健全权力运行制约与监督体系的理论探索——读陈国权教授新著《权力制约监督论》，本文主要内容关键词为：权力论文,新著论文,教授论文,体系论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十八大报告突出强调“建立健全权力运行制约和监督体系”，充分体现了权力制约监督在我国政治体制改革中的重要地位，也深刻反映出权力制约监督作为一项系统工程的艰巨性。浙江大学陈国权教授新著《权力制约监督论》，正是对如何建设具有中国特色的权力运行制约与监督体系做出的极具价值的理论探索。该著作是陈国权教授主持的国家社会科学基金重大项目“健全权力运行制约与监督机制研究”（09ZD007）的最终成果。本文试图对该著作做一总体介绍，呈现其中的主要内容与创新观点，以供读者评析。 一、健全权力运行制约与监督体系是完善中国特色社会主义民主政治制度、继续推进中国特色社会主义伟大事业的必然要求 马克思主义权力观可以概括为“权为民所用、权为民所赋、权为民所控”。健全权力运行制约与监督体系，是马克思主义中国化的具体体现，与马克思主义权力观一脉相承。健全权力运行制约与监督体系，是完善中国特色社会主义民主政治制度、继续推进中国特色社会主义伟大事业的必然要求。我国市场经济快速发展所带来的经济基础和社会结构的变化，正迫切要求权力结构进行相应的转型。传统的集权结构难以应对经济与社会转型的双重压力，反而滋生出日益严峻的权力腐败现象。健全权力运行制约与监督体系，实现用制度管权、管人、管事，已经刻不容缓。只有健全我国权力运行制约与监督体系，才能深化政治体制改革，提高预防和惩治腐败的制度化水平，才能建立公平竞争的法治环境，实现社会主义市场经济的现代转型，才能提升党和国家的执政水平和政治公信力，推动社会主义民主政治的有序发展。中国共产党始终坚持将马克思主义基本原理与中国经济社会发展现实相结合，努力探索符合中国国情的权力制约监督制度。党的十八大报告将“建立健全权力运行制约与监督体系”作为坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革的重要任务之一，这表明了我党对权力制约监督的认识更为深刻、思路更为清晰、目标更为明确、意志更为坚定。 二、充分认识制约与监督的逻辑差异，实现制约与监督的制度性均衡，从而有效回应中国转型阶段的控权要求 监督与制约是既有区别又密切联系的两种控权制度。两者在诸多方面存在类似，却在本质上遵循着不同的控权逻辑。监督是一种功能性分权，保证代理权的相对独立性；而制约则是一种过程性分权，分解事权并在各个主体之间均衡配置。具体而言，监督是指权力委托主体对权力代理主体的控制，以保障权力的行使符合委托意图。监督逻辑意味着权力代理主体可以拥有完整的事权，只有在违背委托方意图时，才会受到制裁。而制约则是对事权进行分割，从而保证权力主体之间的相互钳制，以防止任何一方滥用权力。这同时也意味着，任何一方都不可能独自完成整个事项，只能在协商与妥协中落实。事权高度集中在一定程度上实现了决策效率，却也留给了决策主体操作资源的较大空间，地方“一把手”成为腐败高发群体就是例证。权力制约缺失最终会导致权力监督失灵，进而出现某些组织或个人垄断重要资源的决策权，这正是权力腐败的制度根源。监督和制约的逻辑差异决定了，各自都存在优势与不足，因而在现实制度设计中必须对其进行综合考虑，从而发现最适合我国国情的制度安排。也即，必须根据权力领域、阶段的特点，在强化监督的同时合理设计权力主体之间的制约结构，实现某种制度性均衡，才能更加有效地回应中国经济社会发展现实，从而推进反腐败工作的深入，提高预防和惩治腐败的治理水平。 三、法治为民主提供目标与秩序，民主为法治提供动力与支持，“法治民主”为健全权力运行制约与监督体系奠定基础 法治与民主是权力制约监督的两种基本范式，尽管两者在控权逻辑上存在差异，但是在实践上却可以实现功能互补。法治为民主提供目标与秩序，民主为法治提供动力与支持。良好的法治环境是实现市场经济现代转型的基础，法治缺失必然导致权力滥用、市场扭曲，而法治建设又需要民主力量的推动，民主政治发展不足必然导致法治秩序建构步履维艰。构建完善的权力运行制约与监督体系，需要将两种制度进行融合，发展以法治建设为目标的民主制度，即“法治民主”。法治民主有利于回应当前中国经济社会转型中对民主权利的积极诉求，也有利于规范民主参与，使民主力量更有序地实现对权力的制约与监督。法治民主作为建构权力制约监督的理想模式，指导着我们对国家政治权力结构进行适当的调整，即必须妥善处理党的领导、人民当家做主与依法治国的关系。 四、决策权、执行权与监督权既相互制约又相互协调是符合我国权力运行制约与监督体系内在要求的分权逻辑 我国权力运行制约与监督体系的内在要求是，不仅能防止权力滥用，而且能保证权力运行效率。规范性与有效性对仍属于发展中国家并且面临重大转型的中国而言，必须置于同样关键的战略地位。分权是实现权力制约监督的必然选择，但分权并非必然是西方式的立法、行政与司法三权分立。现实制度设计是在特定环境中对抽象制度逻辑的具体呈现，隐藏在立法、行政与司法背后的是基于专业化分工的决策权、执行权与监督权的分权逻辑。具体而言，决策、执行与监督三分的内在逻辑是：三事分工→三职分定→三责分置→三权分立。社会事务复杂化要求专业化分工，决策、执行与监督是公共管理专业化分工的基本形式。为了更好地匹配决策活动、执行活动与监督活动的三事分工，政治组织必须设立相应的职能，即决策职能、执行职能与监督职能的三职分定。由于组织职能需要通过制度化的岗位责任设计来予以保障，因而必须确立决策责任、执行责任与监督责任的三责分置。最后出于履行责任的需要，必须对各个职责岗位赋予相应的权力，进而形成决策权、执行权与监督权的三权分立。分权是权力制约监督的前提，而制约与协调是权力制约监督的保障。制约意味各权力间的相互制衡，任何一方都不可凌驾于其他各方，而协调则强调了各权力间仍需保持运行的顺畅，不至于因为过分掣肘而导致效率低下。因此，建立决策权、执行权与监督权既相互制约又相互协调的结构与运行机制是符合我国权力运行制约与监督体系内在要求的分权逻辑。 五、建立利益冲突制度化协调机制，完善我国决策问责体系，强化对决策权的制约与监督 决策过程本质上是一个利益分配的过程。利益冲突在公共决策领域体现得最为集中，主要表现为私人利益与公共利益、部门利益与全局利益之间的冲突。我国经济社会的快速发展与变革使得利益冲突加剧，若决策权缺乏有效的制约与监督，往往导致决策腐败，进而造成严重的社会后果。从近年腐败案件来看，决策腐败已经成为中国腐败的重灾区，直接危及党和政府的决策权威性。完善决策权制约与监督体系，需要从以下几方面着手，共同推进。首先，建构利益冲突防范与化解机制，为公共利益输入决策系统进而体现在决策结果中提供制度保障，实现决策权的过程治理。我国公共决策系统在输入端、系统内、输出端都存在比较严重的制度缺失问题，为自利性扩张提供了空间，进而导致决策腐败的易发、多发。落实对决策权的过程控制，必须在公共决策议程设置阶段完善利益表达机制，在决策方案设计阶段完善公共利益整合机制，在方案选择阶段充分运用民主议决机制。其次，合理优化党委决策结构与机制，理顺党委与政府权责关系，健全我国决策问责体系。决策腐败发生的另外一个重要原因是决策问责体系的不健全。当前我国重大事项决策权属于党委，而对于党委决策却缺乏合理、有效的责任追究机制。健全我国决策问责体系，必须对党委决策结构进行合理转型，理顺党与政府之间的权力关系，从而实现决策过程的责任嵌入和对决策结果的责任追究。 六、改革完善“党委创议——人大审议”的决策模式，强化人大在国家重大事项决策中的制约与监督 在党和国家并行治理的“政治双轨制”下，我国重大事项决策领域逐渐形成了“党委创议——人大审议”的决策模式。这种决策模式具有权力制约监督的内在机制，同时满足多方利益表达和博弈的要求，确立了人大在国家重大政策制定过程中的决策监督地位，为党和国家决策民主化、科学化和法制化提供了制度保障。完善“党委创议——人大审议”决策模式，必须健全党委决策创议制度，提升创议水平，同时强化人大在决策过程中的审议监督。前者不仅需要加强党和人民群众的密切联系，保持对社会发展需求的敏锐洞察力，而且也需要明确党和政府在政策制定中的权力边界，提升党确定重大政策方向的能力。后者不仅需要提升人大的代表性和代表能力，而且也需要在组织体系和程序规范上为利益表达和整合提供足够的制度空间。 七、从制度和技术上强化社会问责，保障公民应有的监督权利，实现政府从权力本位向责任本位转型 社会问责是指公民和社会组织对政府及其官员的履责情况所实施的监督和责任追究。有效的社会问责是增强政府对社会的回应性，保障公民应有的监督权利，推动中国政治民主化的重要基础。目前，我国社会矛盾凸显，其重要原因之一即我国权力制度安排强化了下级对上级的回应，弱化了政府对公民和社会组织的回应，公共权力未能充分服务公共利益。随着我国公民社会的不断成长，尤其是网络媒体技术的普及，公民和社会组织正逐渐显示出制约国家权力的意识与能力。在我国非竞选政治制度环境下，尽管社会难以借助周期性竞争选举实现责任追究，但仍然可以通过其他制度机制的完善来强化社会问责。在制度上，必须健全并保障公民监督权，创新公民监督权行使的条件与机制，包括提高公民监督的组织化程度，加强公民监督与人大监督的联动性等。在技术上，必须充分重视网络监督在当前社会问责中的关键作用，合理规范、积极引导社会民众形成有序、有力的网络舆论监督力量。 八、创新道德教育、推进道德立法、完善道德问责、建构道德制度，全方位强化公共权力的道德约束 道德是权力运行制约与监督体系的重要组成部分。任何旨在控制权力的法律制度都面临不完全性和滞后性的困境，只有权力主体树立道德信念，才可能真正从源头上遏制权力腐败。当前中国腐败现象的蔓延不仅表明控权制度的不完善，更昭示了政治道德的日益丧失。究其根源，主要在于道德信念的蜕化、道德他律的缺失以及道德氛围的衰败。强化公共权力的道德约束，必须从多个层面入手，实现全方位推进。一是创新道德教育，尤其是责任教育和实践教育，进而弘扬从政道德信念；二是完善道德立法，提升从政道德法律的权威性和可操作性，进而明确权力运行的道德边界；三是推进道德问责，构建公权主体与社会民众的交往平台，深化与民主政治的良性互动，进而强化社会舆论的道德监督；四是匡正道德制度，保证权力主体的道德人格，提高道德成本，融入传统道德理念，从而提升公共组织的道德氛围。 健全权力运行制约与监督体系是一项系统工程。除上述主要观点外，该著作还对纵向府际权力关系法治化、权力制约与制度变迁的内在机理、政府廉洁决策体系等做出了探索性研究，以求更全面地理解权力制约监督的理论内涵。总体而言，健全权力运行制约与监督体系，必须合理均衡制约与监督，建构决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的结构与运行机制；强化党领导下的人大监督，实现党与人大、政协等相互监督；完善权力制约与监督网络，实现系统内与系统外相联动；强化法制与道德建设，规范权力制约与监督的手段；健全纵向与横向府际权力之间的制约与监督，实现国家一统整合与地方自治治理的有效结合。归根到底，健全权力运行制约与监督体系，就是要合理配置权力、推进体制改革、完善权力制约，切实做到党的领导、人民当家做主与依法治国的有机统一，实现权力结构向法治化、民主化和科学化转型。