摘要：目前，在我国的《物权法》与《土地管理法》修订中，已明确集体建设用地使用权的用益物权定位并明确其特殊规则。增量集体经营性建设用地应当纳入入市客体，并建立城乡统一的建设用地出让、土地利用规划、土地价格管制与土地收益分配的法律规则体系。
关键词：用地规划；经营性用地；集体建设用地；用地入市
1 集体经营性建设用地入市面临的挑战
1.1集体经营性建设用地入市范围过窄
集体经营性建设用地入市范围也影响着构建城乡统一建设用地使用权市场的意义与效果。各试点区均规定不符合土地利用总体规划和城乡规划或有其他限制时不得入市，学界也普遍认为入市客体要符合土地规划和用途管制。目前在入市客体上的争议，最核心的问题是增量集体经营性建设用地是否纳入入市范围。中国存量集体经营性建设用地总量仅约3000万亩，近半数村庄并无存量集体经营性建设用地，且大半存量集体经营性建设用地并未经过县（市、区）政府及土地管理部门办理审批手续，使此次改革对壮大农村集体经济，并且提高农民财产性收入效果不是很显著，也弱化了用地使用权的市场实践效果。
1.2城乡建设用地“同等入市、同权同价”的规则不清
首先，按照《土地管理法》里面的第47条可以得知，凡是征收土地的，可以根据被征收土地原来的用途来进行补偿。针对经营性用地的建设开发活动，其在土地的原用途以及规划用途间通常都具有非常大的增值收益差别。如果根据土地原来的用途来对其进行补偿，这就表明了把增值收益都归入政府。关于这项规定，其实就剥夺了农民同农民集体参与土地增值收益分配的权利，从而事实上剥夺了农民集体和农民个人的土地发展权，也因此颇受诟病。其次，根据《物权法》第143条和《土地管理法》第63条规定，集体建设用地使用权与城市建设用地使用权的权利差距显而易见，集体建设用地具有明显的“集体所有、集体使用”的特征。《担保法》第36条、《物权法》151条对于城乡土地抵押进行相反的规定，集体建设用地抵押受到了诸多限制，这些使得集体建设用地权资本化举步维艰。
1.3用地使用权的法律地位缺位严重
其一，集体建设用地使用权的设立规则缺位。集体建设用地使用权的设立是集体建设用地入市的前提条件[1]。现行规则仅规定集体建设用地使用权经有权机关审批后设立，并未体现集体建设用地使用权出让主体即所有权人与受让主体即使用权人的合意，并未规范建设用地使用权设立所应具备的“招拍挂”等出让程序。其二，集体建设用地使用权的确权制度缺位。集体建设用地使用权登记是不动产物权登记制度的重要内容，但《物权法》并未对其作出规定。其三，集体建设用地使用权的权能受限。集体建设用地使用权作为设立在他人之物上的他物权，其权能范围特别是处分权能理应受到一定的限制，但其自有的占有、使用、收益及必要的处分权能不应受限。然而现有规则严格限制集体建设用地使用权的权能，使其入市交易功能几乎被阻断。
2 集体经营性建设用地入市的路径
2.1增量集体经营性建设用地应当纳入入市客体
首先，将这类增量建设用地纳入到入市的客体范围，有利于让广大农民更充分地享有土地增值收益。虽然政府参与这类用地入市收益的分配，但作为集体土地所有权人的农民集体始终是这类用地入市的主角，农民集体以及相关成员应当享有绝大部分的收益。因此，基于农民土地合法权益保护的角度，限制这类用地入市并不具有正当性。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆其次，限制这类用地的入市，将严重影响农地转用和宅基地整合节余出来的用地入市。从实践来看，中国存量集体建设用地数量并不大，如果再不允许增量建设用地入市，那么改革试点的实际效果堪忧[2]。如果限制增量建设用地的入市，那么未来符合土地规划的农用地转用和宅基地整合节余出来的建设用地将如何处理。目前，有的改革试点区已经将增量建设用地纳入入市交易范围。
2.2构建城乡统一的建设用地使用权市场的规则体系
其一，建立城乡统一的出让规则体系。该项规则体系的制定，有利于实现集体土地与国有土地的所有权平等，也就是说，不管土地的所有权主体属于农民集体还是属于国家，只要在性质上属于建设用地，就应当使用同样的出让法律制度和规范。需要注意的是，这类用地使用权出让的双方主体为农民集体与使用权人，政府并不直接参与这一具体的民事法律关系当中，在这类用地使用权出让制度中，政府的角色应回归为监管者和争议解决者，政府的作用在于制定相关制度规则，并确保其得以执行，当事人发生争议时，政府应为当事人之间的纠纷解决提供救济渠道和程序。其二，完善城乡统一土地规划利用的法制法规。土地的规划利用属于土地市场进行规范与发展的前提，这能够让土地资源更加有效地进行配置。土地利用的整体规划是土地用途管制实施的重要依据，任何土地的利用都受到规划的严格约束[3]。加强对土地利用的整体规划，国家既可以实现对城乡建设总量的控制，建立城乡统一的增量建设用地指标分配体系和建设用地使用权总量控制法律制度，又可以对增量用地出让数量进行严格控制，将增量用地使用权纳入城乡统一的建设用地总量控制体系，从而防止增量用地入市供给冲击国有出让土地的总量控制，防止因增量用地入市导致大量农用地在利益驱使下变为增量用地。
2.3集体建设用地使用权法律定位的立法回应
首先，在编纂民法典的过程中，鉴于争议较大，《物权编征求意见稿》第十二章对集体建设用地使用权并未作出任何修改。但集体建设用地使用权的法律地位和权利内涵亟待明确，《民法典物权编》应对集体建设用地使用权作出制度回应，将集体建设用地使用权明确为一种用益物权类型，从而符合“物权类型法定”的基本要求，同时增量数条条文规定集体建设用地使用权的基本权利内涵，即集体建设用地使用权是设定在集体土地上的一种用益物权，包含公益性和经营性集体建设用地的使用权。其次，除集体建设用地使用权的得丧变更规则中的特殊问题，如出让主体、出让的内部决策程序和出让收益等问题以外，应与国有建设用地使用权规则一体适用[4]。但鉴于集体公益性建设用地的特殊性，应借鉴划拨用地的基本法律规则，对公益性和经营性集体建设用地使用权的设立分别规定：设立集体公益性建设用地使用权，应当采用划拨方式。设立集体公益性建设用地使用权，应当经县级人民政府批准，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。设立集体经营性建设用地使用权，应当由农民集体采用招标、拍卖等公开竞价的出让方式。设立集体经营性建设用地使用权，需经本集体成员（代表）大会三分之二以上集体成员（代表）的同意。
结束语
总之，经营性集体建设用地入市还需要继续加强研究，各方需要协同努力才能够实现。本文对该问题进行了探讨，希望有助于建设用地入市的推进。
参考文献：
[1]肖顺武.从管制到规制：集体经营性建设用地入市的理念转变与制度构造[J].现代法学，2018，40（03）：94-108.
[2]李杰，宋新洁.集体建设用地入市影响农业劳动生产率提升的因素论析[J].管理现代化，2018，38（01）：15-18.
[3]丁琳琳，孟庆国，刘文勇.农村集体建设用地入市的发展实践与政策变迁[J].中国土地科学，2016，30（10）：3-10.
[4]曹笑辉.集体建设用地入市模式及其立法选择[J].理论探索，2016（02）：116-122.
论文作者:马喜锋
论文发表刊物:《基层建设》2019年第16期
论文发表时间:2019/9/11
标签：建设用地论文; 集体论文; 使用权论文; 经营性论文; 增量论文; 土地论文; 规则论文; 《基层建设》2019年第16期论文;