“帮会”(义乌的安徽定远帮和衢州开化帮是有组织的典型例子)，甚至地下“工会”，自行解决民事纠纷。这些解决方式导致了恶性极端事件频繁发生：
由于合法权益得不到保护，农民工有寻求保护和归属感的需求，有抱团的自发愿望，为替老乡讨回一个公道，常绑架老板，伤害他们的违法事件时有发生。一些工人打不起官司，就采取私了的方法，找人帮忙摆平……于是帮派林立，集体跳槽严重，企业主常受到威胁和报复，由工资问题引发的恶性事件每年都有，有杀人、抢劫，打成重伤，民工卧轨，集体跳楼等……1997年荷叶塘村一个企业主一家三口因拖欠工资被杀。[4](P98、108)
义乌工会的新角色
工会发现，义乌工人多为外来群体，他们从家乡来到义乌打工，面临大量的问题。如果遇到事故有组织可赖，有渠道可讼，帮派的用处就会降低。于是工会几年前开始考虑自己充当这个中介机制，成立了“工会法律服务中心”，让当事人通过中心的帮助，来接近法律救援系统。此角色值得注意的地方在于它的“服务”“协调”而非“领导”姿态：积极介入，帮助当事人处理劳动诉讼案。这些诉讼案在劳资双方展开，多数属于工伤赔付、工资拖欠、职工福利性质，基本上是那些已经有了法律规定，但无法得到有效诉讼、实施和赔付兑现的民事纠纷案例。
法律服务中心的具体工作内容有：主动获取信息，联系劳方和资方，提供法律咨询一条龙服务，介绍诉讼程序，帮助准备诉讼材料，帮忙代理或者代为寻找律师，甚至联络不同的法律、工商、社保和政府机构，促进事故的解决和赔付兑现。工会法律服务中心人员也担任陪审员(共计80件)和仲裁员(共计252起)。
在义乌，使用工会法律中心的成本很低，中心的服务不收任何费用，几年来，工会免费为职工出庭仲裁代理149起，出庭诉讼代理170起。一般在市场上，律师可以选择接案或不接案，但工会法律服务中心不推托拒绝，它接待过集体来访331批共6502人次。工人接近中心的方式简便，一个电话就行，咨询、准备、AI写作、代讼，代传递报告等要求都能满足，甚至只诉诉苦，传递一下信息，让事件在媒体公开这些小事也做。为此，工会建立了热线电话，几年下来，他们接听并回复职工咨询3817人次。[4](P125)
图3 法律中心来电案件受理汇总表(2000-2006)
图4 调解成功的案例比例(2000.10-2007.11.30)
更重要的，是工会能办成事。2000-2007年，工会通过法律服务为当事人追讨工资或挽回经济损失1770.334万元。2000年10月-2007年11月30日，义乌工会接手的4120件纠纷案件中，调解成功的有3813件，成功率为92.5%。
工会的“结构洞”位置
非法律机构推进民事纠纷解决，是一个很中国化的现象。在中国的体制下，公共机构(政府有关部门，法院等)和社会服务对象(企业、个人等)，权力上差别不少，它们在社会结构中有各自的运转领域，处于分离状态，很少发生联系，甚至互有躲避。如同社会中形成很多蜂巢状结构，内部联系紧密，但相互之间的有效连接很稀疏，社会学称为结构洞。这种情况类似在社会中形成了无数的“墙”，将公共领域(法院，政府)和私人领域(纠纷解决需求)隔离开来，分离了国家和社会，大量的社会需求很难有能力利用公共物品比如法治和法律得到解决。因此，民众的感受是，法律在那里为有权有势的他人服务，但不是我们可用得上、够得着的。
而义乌工会的新角色填充了结构洞，将国家(公务机构方)和社会(服务需求方)制度化地联系起来了，结果使双方的接触得以通过这种中介机制更容易进行。
这得益于工会的特殊位置。工会不是权力机构，不能用文件或行政命令处理问题，只能依靠积极奔走、沟通多方、竭力推动各个环节启动，直至判决兑现。必要的时候，工会还要为当事人做中，参与调解、疏通、劝诫和说服各方，或者将案例介绍转交给相关部门比如市信访局、劳动局、110办公室、市消费者协会、市个体劳动协会等。
但工会也有其他团体没有的独自优势，这就是它的特殊位置：准行政机构同时又是准社会团体的双重身份。工会跟很多政府职能部门有常规工作联系，它能够接近公务机构，也能接近市场组织，即连接政府部门、法律机构、企业主和劳工。这些条件使之在获得信息、搜集证据、积极协调方面可能发挥特别作用：调动法院、公安、政府(劳动部门)、媒体的资源，产生较大的联合推力促进事故解决，从而在促进社会成员个人和法律体制，甚至国家体制的连接方面发挥作用。当义乌工会这样做的时候，它正在帮助弱小的个体有力量使用国家的法律救援，同时在政治上，也正在促进弱势群体对公务部门产生认同。
人们说这是工会发展出的新角色，没有错，但这些新作用的产生，显然借助了工会在体制内的原有位置——法团主义结构下的“准”社会团体地位。在中国，工会不是政治团体，不能用对抗、制衡、谈判和制造压力处理问题，它更不是法律机构，不能主事判决。但工会的社会团体性质特别，它在行政体制内具有人事编制、资源划拨和机构地位，有常规发言和反映问题的组织渠道，这意味着它有机会调动行政和社会资源。因此在社会结构中，它连接行政和社会资源的位置使其具有特殊能量。故在义乌的被访当事人多数都承认，比起其他途径，通过工会解决事情“成效更高”。
果然，当工会主动接手劳资纠纷案件后，各种帮派组织的活动逐渐销声匿迹。这说明，社会中缺乏一个制度化的中介机制，把当事人和法律机构连接起来，让法律便于普通人使用，而义乌工会的新角色起到了这样作用。
成效及反应
从各方的反应看，义乌工会的做法很有成效。因为当地政府、劳方和资方的受访人士，大都对法律服务表示满意[4](PP467-508)，人们对“工会能够解决问题”给予高度承认，甚至认为工会“解决问题的作用”并不低于更有权威的政府。
值得注意的是，工会是怎样取得当事人各方的信任的？
处理纠纷是在利益相对的两组人之间工作，如果法律服务总是对一方有利，它的公信力将受到损害。义乌工会获得信任的关键，是坚持法律服务组织的中立性，避免仅仅成为一方利益的代表。统计发现，经义乌工会帮助解决的劳资纠纷，虽然被诉方主要是资方公司，但结案后的责任归属并非一概是资方公司。这样的记录使其也获得资方的信任：企业主发现，在工会介入后，他们被打或者陷入无尽纠缠的比例大大降低。因而，虽然寻求工会帮忙的主要是工人，但资方也愿意找工会调解棘手事端，因为能提高自己的安全感，切实解决问题。
因此，当在工人中询问“工会代表谁的利益”时，出现了并非一致的意见。在群众眼中，它的代表性不那么清晰，这反映了工会调解的“中间”角色，也是社会整合机构的正常身份。当利益冲突中的人们不断看到，工会的调处结果注重证据，而非总是一边倒向工人时，才能增强使用法律手段的信心。在这一意义上，义乌工会的做法取得的意外效果，是通过增强使用者的信心，在社会中宣传了法律，客观上维护了法律的权威。这也说明，法律处理的公正必须在实践中被人们看到，才能被人们认识、接受、相信和尊敬，并愿意使用它。
图5 政府职能部门和工会解决问题哪个更有用
案例的法律经验
总结案例的经验，回应“义乌外来工为什么愿意使用法律”，可以初步提出几个定律①：
效用定律：如果法律不能行之有效，人们就会寻求他们认为是更有效的解决途径，比如“上访”、制造群体事件或组建“帮会”解决他们的问题；
成本定律：如果法律使用费用太贵或不容易使用，或因为没有文化不便于使用，人们就会寻求更便宜、更方便使用的途径来解决他们的问题；
价值定律：如果人们看不到法律公正处理的案例，对其丧失信心，就会寻求其他极端的方法寻求公正；
结构定律：如果没有社会机构充填结构洞，将公务服务和民众需求制度化地联系起来，使民众的需求无法得到回应，并及时纳入公共解决程序，就会积累国家与社会的对立，从而损害社会成员对体制的信任和认同。
这几点可以相互联系，来整体地加强人们对法律、甚至对国家的基本看法，它们也可以独立发挥作用——在具体的事件中，引导人们接近或疏远法律以及国家等公务组织，损害后者的威信。
特别有价值的是，义乌案例是在现有体制下操作的，它取得了相对成功的经验。此经验并非外来，答案也不复杂：要想避免人们采用极端的方法、吸引他们利用法律解决问题，需要使法律在上述几点上优于其他任何方法。显然，满足上述定律，具有“激励”人们更愿意使用法律的效果。因此，符合这些定律的政策建议预计更可能产生实效。
政治后果：社会整合意义
从宏观的内聚和稳定来说，义乌工会的角色促进了国家(公务机构)和社会(服务需求方)的整合。它在国家和社会之间，建立一个有效的、制度化的、可持续的结合点，这是一个有价值的中国经验。
在国际社会经验中，处理稳定的机制一般有两种途径：加强政治整合或社会整合。二者虽然都有赖于力量平衡结构，但作用的机制不同。
义乌案例中可以发现，工会在现存体制内工作，它没有建构新的政治机制，比如明确代表某群体利益、推进它们的权利扩展、逐步形成稳定、具有自主地位的利益组织化单位，并推进其制度化立法，通过动员、谈判、制衡、展示影响力进入公共领域，用价值口号正当化自己的目标并吸引人们认同，等等。这些是定义中政治机制的主要功能，它们通过多元利益的组织化方式，作用于社会不同力量和利益的制衡。
而社会整合主要通过法治推进和社会团体的活跃角色达成。如果社会团体提供的中介功能，能够有效促进国家和社会的联系，帮助人们更顺利的接近公务机构，比如法律援助，他们彼此的冲突就会降低，彼此的依赖、归属、认同和内聚就被加强。更重要的是，这种加强是以理性、证据和程序来实现秩序，不必经由暴力冲突求得解决问题，因而社会的稳定性增加。上述机制可以解释，为何在义乌劳资纠纷普遍，但群体性事件较少发生。
需要充分认识到，义乌工会填补结构洞的作用展示了一种社会整合机制，但具有重要政治后果。其特点是，大量中介性社会组织填补结构洞，提供低政治化、非商业性、高效能、低成本、高信任度的法律服务，将劳资纠纷引向依法解决的渠道。这一机制补充了有关制度供给的不足，后果是降低了个人事件转化为群体事件、社会冲突转化为政治冲突的概率。
说明：图表主要根据韩福国小组收集的调查资料以及《新型产业工人与中国工会》(上海人民出版社，2008)中的访谈和数据而制作，但该书的研究问题和此文不同。在此特别感谢韩福国慷慨提供资料，并同意再分析这些资料。本文首先在上海交通大学法学院(2009年9月)会议上宣读，而后在北京燕山大讲堂演讲中使用了部分资料，这里经过再次全面修改。作者感谢赵蔚、刘莉的批评提示。
注释：
①对四个定律含义的简明解释：效用定律。法律的效能，是否能够及时解决问题；成本定律。法律的便利，中介服务(律师)是否容易，成本是否可承担；价值定律。法律处理依循的原则是否获得人们认同，并确信该原则背后的价值可通过法律处理得到实现；结构定律。法律等广义的公共服务机构和需求方的制度化关系和连接渠道。