推进城镇化解决“三农”问题——实施“农村转移人员教育与培训工程”的建议，本文主要内容关键词为：三农论文,城镇化论文,农村论文,人员论文,建议论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题提出的背景
从1979年到2001年，我国农村从业人员占全让会从业人员总数的比重下降了20个百分点。随着全面建设小康社会目标的推进，我国将在今后10至20年经历经济和社会发展史上规模最大的从农业到工业、服务业的劳动力大转移，从农村人口到城市人口的大转移。我国现有农村劳动力近5亿人，其中富余劳动力1.5亿。促进农村富余劳动力向城镇的转移将成为我国在推动城镇化建设中的重要任务，这是实现工业化和现代化的必然要求。据国家统计局的一项统计表明，目前我国流动人口超过1.2亿，其中从农村流进城镇的占74%，即在城镇就业的农村转移劳动力达8800多万人。据估计，未来10年，农村每年新转移到城镇的劳动力将有1000万至1500万人。
由于长期以来受“二元”经济和户籍制度的限制，我国城乡教育发展水平差别较大，造成农村转移进城人员的整体素质和技能水平比较低，其中绝大部分农村转移进城人员的文化程度为初中毕业或更低。这些人员的受教育程度相对较低，不仅制约了他们自身的生存和发展能力以及生活水平的提高，同时也给城市的经济建设和社会发展带来不少新问题。从社会阶层构成的情况看，这些人员目前已经形成我国城市中的一个弱势群体，他们主要集中在以手工操作为主、技能要求较低的传统部门，如建筑业和餐饮服务业等，相应获得的报酬低。由于文化水平和技能低，影响了他们就地转入较高一级技能较强的工作，很难开拓新的就业空间。加之城市较高的生活成本，他们往往在城市务工几年后，带着积蓄的一点收入又返回农村。照此现状，大量农村青壮年富余劳动力将无法从根本意义上转移进城，这与党的十六大提出的加快城镇化进程是相悖的。
我国农村劳动力素质低是制约转移数量，特别是转移层次提高的重要因素。大量分析表明，农村劳动力素质与转移的速度和层次成正比关系，一般劳动力素质高的地区，转移速度要快于劳动力素质低的地区，同时转移劳动力的就业层次也较高。
随着市场经济的发展和经济增长方式的转变，社会各方面对劳动力素质的要求越来越高。近年来，沿海经济发达地区和一些大城市为了控制城市转移人口和提高劳动者的整体素质，对素质较低的体力型民工进入城市做了一定的限制，对高素质民工需求相应增加。
从全面建设小康目标来看，到2020年，我国城镇化水平将达到50%至55%，比2001年提高15～20个百分点，这意味着将有近2亿～3亿农村人口转移进城，其中大多数是农村富余的青壮年劳动力。事实上，只有使他们离开农村，离开农业，摘掉农民的帽子，才有利于“三农”问题的解决。同时应当看到，我国农村劳动力的文化教育程度相对较低。2001年，文盲和半文盲占农村劳动力的8.09%，小学文化程度占32.22%，初中文化程度占48.07%，即我国88%的农村劳动力的受教育程度为初中及初中以下。在大量进城务工的农村人口中，具有初中阶段文化程度的青壮年农民占较大比例。抽样调查资料显示，在2001年当年转移的农村劳动力中，小学以下文化程度占当年转移总量的比重为23.5%，比2000年上升4.7个百分点；初中文化程度的比重为62.9%，下降2.2个百分点；高中和中专文化程度的比重为10.2%，下降1.1个百分点；大专文化程度以上的比重为0.7%；经过专业培训的劳动力比重为12.7%，下降12.4个百分点。
按照党的十六大提出的到2020年实现基本普及高中阶段教育，这一目标意味着到2020年在适龄人口中有85%以上将完成高中阶段教育。对于城镇而言，普及高中阶段教育不仅要面向城镇青少年，也要包括农村转移进城的仅具有初中文化程度的青壮年人员。如果我们忽视了农村转移进城人员这一群体，在今后近20年中，我们不仅完不成全面建设小康社会的目标，而且还将为21世纪中叶基本实现现代化留下巨大的人口负担，这将严重影响我国现在的经济起飞黄金期的实现，严重阻碍新型工业化和城镇化的步伐。同时，也不能提高农村进城人员的整体文化素质与技能水平，还会影响社会稳定，造成新的相对贫困和社会不公，最终影响社会的全面进步。
国家有关部门和很多地方在促进农村富余劳动力转移、提高农村转移进城人员的文化程度和就业能力方面做了一些工作。2000年7月，劳动和社会保障部、国家发展计划委员会、农业部、科技部、建设部、水利部和国务院发展研究中心决定：在2000年至2003年间实施农村劳动力开发就业试点，试点的任务之一就是在农村富余劳动力数量多、外出务工人员规模较大的地区，以及输入劳动力较多、外来务工人员规模较大的地区，选择一些地市，通过制定农村劳动力转移培训规划，发挥各类培训机构的作用，开展农村富余劳动力向非农产业转移职业培训，为农村富余劳动力的顺利转移创造条件。2002年，教育部决定大力加强中等职业学校面向农村进城务工人员开展职业教育与培训的工作，要求各地教育部门和职业学校把这项工作作为重要责任，按照“实际、实用、实效”的原则，在对农村进城务工人员进行职业技能教育和基础文化教育的同时，还要注重加强对他们进行现代生产技术、信息技术、安全生产、环境保护、法制纪律、心理健康和职业道德等方面的教育，努力提高他们的思想道德和文化科技水平。这些政策措施的实施，已取得一定成效，但由于运作机制方面存在着诸多问题，仍然不能满足农村转移进城人员提高文化水平和就业能力的需要。
因此，在我国人力资源开发的总体战略中，特别是在城镇人力资源的开发中，应当把提高农村转移进城人员的文化水平和就业能力作为增强城市竞争力、加快城镇化进程和减少农民人数的一项重大措施。为了更有针对性、更有效地提高农村转移进城人员的素质，本报告提出建立和实施专门面向农村转移进城人员以提高他们生存和发展能力的教育就业培训工程，并从统筹城乡经济社会发展、发挥城市对农村的带动作用的视角，重新调整城乡普及高中阶段教育的规划方案，重新进行政府对教育与培训的布局调整。
这一工程的设立，重点针对以初中文化程度为主体的农村进城务工人员，通过非正规教育形式和各种鼓励政策，激励他们利用业余时间完成准高中阶段的文化和技术培训，取得全国通行的相应资格证书，获得在城镇生活和发展的能力。通过这一工程的实施，不仅可以推进城镇化建设，促进农村剩余青壮年劳动力有序转移，也有利于提高我国教育人口的整体文化素质和水平，促进2020年教育发展目标特别是普及高中阶段教育发展目标的实现。
二、工程的主要内容
按照全面建设小康社会的目标要求，根据城镇化建设的需要和实现普及高中阶段教育发展目标的需要，建议今后5年内，在经济相对发达地区的城市先行建立和实施“农村转移人员教育与培训工程”试点。
这项工程的主要内容为：在接收农村转移人员较多的城市设立专门面向农村转移人员、灵活多样、实行完全学分制、具有较强针对性和实用性的教育与培训项目，为农村转移人员提供非正规学习和培训机会，有效提高他们的文化水平和就业能力，为他们在城市的生存和发展创造条件，加快城镇化步伐。
这项工程的具体培训目标分为三个等级：
第一等级：根据绝大在多数进城务工人员是初中毕业生的现状，设立高中阶段文化教育与职业资格（技能）培训相结合的通用模块式教育培训项目。进城务工人员根据就业、生活需要和个人条件，在一段时间内逐步积累完成学分制课程计划，取得相当于高中阶段教育的文化程度和职业资格。根据其选修的课程和获得学分的情况，可以取得相应的学历教育的毕业证书，或取得从事相关工作的职业资格证书以及其他技能等级证书。
第二等级：对已经具有高中阶段教育文化程度以及具有初级、中级职业资格证书的进城务工人员，设立取得较高等级的职业资格证书或相关的技能等级证书的教育与培训项目，使他们在一段时间内完成教育与培训项目的学习，修满相应的学分，取得与所从事工作相关的较高等级的职业资格证书或技能等级证书。
第三等级：为已经具有高中阶段教育文化程度并有较强继续学习能力的进城务工人员，提供接受让区高等职业教育的机会。高等职业技术院校应专门留有一定数量的招生名额，采用灵活的招生制度和教育模式，接受符合条件的农村转移进城人员接受与所从事工作相关的高等职业教育，使其在一段时间内获得高等职业技术院校相关专业毕业证书，并获得相应的职业资格证书或技能等级证书。
在上述各种教育就业能力培训项目中，以第一种形式为重点，除提供文化教育课程和职业技术课程的教育教学模块（内容）以外，还应提供相应的现代生产技术、信息技术、安全生产、环境保护、让交能力、心理健康、职业道德和创业教育等方面的模块（内容）教育，努力提高农村转移人员适应城镇生活就业的能力和成为城镇居民的全面素质。
三、工程的实施
农村转移人员教育与培训工程的实施采取先行试点、逐步推开、以市为主的做法。“十五”期间可先行在东部地区和经济相对发达的中部地区选择50个市（地）进行试点，以后逐步扩大到其他有实际需要和有条件的城市。
项目的建立和推行机制为：
（一）国务院建立全国农村转移人员教育与培训工程领导小组
全国农村转移人员教育与培训工程领导小组由劳动和社会保障、教育、农业、财政、经贸、民政、宣传、公安、工商等部委联合组成。
领导小组及其办事机构的主要职责是：
1.协调政策 负责制定推进工程实施的政策规定，协调和解决有关的宏观政策问题，把工程的建立和实施纳入国家各有关职能部门的重大经济政策、社会政策、教育政策和就业政策的范围，建立推动工程实施的良好机制。
2.筹集经费 建立财政投入、企业资助、社会捐赠和个人负担相结合的多元化工程经费投入机制，以市为主筹集工程实施经费。农村转移进城人员是城市弱势群体，中央与省级财政应对工程的实施予以专项扶持，对各地开展此项工程给予必要的支持。
3.开发课程 建立全国通用、实行完全学分制的教育培训工程课程体系和主要课程的标准，组织开发需求量大、应用面广的教育培训项目的模块课程和教材。
4.加强宣传 组织开展实施此项工程的重大意义的宣传和工程实施情况的宣传，扩大工程的社会影响，努力争取社会各方面和农村转移进城人员个人对工程的支持。
（二）建立“农村转移人员教育与培训工程协调指导中心”
实施此项工程的城市的人民政府建立、“农村转移人员教育与培训工程协调指导中心”，由劳动和社会保障、教育、财政、农业、经贸、民政、宣传、公安、工商等部门联合组成，并发挥已经建立的劳动力市场和就业培训机构的作用。
协调指导中心的主要责任是：
1.市场调查 联合有关行业部门或社会中介组织，与劳动和社会保障部门已经建立的劳动力市场信息服务机构合作，对当地录用进城务工人员的企业的用工情况、农村转移进城人员从事的职业领域、已受教育培训的情况以及他们接受进一步教育培训的愿望等进行定期调查，建立市场需求的分析机制。
2.制定规划 在充分进行市场调研的基础上，根据当地经济、教育和就业发展规划，制定当地实施“十五”期间“农村转移人员教育与培训工程”的总体规划和年度计划。
3.公开招标 及时向当地社区发布农村转移进城人员教育培训需求信息，提出承担教育培训项目的单位的资格标准，组织对教育培训承担单位的招标，并对竞标机构的教育培训条件和申请设立的教育培训项目的必要性、可行性进行评审，对评审合格者授予举办相应的教育培训项目的资格。
4.开发特色课程 按照国家建立的全国通用、实行完全学分制的教育培训工程课程体系和主要课程的标准，根据当地实际，组织开发适应当地经济和就业需要的、专门用于此项工程的教育培训课程和模块教材。无论是普通文化课程还是职业技术课程的教学内容均应注重功能性、实用性的特点，适合农村转移进城人员实际生活、学习能力，反映工作中的应知应会。
5.筹集与管理经费 筹集在当地实施工程的经费，并制定对举办教育培训项目的机构提供资助的具体标准，按照“政府购买”的市场化运作机制，向符合条件的申请承办“农村转移人员教育与培训工程”相关项目的机构，根据其所承办教育培训项目的情况（学员人数、选修学分数和质量评价结果等）提供专项经费支持。市级财政应在普及高中阶段教育的经费中安排一定比例，用于工程的实施。
6.提供师资 面向社会公开招聘，建立当地“农村转移人员教育与培训工程”讲师团资源库，主要吸收有关企业的生产技术人员、能工巧匠、普通学校和职业学校教师、符合条件的大学毕业生以及其他社会成员（包括志愿者）作为教师资源，并向承办教育培训项目的机构推荐和提供教师，根据其教育培训的工作量和教育教学质量向教师支付报酬。在当前大学毕业生就业困难的城市，应在建立这项工程的讲师团资源库中，优先录用符合教育培训项目要求的大学毕业生担任教师。
7.评价质量 建立科学的教育培训项目质量评价体系，组织教育培训、经济管理等方面人员参加的专家队伍，对提供教育培训项目的机构开展该项目的情况进行评价，主要评价项目是在提高农村转移进城人员的就业能力、工资收入等方面的绩效，并把评价结果作为政府提供专项经费资助的重要依据。
（三）充分发挥城市现有各种教育培训机构在承担“农村转移进城人员教育与培训工程”项目中的作用
城市职业技术院校、普通学校、企业培训中心以及其他各种教育培训机构等，均可以根据当地“农村转移进城人员教育与培训工程协调指导中心”发布的教育培训需求情况和招标信息，提出承办相关教育培训项目的竞标方案。经评审、批准后，获得由当地协调指导中心授予的举办相应的的教育培训项目的资格。
在竞标和评审中，要特别注意鼓励教育培训机构和相关企业联合举办实施这项工程的教育培训项目。校企联合举办不仅有利于发挥企业在提供教育培训场地、师资等方面的资源优势，也有利于增强教育培训项目的针对性、实效性。
近些年来，城市人口出生率明显降低，接受中小学教育的人口数量下降，现有中小学教育资源出现过剩的趋势。利用现有教育培训资源为实施“农村转移人员教育与培训工程”服务，也是防止教育培训资源流失的重要举措。
（四）组织建立全国通用、实行完全学分制的课程教材，采用灵活的教育培训组织形式、教育培训方法和证书体系
在课程结构上把文化基础教育与职业技术教育紧密结合起来，注意设立面向劳动密集型产业的机械加工技术、数控技术应用、电子电器技术应用，建筑施工、市场营销、饭店服务与管理、家政与社区服务等职业领域的课程。
对农村转移进城人员接受教育和培训，要取消在年龄、户籍、就业等方面的限制，简化手续，实行完全开放式的注册学习制度。
建立模块式课程结构，并在教育和培训教学管理上实施完全学分制和弹性学制，某些课程内容也可以自觉与辅导考核方式进行。以部分时间制和业余学习为主，特别注意利用晚间和节假日等业余学习，尽可能方便农村转移进城人员接受教育和培训。
利用现代远程教育手段，扩大教育培训项目的覆盖面，在进城务工人员相对集中的地方建立基于互联网技术的远程学习中心，使他们能够就近方便学习。
农村转移进城人员学习期满、学分修满或培训课程结束并通过考核者，承担教育培训项目的机构应发给相关的学业证书及相应的资格证书。在考核中，要注意考核农村转移人员在以前的学习和工作实践中获得的知识和技能，并把已经获得的知识和技能折合成相应的学分。学员取得的学业证书、资格证书应作为接受后续教育、入户、就业、晋级和增加工资的依据。
四、工程实施的保障条件
“农村转移人员教育与培训工程”的建立和实施是一项涉及面广、难度很大的工程，必须用政策手段和经费保障手段，调动地方政府、有关企业或其他雇主、农村转移进城人员等多方面的积极性（图1）。
（一）制度和政策保障
1.政府责任 城市是农村转移人员的主要生活和工作区域，应当规定，提高农村转移进城人员的教育程度、增强其生存和发展能力的责任主要在其所居住地的城市政府。接收农村转移进城人员的城市应当把这些人员的教育培训纳入当地教育发展规划，并与教育普及规划、就业计划等统筹安排。政府应当作出规划，要使一定比例的农村转移进城人员在一定期限内提高一定的教育层次或职业资格等级。凡宣布普及高中阶段教育或更高层次教育的城市，必须把年龄在25岁及以下的农村转移进城人员纳入教育普及的范围。要把各地政府推进“农村转移人员教育与培训工程”的情况纳入政绩的考核范围。
2.企业责任 提高农村转移进城人员的教育程度和就业能力，对于提高企业劳动生产率具有明显作用。因此，这些人员所工作的企业（或其他雇主）应当在推进该项工程的实施中承担重要的责任。企业也要作出规划，要使一定比例的农村转移进城人员在一定期限内提高一定的教育层次或职业资格等级。各类企业都要积极创造条件，支持并方便本单位的进城务工人员参加教育培训，在学习时间安排等方面为他们提供帮助。有条件的行业，企业，应当设立奖学金、助学金等，鼓励农村转移进城人员参加教育培训项目的学习。
3.教育培训“护照” 为提高“农村转移人员教育与培训工程”的社会认可程度和有效性，建议为农村转移进城人员建立教育培训“护照”制度。教育培训“护照”记录农村转移进城人员接受教育培训的情况、获得职业资格的情况和工作经历等。城市政府在具体政策上要对接受教育培训并取得“护照”的转移人员在取得城市常住权（或办理户口转入）、自主创业、租用或购置房地产等方面提供优惠。
（二）按照“明确责任、成本分担”的原则，建立工程实施的经费保障机制
1.建立专项经费 实施工程的城市政府财政要建立实施“农村转移人员教育与培训工程”专项经费，为项目调研、论证、信息收集、课程开发和聘用教师提供经费，并向具体承担教育培训项目的机构通过“政府购买”的方式提供必要的经费，向在推进项目的实施中做出突出贡献的机构和个人提供奖励。
2.企业资助 企业应该为所录用的农村转移进城人员接受教育培训提供场地、条件，或提供租用场地和教学条件的费用。录用人数较多的企业应当建立相对固定的教育培训场所，购置或提供符合教学要求的设备；录用人数较少的企业应当与其他企业或与现有的教育培训机构联合建立教育培训场所。企业提供的场所和设备的费用可以在企业按照国家规定提取的教育培训经费（职工工资总额的1.5%～2.5%）中开支。
3.个人负担 第一等级的培训学员无须向教育培训项目交纳教育培训费用，但应适当负担教学材料费用、证书费用等。在此项收费上，既要考虑有关成本，又要考虑转移进城人员的实际承受能力。对于经济困难的人员，可通过设立助学金或酌情减免收费等形式予以资助。其他等级的收费一般可按课程或学分收费。对于品学兼优的人员，应采用提供奖学金等形式予以奖励。
4.社会捐赠 “农村转移人员教育与培训工程”是面向社会弱势群体的教育培训工程，是重要的社会公益事业，对于促进“三农”问题的解决和加快城镇化进程具有十分重要的意义。建议设立工程的社会捐赠账户和捐赠热线，争取社会各界和国际组织的捐赠和支持。
（本文摘自中国教育与人力资源问题报告《从人口大国迈向人力资源强国》，康宁、杨进执笔）