完善财税体制，提高“二个比重”的构想，本文主要内容关键词为：二个论文,财税论文,比重论文,体制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
现行财税体制从1994年实施以来已运作了五年，成效是显著的。但也应清醒地看到，现行体制仍存在一些不尽人意之处，影响了“二个比重”（财政收入占国内生产总值的比重，中央财政收入占全国财政收入的比重）的提高和财政任务的完成。党的十五大报告指出：“要正确处理国家、企业、个人之间和中央与地方之间的分配关系，逐步提高财政收入占国民生产总值的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重”。那么，如何从完善财税体制入手去提高“二个比重”，以振兴财政？本文试就这一问题，谈谈一点想法。
一、对“二个比重”现状的分析
改革开放以来，由于我国财政体制改革基本上是采用的“放权让利”政策，这对搞活经济起到了积极作用，但也带来了“二个比重”的迅速下降。我国财政收入占国内生产总值（GDP）比重，从改革初的1978年的31.24%逐年下降，到1997年降为11.51%，减少了近20个百分点，平均每年下降近1个百分点，下降速度之快在世界上也是很少见的。 在1994—1997年间，虽然四年来新增财政收入3.799亿元， 每年平均增长近950亿元，但第一比重并没有因此而缓解。见下表：
年 份 93年 94年
95年
96年
97年
财政收入占GDP% 12.6 11.59 10.71 10.99 11.5
与上年增减%(负号为下降) －1.1 －0.88 +0.28 +0.51
表中，1993年以后，连续二年下降，平均每年下降近1个百分点， 后二年虽有所回升，平均每年回升0.4个百分点，回升乏力， 通过四年改革，到1997年才达11.5%，与改革前一年的1993年相比反而下降了1.1个百分点，仅高于世界公认重建财政警戒线的0.5个百分点，致使我国成为世界上这一比重最低的国家之一。
我国中央财政收入占全国财政收入的比重在改革前，由于是集中性财政管理体制，该比重一般较高，在70%以上，经过放权让利，1994年为55.7%。1997年滑到48.79%。 如果再从中央财政的实际可支配财力考察，以1997年为例，中央财政总收入4,819.60亿元，扣除税收返还和补助地方支出2,854.48亿元，中央实际可支配财力仅只1,965.16亿元，占全国财政收入8642亿元的22.74%，当年财政赤字560亿元。（注：以上数据根据1995年《中国统计年鉴》和财政部有关资料计算。）可见，中央财力之软弱。因此，从思想上充分认识提高“二个比重”的重要性和紧迫感十分必要。
1.提高“二个比重”是振兴国家财政，保证财政良性循环，避免财政风险的需要。由于“二个比重”逐年下降，致使财政的债务依存度也越来越高。1986年国债发行额仅占全国财政支出2.84%，占中央财政支出的7.47%，赤字82.9亿元。11年后的1997年，国债发行额占全国财政支出26.93%，占中央财政支出的98.2%，赤字达560亿元。与1986年相比，分别增加了24个百分点，90个百分点，477亿元。 （注：以上数据根据1996年《中国财政年鉴》计算和1997年财政部有关资料计算。）使中央财政支出陷入了靠发债度日的困境，债务依存度超过了20%的国际警戒线，构成了潜在的财政风险，足以向人们敲响了警钟。
2.提高“二个比重”是社会经济发展、加大改革力度的需求。当前要保持经济“高增长，低通胀”的良好发展态势，要迅速扭转经济总体素质不高，亏损面大的局面，我们要迅速实现产业结构的升级和产品结构的调整与技术结构的更替，发挥知识经济的作用。要迅速造就一个良好的生产、投资环境，加大基础产业和基础设施建设的投入，没有国家财政提供足够的财力为基础，是很难办到的。
3.提高“二个比重”是增强中央财政宏观调控能力的需求。我国是一个地域辽阔，人口众多，多民族的世界上最大的发展中国家，各地区经济发展极不平衡，这在客观上就需要有一个财力雄厚的中央财政作后盾，以发挥其宏观调控作用，维护国家政治的稳定和经济的繁荣，实现全民共同富裕的目标。
二、对如何提高“二个比重”的思考
“二个比重”适度，反映了国家财政实力雄厚，宏观调控能力强。根据世界发展中国家状况和我国多年财政运行状况的实践经验，我国第一比重的适度量应逐步提高到20%左右为宜，第二比重的适度量应逐步提高到60%左右为宜。下面，仅从完善财税体制入手，谈谈提高“二个比重”的看法。
（一）为适应所有制结构的变化，应完善税制，调整分配结构，拓宽财源渠道。
随着改革的不断深入，所有制结构发生了明显的变化。1996年我国国内生产总值6.78万亿元，非国有经济（含集体经济）的比重已占58%，估计这一比重今后几年还会增长。居民个人收入占国内生产总值的比重也得到大幅度提高，1996年已达到70%，1996年与1978年相比较，城镇居民人均生活收入增加了2倍，截止1997年9月底全国居民储蓄存款余额为4.4万亿元，相当于当年财政收入的5.1倍。然而非国有经济和居民个人收入的财政贡献率却很低，与其占国内生产总值的比重极不相适应。1996年工商税收中非国有经济仅占43.08%， 与其占国内生产总值的比重58%相比差15个百分点；个人所得税征收了193亿元，占居民个人可支配收入的0.4%，占全国财政收入的2%，与其占国内生产总值70%相比差68个百分点。（注：以上数据根据财政部、国家统计局公布的有关资料计算。）可见，税收的调节手段和力度是很不够的。因此，完善税制，调整分配结构，使财政收入结构符合所有制结构和收入分配结构的变化，这是振兴财政的重要任务。
1.建立以个人所得税为主体的个人收入调节税收体系，调整分配结构。党的十五大报告指出：“要调节过高收入，完善个人所得税制，开征遗产税等税种。”首先，将现行个人所得税改为以劳动报酬收入为主的综合征收；以资本技术、生产要素收入为主的分类征收的综合分类相结合的个人所得税制。其次，按照公平负税的原则，适时地开征个人消费税、个人财产税、赠与税、遗产税等，逐步建立个人收入调节税收体系，有利于以个人所得税为主的个人收入税收体系成为我国财政收入的主要来源。
2.完善增值税、消费税和企业所得税制度，拓宽财源。
——扩大增值税征收范围，拓展税基。我们可考虑将与生产经营活动密切相关的交通运输业、建筑业、邮电通讯业、饮食服务业改征增值税，不征营业税。这样有利于对增值税、营业税纳税人的合理界定，防止利用征收范围的交叉，有意避免增值税，有利于消除增值税管理链条的中断，便于对整个经济活动全过程的监控，防止偷税漏税。
——逐步改生产型增值税为收入型增值税。我国目前实行的生产型增值税，普遍存在着重复征税问题，严重地打消了企业投资的积极性，阻碍了科技进步和发展。同时，还造成出口商品退税不彻底，降低了出口商品的竞争能力，影响了对外贸易的发展。
——适度扩大消费税征税范围，提高消费税总体税兑水平，加大消费税，扩大财政收入的功能。一是考虑凡是高档滋补保健营养品、高档乐器、高档精品服装、购置高档花园别墅和奢侈性高档消费行为，如高级歌舞厅、卡拉OK、桑拿美容、保龄球、高尔夫球等纳入征税项目；二是考虑适度提高消费税率，如对甲级香烟、粮食白酒、啤酒、化妆品等的征收税率提高，发挥消费税聚财功能。
——建立统一的内外企业所得税制，为企业创造一个平等竞争的外部环境。首先，根据我国经济组织形式和经营方式的变化，界定统一的企业所得税纳税人；其次，统一规范费用扣除范围和标准，实现税基的确定与企业财务制度相脱勾，使应纳税所得额的计算统一规范，保证税基不受侵蚀；最后，要统一税率，使企业在同等税收条件下开展竞争。
3.为适应所有制结构变化，清理各类税收优惠政策，提高非国有企业财政贡献率。
国家对私营、乡镇企业，对“三资企业”和外国企业等在税收上给予了许多优惠政策。这在一定程度上起到了促进经济繁荣和社会进步的作用，但造成的不公平现象十分严重。优惠过宽、过度，政策导向不明显，加剧了沿海与内地，东部与中西部经济发展的差距，对鼓励企业投资，加快高科技产业、基础产业的发展，促进产业升级的作用不显著；加剧了各地区对税收优惠政策的相互攀比，互相倾轧。因此，对税收优惠政策清理尤为重要。首先，清理过渡性税收优惠，对到期的应坚决恢复征收；其次，清理区域性税收优惠，对现享受特殊优惠政策地区，分期分批地向税收国民待遇方向转化；最后，清理不符合我国经济体制改革的非国民待遇税收优惠政策，以提高财政贡献率，保证每一个参与市场主体的企业，能在同一起跑线上展开公平、合理竞争。
（二）依据政府职能转换，完善分税制，理顺分配关系，集中中央财力。
1994年我国分税制改革过多地强调保护地方既得利益，在处理中央与地方分配关系上，留下了明显的旧体制痕迹。因此，完善分税制，刻不容缓。
1.依据中央、地方政府各自职能要求，科学合理地划分政府事权。各级政府事权是划分财权的基础，而事权的明显划分，又决定于实现政府职能的根本转换。1994年分税制改革未对政府职能重新界定，在运行中就难免出现在事务上的交叉，甚至相互推诿的现象。那么政府如何转换职能，根据企政分开的原则，总的要求是：根据市场经济要求，逐步退出对微观经济的直接管理和控制，实现向间接的宏观管理转换。具体地讲，中央政府的职责主要是：在全国组织、调控社会经济科技发展。事权侧重于全国性交通、邮电通讯、水利、环境保护、材料及能源等基础设施的管理和建设；高科技为主的新兴工业建设；国防、外交等社会公共事务和实施对整个国家宏观经济的调控。地方政府的职责主要是：贯彻完成中央政府的各项社会经济科技发展和宏观调控任务，完成本地区社会经济科技发展目标。事权侧重于地区科教事业，城镇住宅及公众设施建设，地区重点项目建设，对地区进行宏观调控。
2.在明确事权基础上，合理界定中央与地方财政收支范围，保证集中中央财力。在财政收入划分上，对目前税收收入划分作如下调整：（1 ）将目前按企业隶属关系划分收入的企业所得税和现属地方税的个人所得税改为实行同源、分率征收办法，中央分率可高一些，并分别由国税局、地税局征管；（2 ）将固定资产投资方向调节税从地方税中划出为中央税，以利特殊政策目标的实现；（3 ）将对财富分配起调节作用的遗产与赠与税和税基广泛的印花税从地方税中划出为中央税；（4 ）将目前由各商业银行总行、各保险企业、铁道部门等集中缴纳中央的营业税，改为地方税，以利营业税成为地方主体税收。通过以上收入范围的调整，实现各级政府财权与事权的统一，并在保证中央集中财力的前提下，促进地方建立以营业税、地方企业所得税、个人所得税为主体税种的地方税收体系。
在财政支出上，调整中央与地方的支出范围，重点是清查：（1 ）属于中央政府的事权而由地方政府承担支出的项目；（2 ）属于地方政府的事权，但由中央政府安排了支出的项目；（3 ）属于中央与地方共同事权，而支出比例不合理的项目。实现谁办事谁拿钱，各负其责，各司其职。
3.建立合理规范的转移支付制度，完善分配制，增强中央财政调控能力。转移支付制度是分税制的核心问题，1994年改革以来，现行转移支付制度还没有发挥应有功能，表现在：转移支付的目标不明确，过多的倾向维护地方既得利益，对存量未作调整，导致各地苦乐不均；转移支付没有一个科学合理的统一支付标准，在量的计算上，采用“基数法”人为的干扰过大，不能准确地把握量度，致使补助透明度不高，增量1∶03的税收返还又带来了新的不平均化，使民族地区、 边远贫困地区本来在基本公共服务水平上已经存在的差距越拉越大，不利于中央与地方分配关系的稳定。可见，目前转移支付制度无论从转移目标、方式，还是从制度的规范上都需完善，具体设想如下：
——明确转移支付目标，这是转移支付制度存在的依据。根据我国国情，目前基本目标应是：有利于中央宏观调控作用的发挥，使各地方特别是民族地区、边远贫困地区的最低公共产品和公共服务水平得以实现，防止非均衡化。这有利于鼓励各地政府致力于发展经济和理财、聚财的积极性、主动性和创造性，有利于提高转移支付资金的使用效益。
——选好科学的转移支付方式，这是转移支付制度的核心内容。目前我国主要是采用税收返还这种无条件的转移支付方式，它对解决地方一般性财力不足，实现纵向财政平衡发挥了较好的作用。但是，无条件的转移支付会增加地方政府对中央政府的依存度，加之税收返还采用的是“基数法”不规范、不科学，影响其功能的发挥。因此，将目前以无条件为主的转移支付形式过渡到采用专项拨款为主，一般性补助为辅的转移支付形式是必要的。在量的计算上，运用国际通行的“因素法”，计算出各地“标准收入能力”、“标准支出能力”，以增加转移支付的透明度，排除随意性，防止转移支付膨胀，并通过建立标准预算进行管理，最大限度地提高转移支付资金的使用效益。
——加强对转移支付法制化管理，这是转移支付制度得以实施的保证。当前首先要在法律上明确转移支付的目标、方式，统一选定在运用“因素法”时应考虑的基本因素，确定中央财政对地方财政转移支付规模、比例，以便依法行事，杜绝主观随意性；其次，按照“国家预算法”建立规范的转移支付预算制度，依法管理转移支付资金，防止挪作它用，把转移支付资金纳入法制化、规范化管理；最后建立转移支付效益考核指标体系，充分发挥其功能。
（三）按照财政预算管理原则，加大预算外资金管理力度，规范分配秩序，严防税基侵蚀。
据有关资料公布，1995年全国地方各级政府预算外资金，行政事业收费和各种基金共计3843亿元，占1995年财政收入的62.11%， 被称为“第二财政”，越级设置的基金，收费项目3474个， 违规收取金额345亿元，1995年全部非税收收入占全部税收收入的比高达67.11%。（注：以上数据来自1997年1月20日《经济日报》和1997年1月28日《中国财经报》。）预算外资金增长过猛，侵蚀了税基，已成为孳生腐败的温床，不加强管理力度，看来不行。具体设想：
1.认清预算外资金的本质是财政资金，加强预算外资金管理，是财政职能的体现。长期以来，对预算外资金的本质缺乏足够的认识。在有些人看来，预算外资金“这钱是我弄来的，我想怎么用，就怎么用，你管得着吗？”更有甚者，“上有政策，下有对策”，想尽各种办法逃避检查，私设“小金库”。财政部早在1983年颁布的“预算外资金试行办法”文件中就明确指出，预算外资金是“根据国家法律、法规和规章的规定，由各地区、各部门、各单位自收自支，不纳入国家预算的财政资金”。由此可见，预算外资金的本质是财政资金，它是在计划经济条件下，国家下放财权的产物。财权下放，只是管理方式变化，但预算外资金是财政资金的本质没有变，它仍然是按照国家法律、规章为依据，凭借国家政治权力强制征收的具有明显的财政资金特点的资金。国家仍然是它的所有者、使用者和管理者，“三权”并没有失掉，而只是在一定历史条件下的暂时让渡。
2.清理预算外资金，逐步把预算外资金纳入财政预算统一管理，规范分配秩序。目前以预算外名义存在的财政资金，最终都要全部纳入国家财政预算统一管理。现阶段有必要对其进行清理、分析、整理归类，重新规范预算外资金范围，具体设想是：
——清理取缔那些未经国家正式批准立项或滥用国家权力立项的基金、收费项目，这类项目从严格的意义讲，它既不是预算内资金，也不是名正言顺的预算外资金，它只不过是利用国家牌子，打着预算外资金幌子，在“合法”的条件下，额外征收了供本地区、本部门、本单位自己使用的资金，必须取缔。另外对企业税后留利，不再属于预算外资金管理范围，同时对以经营为目的的事业单位也应创造条件逐步实现企业化管理，对其市场取向收入也不再属于预算外资金范围。
——对凡属凭借国家权力、国有资产所有者权力，由国家机关、行政事业单位等收取的各种基金和收费项目，原则上全部改费为税（除目前尚不具备条件者外），如将目前交通部门征收的运输管理费、养路费等统一征收燃料税；将劳动部门征收的退休养老金、待业保险基金，统一征收社会保险税；将收取的城市清洁费、排污处理费，统一征收城市环境保护税；将收取的教育附加、教育基金，统一征收教育发展税等。通过改费为税，保证财政收入的严肃性、强制性、稳定性、规范性，为建立以税收分配为主，费为辅的财政分配体系奠定基础。
3.健全预算外资金管理制度，严防税基侵蚀，制止无制约支出。现在的当务之急是把预算外资金的立项、征收、收支计划、监查制度健全好。
——建立统一的预算外资金立项审批制度。预算外资金来源的主体，一是政府性基金，二是部门、单位的行政事业收费。因此，立项审批制度，要坚持按照国家宏观经济调控目标和充分发挥预算外资金作用的要求，严格审批预算外资金立项理由、征收标准、范围及使用方向，并依据财政隶属关系对部门、单位的行政事业收费统一规定由中央、省两级财政机关协同物价部门审批执行；对政府性基金审批权应集中到中央财政，报国务院备案；对特别项目，直接报国务院审批。凡未经以上权利机关正式批准立项的，缴款人有权拒绝交纳任何形式的基金收费。
——建立规范的预算外资金征收管理制度。预算外资金涉及面广、层次多、情况复杂，有必要采用不同的征收方式，除了以税代费征收方式外，剩下的可采用以下方式征收：其一，对社会影响大、金额大，来源相对集中的基金、收费，可采用缴款单位到财政部门专设的收费机构直接缴纳款项的征收方式；其二，对社会影响大、金额较大、来源分散的基金、收费，可采用由征收单位开具财政统一收款票据，缴款单位持票据直接到财政部门为征收单位统一在银行开设的预算外资金收入专户缴纳款项的征收方式；其三，对征收程序手续繁杂、层次多、金额不大，来源分散的基金、收费，可采用由征收单位向缴款单位开具财政部门统一收费票据，缴款单位直接向征收单位交款，然后由征收单位集中存入财政部门为征收单位在银行开设的预算外资金收入专户的征收方式。
——建立规范的预算外资金收支计划制度，首先要求各级地方政府将预算外资金纳入地方综合财政计划；其次，要求各部门、单位编制预算外资金收支计划和单位财务收支计划；再次，要求财政部门按照审批规定的支出项目及支出性质，分期分批将预算外收入专户转拨到支出专户，保证专款专用；最后，预算外资金支出使用状况要完整全面地反映在各级地方政府的国家决算中，反映在部门、单位的财务报表中。
——建立规范的预算外资金监查制度。建立监查制度的内容应包括：财政部门要对预算外资金管理的全过程进行监控，定期检查部门、单位计划执行情况，定期向同级政府报告使用状况、编制决算报告，保证征收的基金、收费的法律性、规范性、计划性；财政部门要密切审计、银行、监察部门的关系，共同对预算外资金收支状况进行检查监督，防止预算外资金无制约支出或将预算内转入预算外；财政部门要督促部门、单位进行自我检查，增强自我约束机制。另外发挥会计、审计、律师事务所等公共审计机构的作用，对重点基金、收费项目，对群众反映强烈的项目进行专项审计，从根本上消除社会不正之风，理直气状的把预算外资金管好用好。
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