利用出口加工区吸引外资及其效益——中国经验，本文主要内容关键词为：出口加工区论文,吸引外资论文,中国论文,效益论文,经验论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］F720［文献标识码］A［文章编号］1003-8353(2004)02-0047-07
本文所提出的问题答案其实是很简单的。在20世纪80年代，中国设立的出口加工区（中国称之为经济特区）取得成功（注：在大多数国家被称之为“出口加工区”，而在中国称为“经济特区”。事实上，这些经济特区的涵义与其他国家出口加工区的性质相同，即通过刻意地放松管制和降低中间品进口关税，以减少出口障碍。本文始终采用“经济特区”这一术语，以便与中国对这一问题的研究相吻合。），从而使中国吸引了大量的外来直接投资，而这些投资的确带来一定的收益。但是，随后的1991年，中国对外国投资者实施全面开放，原来给予经济特区外国投资者的优惠普及到所有的投资者，带来了更大和更多的收益，相比之下，经济特区所得收益显得微不足道。一些观察家由此认定，通过经济特区吸引外国投资所获得的收益只是表象，实际上是一个失败，理由是如果1991年全面开放的政策早在建立经济特区时就开始实施，而不是仅仅局限于经济特区，那么，中国从外国直接投资中所获取的利益会大大增加。因此，本文的主题可以重新界定如下：经济特区或相似地区是否阻碍了20世纪90年代及此后成功地吸引外资？或者说在经济特区的全盛时期对特区以外所施加的限制是否最终成为延缓中国经济成长的障碍？
当然，这些问题不会有绝对的答案，毕竟我们不可能得知事实的反面会如何，比如，如果20世纪80年代的中国采取了不同的政策，也就是说，如果当时的中国追求更开放和更自由的政策目标，其经济形势是否比现在更好？答案是，我们永远不可能知道这一点，然而，我们可以带着这些问题洞察原委，即使最终也许并不能完全回答上述问题。
背景：20世纪80年代的经济特区及中国对外资的开放
有必要回顾一下中国从1979年以前对外资的完全封锁到20世纪80年代对外资开放的过程。这一过程始于20世纪70年代末的改革。其中之一是1978年通过的《中外合资法》。这部法律原则上允许外商投资企业经政府批准并在政府严格管理之下可在中国任何区域投资。该项法律的宗旨是促使国有企业引进技术，改善服务质量，同时又能增加出口。1978年，中国制造业的产品出口占国民生产总值的比重极小，此外，外汇的短缺成为经济进一步发展的瓶颈。
1978年的中外合资法并不意味着对大量外资的全面开放，而是鼓励外商在中国薄弱的部门有选择地投资。其实，当时中国政府主要担心的是外国投资会对占经济主导地位的国有企业形成过度竞争的压力。因此，中国对外国投资的地域选择有些隐含的限制；事实上，在中国国有企业的生产技术和效率尚未达到国际标准的一些部门几乎杜绝外国投资。许多与该项法律相关的管理和限制措施缺乏透明度，特别是外国投资者倾向于投资的部门或官方不鼓励投资的部门更是如此(ROSEN,1999)。1983年中国公布了实施外商投资企业管理的有关法案，1986年又进一步明确了这些法案的细节。1995年，中国公布了其对外国投资者的一揽子管理和指导方针包括对特定部门的限制条例，才使外资政策真正具有了较高的透明度。
但是，投资者很快便意识到1978年的《中外合资法》并不是对外资企业的全面开放，实际上对外商特别是与出口相关的外商而言没有足够的吸引力(JIA,1994)。因此，在1979年，中国又通过了一部特区法，该法规定，外国投资者在经济特区经营的出口导向合资项目可免受中国大部分法规的管理。第一个特区设立于1980年。在特区内，出口商享受的主要优惠是从国际市场进口原材料和中间产品（世界银行，1993），以及获得出口信贷，当时中国国内金融机构尚不发达。
因此，80年代初的尝试主要是对有意投资中国制造业的外商提供出口导向产品的政策优惠，但相关投资必须限定在经济特区。80年代的经济特区有4个，其中3个分布在广东省，即汕头、深圳和珠海；另一个在福建省的厦门。1988年，第五个经济特区确定为海南岛。此外，14个沿海城市于1984年设定为经济技术开发区。事实上，这些沿海城市也可等同于经济特区，因为在经济技术开发区投资的出口商可以获得经济特区出口商所享受的同等优惠。
有一点很重要，所有这些经济技术开发区都属于中国的沿海地区，与其他地区相比，这些地区由于各种各样的原因所形成的得天独厚的优势对外商有着更大的吸引力。比如，相对于中国其他大部分地区，沿海地区有着发达的基础设施。包括深水港和机场。同样，沿海地区拥有丰富的人力资源，整个人口受教育程度较高，受过高等教育的毕业生占有较高比例(JIA,1994)。正因为如此，中国的出口加工区避免了许多其他发展中国家可能出现的问题，即这些国家的出口加工区通常设在较为落后的地区。
80年代中期以后中国开放步伐加快，特区数量迅速增长所形成的优势可谓独树一帜。原因在于，沿海城市及经济技术开发区的官员们很快感受到各个经济技术开发区之间为吸引外商投资而展开的激烈竞争，而在本地区实施的一些限制很显然不利于竞争。其结果，这些开发区所实施的管理措施远比规定宽松得多。此外，特区或开发区吸引外商的成功引致其他地区纷纷效法特区模式，而这种效法无须中央政府的认可，只要得到省政府的批准即可(LARDY,1994,2002)。1989年，中国已有111个“特区”之多，大部分都未经官方批准，但是这些特区所实施的规则大部分与最初的经济特区相似(ROSEN,1999)，而且这些特区也都设在沿海省份。
尽管如此，经济特区和准经济特区在设立的初期发展相当缓慢。但是，1986年后外国直接投资的比率急剧上升。1978年的中外合资法中规定了外国投资必须采取和当地企业合资的方式，且以中方为主构成经营的主导层，这些规定随着1983年管理制度的明朗化而有所放松（注：1986年后，在中国包括经济特区的外商投资在下列两种情况下可拥有投资企业多数或100%的份额：(1)出口量占产出的50%以上；(2)生产中国企业缺乏的技术先进的产品。）。结果，仅在1986年，外国直接投资接近19亿美元，而1983年的外资额仅是这一数字的1/3，1987年外国直接投资上升至23亿美元有余。尽管这些外资流入额相对于90年代中期的外资潮而言只是涓涓溪流，但是按80年代中期的标准衡量，这些成就还是令人惊叹的。
1979年至1991年，在中国的外国直接投资有43%投在广东和福建的经济特区。另外27%投资在沿海省份包括经济技术开发区，随后就是上面提到的非官方认可的准经济特区；就是说，这一时期的外国直接投资大约70%投资于设立经济特区或准经济特区的省份。在这些特区的投资和在其他非特区省份投资的相对数值没有正式公布，但有一点几乎是可以肯定的，即外商直接投资实际上大都在经济特区。此外，在特区或准特区的外商直接投资几乎涵盖了所有的制造业。相反，在沿海地区以外的外商直接投资主要集中在服务业，通常是为了吸引国内外旅游者的酒店业。
这些外国直接投资的确带来一定的收益，例如，在失业率或更确切地说是隐性失业率很高的地区开拓了新的劳动力资源，也增加了外汇收入来源。但是，这些收益是有限的。例如，在特区或准特区设立的早期，外商投资经营与中国企业的生产极少“挂钩”，出口加工业的经营很少由中国企业提供中间品加工出口。其后果之一是，这些经营对当地企业几乎没有什么技术转移可言。技术转移发生的一个普遍的渠道是从最终产品的生产商转至供应商，但是，在80年代，外商投资企业只在有限的特区内经营，要拓展这种渠道是很困难的（注：本文频繁使用“外国投资经营者”和“外国投资企业”的概念，在中国，对外国投资者在当地的分支机构做如此称谓依然很流行，即使这些外国投资者拥有多数或全部股权；这些流行语反映了初始阶段的外国直接投资以合资的形式出现并由中方控制合资企业的事实，而在1986年已经放宽了这些规定。）。况且，当时运行的是“双轨制”，即在特区或准特区经营的企业与整个中国经济中的其他企业相比在很大程度上是分开并独立运作的。当然，这是解释中国在初始阶段开放外商投资向落后中国企业转移技术的一个反证。
转移技术渠道不畅的部分原因是由外国在经济特区或准特区投资的特点决定的：最初这种投资大部分集中于劳动密集型产业或非技术密集型生产活动，如来料加工或来件组装（注：许多设立出口加工区的国家几乎都采取类似的做法。(Rhee,Katterbach,White,1990).）。对外国投资者而言，这些地区的主要吸引力在于可获得的廉价和训练有素的劳动力，而非其他的非劳动要素投入(CHEN,WONG,1997)。例如，香港的轻工业制造商在中国的投资便是从香港向内地的分支机构提供中间品，在当地完成组装。而中国企业已经掌握了采用这种投入品进行生产的技术。如，中国服装业的原料既有来自本地也有来自香港的供应商。但是，这一行业几乎不存在外商向中国企业转移新技术的机会。
经济特区或准特区早期的投资多数来自于被称之为“海外华裔”的投资商，特别是指港商，那时，香港还没有回归中国。毫无疑问，最成功的经济特区是深圳，南临香港，如同香港在内地的“新大陆”。深圳和广东省的其他特区实际上是香港轻工制造业在香港的延伸地(CHEN,WONG,1997)。尽管如此，有迹象表明，香港投资者借助于在广东所建立的轻工业制造基地，于80年代晚期开始向广东省以外的区域扩展(ZHANG,CHEN,1997)。此外，福建、上海和其他沿海地区在同期也吸引了除港商以外的“海外华人”，包括台商和东南亚国家的华裔投资商。
1990年，邓小平视察了经济特区，即后人所描绘的具有传奇色彩的“南巡”，在考察了特区的就业与出口状况后，邓小平对特区出口导向企业所享有的优惠是否依然有效提出了质疑，提出的问题也很精辟：为什么不取消对外国投资者经营制造业生产的地域限制？随后的1991年，对上述优惠的区域限制大部分被取消，而且有关外国直接投资其他的政策措施也陆续出台。
这一时期值得一提的是，附加于经济特区合资企业的特有优势实际上已经趋于消失，主要原因是中国削减了进口关税。此外，原本在特区经营所获取的优势已经广泛扩散到其他沿海地区，更何况后者对本地区的外国投资者实施了比中央政府更宽松的政策。因此，1991年外资政策的自由化也许应该被看作是宽松的土政策升格为官方政策的转折点。
1991年改革至今
众所周知，1991年以后，流入中国的外国直接投资有了戏剧性的增长。如前所述，1986年后的外国直接投资沉浮不定，1988年初为30亿美元左右，随后趋缓直到1991年才有了新的起色。放缓的原因多半归咎于政治因素。但是，自1991开始，自由化措施生效，外国直接投资再涌新潮，增长速度惊人。其结果，中国在发展中国家中成为吸引外国直接投资最多的国家，更重要的是，1995年，中国成为世界第二大外国直接投资接受国（仅次于美国）。这种增长势头一直持续到1997年，随后的三年，外国直接投资流入额略有下降，即使如此，流入的外国直接投资绝对额还是很高，事实上比其他任何发展中国家都高得多。因此，即使在年增长率下降的年份，中国依然是发展中国家中外国直接投资的最大接受国。当然，外国直接投资的股份也在持续增长（这一指标比外资流入额更能有效地测试外国企业的经济活动）。
也许出于对中国加入WTO的预期，2000年始，进入中国的外国直接投资再度升温，其增长一直持续到2002年中国入世过程完成。与90年代增长期不同的是，近几年在中国的外国直接投资增长发生在全球范围内国际资本流动普遍下降的时刻(UNCEAD,2002)。实际上，中国在2002和2003年成为接受外国直接投资额最大的国家，甚至超过自80年代末到2001年一直独占鳌头的美国。
随着时间的推移，外国直接投资的部门结构发生了变动，尽管投资还是集中在技术水平较低和劳动密集型行业，但是新投资中技术含量较高的投资比重有所增加(LEMOINE,2000)。这种变化既得益于外国投资企业引领的新增出口（如电子器件和其他含有先进技术的产品），也得益于这些外资企业在更大程度上参与当地经济。后者意味着新建外国投资企业从90年代中期主要瞄准出口市场转向盯住当地市场。尽管如此，来自外商投资企业的出口额还在不断提高，事实上，90年代中国出口的增长几乎可以全部归功于这些外商投资企业(WEI,1996;LEMOINE,2000)。部分原因无疑是中国的管理体制所致，特别是金融体系的运作方式影响至深，金融机构将国内的大部分储蓄媒介到无效率的国有部门(LARDY,1998)。因此，地方企业相对于外国投资企业处于劣势(HUTANG,2003)。企业领导人不得不与外国投资者结合，成立合资企业，以寻求对他们更为有利的管理体制。
1991年以后中国经济发展的一个主要特征是，在外国直接投资集中的沿海省份，其全要素生产力的增长快于以往，从统计数字看，前后两个时期的增长率差异很大(GRAHAM,WADA,2001)。相反，1991年后，中国其他地区全要素生产力的增长并没有呈现同样的加速趋势。这意味着沿海省份全要素生产力跳跃式的增长是外商投资企业向该地区进行技术转移的结果。与此相应的是，外国直接投资成为中国沿海省份增长的一个重要的决定性的因素，而且，根据Mankiw-Romer-Weil运用Solow增长模型的解释，沿海省份走的是一条与其他省份不同的快速增长之路(DAYAL-GULATI,HUSEIN,2000)。也有迹象表明，在中国沿海省份的外国直接投资在这些地区激发的生产力，即使是劳动密集型产业，也足以说明技术转移所产生的绩效超出人们的预料(LEMOINE,2000)。这意味着自1991年以来，中国对外国投资者开放的初始目的之一，即提高中国的技术水平，已经达到了预期的程度，至少在沿海省份已经功成名就。
另外，在1991年后的整个时期，增加出口的目标也大大向前推进，甚至超出改革者所能梦想的程度。很多研究者都指出了这一点（如WEI,1996）。但是，也有人提到(HUANG,2003)，如果新兴私营企业没有受到各种各样的障碍，也许国内企业将在这种增长中起主导作用。这一观点存在着争议，能否构成事实，是迄今为止尚未得到答案的问题之一。
问题是，1991年以后，外国投资企业的出口并未显著增长。事实上，自1986年以来出口一直保持稳定的增长率。1991年后也没有加速的迹象。由此，我们需要再回顾一下早期的有关情况。
重新审视经济特区
引言中提到，在对中国经济特区及准特区的评价中，有一种观点认为，当时将外国直接投资限定在特区实际上阻碍了中国的发展。只有当这些限制取消之后，外国直接投资才大量流入中国，从而启动了高速增长的时代（注：对这个问题我没有做专门的分析。但是，只要注意一下一些国际组织如世界银行等广泛流行的观点就足够了。例如，Madani于1998年曾含蓄地提到（“并不是所有的出口加工区都能成为工业化和增长的发动机…”））。
但是，另一种观点指出：中国90年代所显示的经济发展植根于80年代，幼木成林，如果没有一定的成长期，这片新崛起的森林之树也难结出丰硕的果实。据此推论，特区或准特区并没有形成对外国直接投资或更大收益的障碍，反而提供了幼苗成熟的“温室”般的环境。
另外，据后一种观点看来，始于70年代末的经济转型在整个80年代能推进到何等程度有很大的不确定性。决策层的一些领导人对70年代末和80年代初的“改革”是否如愿以偿持怀疑态度，关于改革的方法和速度也存有分歧，对外国投资者进入中国可能冲击国有企业和非农业人口就业等问题也有诸多担忧，但是，考虑到中国当时的外汇状况，又急需扩大出口，于是，出现了以增加出口为动因的经济特区，同时也出现了外商投资企业的产品在国内市场的竞争态势。显然，这种特区内外的分离并没有完全成功。如前所述，80年代末外商投资的制造业产品开始在国内市场销售，当时，官方抵制外国投资者对国内经济的渗透，经过随后几年经济特区的成功经历之后，这种抵制开始有所减弱。
然而，在80年代早期和中期，中国经济政策的自由化在决策层仍然有很大的阻力，外国投资者对中国政府能否保持开放政策的连续性也心存疑虑。在这样的氛围下，外国投资者在考虑对中国进行重点投资时踌躇不决是可以理解的，因为他们担心如果自由化政策发生逆转会将外国投资企业国有化。特区所设定的规则当然是有利于外国投资者，而特区的范围是有限的，在特区内经营的外商投资企业的数量和规模也有限，如此一来，多少可以消除改革过程中的一些疑虑。由此可见，特区的设立只对外国投资者提供了一种在中国安全经营的可能性；在此之前，特别是70年代末开放之前，中国对外国投资者紧闭大门，被外界认为是最不适合于经商的国度。因此，特区的建立是一种有限的尝试，它是改革中矛盾折中的一个产物。
综上所述，有一点需要重申，1985年后在经济特区或准特区吸引的外资数量按当时的观点衡量还是很可观的。而戏剧性的增长发生在1991-1997年（及后来2000年的再次增长），也许有人会提出疑问，如果没有早期的经验以及通过这样的经历建立起中国决策层和外国投资者双方的信心，是否还会出现后来的增长。
此外，经济特区所带来的利益是真实的，尽管80年代的收益比90年代要小得多。广东省是最大的受益者。事实上，1990年广东省就其实际边际收益率而言，单位GDP的增长比率是最高的。这在很大程度上归功于该省三大经济特区和其他诸多小特区吸引外国投资的成功实践，无论这些特区是否取得官方批准(ZHANG,KANG,1997)。再者，至少有部分的收益是因为广东省先于其他地区推行自由化措施。这些收益包括除纺织业和服装业以外的高技术行业所吸收的外国投资。例如，广东省的电子和电子产品的出口生产在1991年已经接近17亿美元，而这些出口来自1991年改革以前在该地区建立的外商投资企业。实际上，这些投资是在1986年外商投资管理规则明朗化以后出现的。所以，这些部门在1987年到1991年间得到迅速的发展。另外，在1991年以前，至少在外商投资企业和当地企业之间已经建立某种程度的联系。
很明显，80年代广东和其他省份的特区或准特区建立时所得到的优惠在1991年自由化后依然有效，因此，即使取消外商投资的地域限制以后，外国直接投资还是继续流入这些特区或临近地区，直到今天，大多数的外国直接投资仍然集中在拥有经济特区和经济技术开发区的沿海省份。事实上，90年代流入沿海省份的直接投资的比例远远高于80年代，分别为83%和70%。例如，深圳和厦门对新的外商直接投资者仍然具有更大的吸引力（这是笔者过去18个月中在这两个地区调研所做出的结论）。
毫无疑问，这两个地区能够保持优势的原因之一是，一旦某种经营活动在特定地区聚集，就会产生外部规模经济从而引起类似经营活动在同一地区集中。规模经济反过来又会引起特定资源的聚集，比如，具有特定技艺的工人和提供特定服务的当地公司等等（注：对于后者，笔者以亲身经历为证：在我还是一名大学本科生时，暑假期间，我回到故乡－加州旧金山的一家高科技公司打工。这家公司需要少量的由机械精密加工的金属部件；如果没有这种部件，公司无法完成最终产品，但对该部件的需求数量太少以至于无法进行批量生产（最终产品是单位价值含量很高的电子产品）。这种部件的特别设计时常变化，大量库存也是不实际的。因此，公司不得不靠近能够在短期内随时提供该部件并能进行少量生产的供应商。旧金山南部的硅谷是全美唯一聚集这类供应商的地区，这些供应商的存在正是大量从事高科技产品的公司聚集在该地区的主要原因。）。
经济特区和准特区作为示范的案例，其成功之处表现在两个方面。首先需要强调的是，这些特区所拥有的优势对整个90年代外国投资增长率的提高提供了“温室”环境，这已经被事实所证明（因为即使后来给予这些特区的优惠被取消，外国直接投资继续向这些地区汇集）。当然，同样的事实还可能支持另一种假设：即设立特区的地区原本就具有吸引外商直接投资的优势。这些优势正像上文所提及的，包括相对发达的基础设施加上现成的“人力资本”。
其次要强调的是，这些特区的产生是该地区吸引外国直接投资的必经环节，如果不设立经济特区，即使在90年代初实施投资自由化以后也不可能吸引大量的外国直接投资。但是，刚刚提到的另一种假设，即一旦宽松的政策环境形成，设立经济特区的地区至少具有潜在的区位优势来吸引外国投资。的确有一批人相信，如果中国对外国投资者开放的早期没有设立经济特区作为窗口，从外国直接投资中所得到的收益会更快地达到期望值。
那么，下列两种假设哪一个是正确的？(1)设立经济特区是中国对外国直接投资从封闭走向开放的必经之路；(2)经济特区的实践说明中国经济发展走了一段弯路，既没有这个必要，而且最终没有带来经济效益。我想要说的是，对这两种假设的精确检验是不可能的。
关于中国的这段经历，无论人们接受这两种假设的哪一种，有一点是很明确的，即1990年左右，经济特区和其他经济技术开发区仍然有它存在的价值。中国一位学者(LONG,2001)认为，对外国投资者施加的限制条件并没有为中国的经济发展带来长远的利益，而是阻碍生产力发展的。另一位学者(LUO,2003)从完全不同的角度来看待这一问题，却得出相似的结论：在管理干涉过多的地区，外国投资公司分支机构的经营业绩有弱化的倾向。1991年取消了对特区内外外商投资企业的不平等待遇，将原特区内实施的优惠普及到在中国境内所有的外国投资者，而且进一步消除了对外商企业经营管理上的一些障碍。邓小平采取的措施的确使中国改变了投资环境，加快了中国的发展步伐。经济特区最终展示的是一种观念。回头审视这段经历，其结论是，特区的作用就在于证明这些利益确实存在。
中国经验对其他发展中国家的启示
如果我们接受上述的第一种假设，即特区的设立是中国作为吸收外国直接投资最大的发展中东道国的首要一环，那么，中国经验与世界银行所做的评论正相吻合：“有关经济特区的研究认为，经济特区相对于全国范围内的总体改革而言是次佳选择，但是，如果一国实施全面改革有困难，经济特区是维护改革的有利武器。”（世界银行，2001）当然，我们还可以再加上两个限定条件。一是特区应当建立在对外国投资者已经有很大吸引力的地区，而且政府的政策导向也是鼓励外国直接投资的。二是经济特区的作用主要在于为全面改革提供范例。中国的情况同时满足了这两个条件：经济特区设在沿海地区，大部分都在繁华的大城市或至少靠近这些城市，这些地区都是对外国投资者最有吸引力的区域，经济特区早期的成功的确提供了中央和地方政策变更的原动力，增强了这些地区对外国投资者的吸引力。就第二个条件而言，中国80年代建立了许多特区和准特区以至于相互竞争，毫无疑问这种竞争强化了示范效应：如果在一个省或自治区所采取的措施有效地吸引了外国直接投资，其他省或自治区立即会仿效同样的措施。
尽管我们作出了这样的结论，但是要从中国经验中提炼出对其他发展中国家的启示是一种冒险。中国在很多方面有着与其他发展中国家不同的特征，而这些特征正是目前中国如此吸引外国投资者的原因。中国幅员辽阔，人口众多，对外国投资者而言，这意味着巨大的、多元的和不断增长的市场。中国的非文盲比率比大多数发展中国家要高得多，受过或正在接受高等教育的人口比率也很高。尽管近几年的增长对该国的物质基础设施形成了一定的压力，而在其他发展中国家这方面的设施通常是比较发达的，但是，中国已经在积极策划新的投资项目以解决基础设施的瓶颈问题。中国政府对腐败也采取了严厉的镇压措施。中国的个人犯罪率也较低，外国投资者向中国子公司派出人员无须担心人身安全。
总之，中国在吸引外国直接投资方面取得极大成功的因素很多。其中之一是经济特区早期运作的成功，但是，仅这个原因不足以解释20世纪90年代和21世纪初外资的大规模流入。因此，有意仿效中国经验的国家应当从历史的角度来分析这段经历，而不仅仅是从经济特区这一事物本身轻易得出乐观的结论。像经济特区这样的出口加工区在中国以外的国家也许可以发生催化作用，但前提是必须具备其他必要因素才有可能如愿。
（鸣谢：作者感谢香港大学的胡一凡教授、国际经济研究所的尼克拉斯·拉迪教授、世界银行的多塞特·马达尼教授和孙小伦教授、哥伦比亚大学的丹尼尔·罗森教授和斯坦福大学的张弛教授对该论题富有价值的建议，文责自负。）
［收稿日期］2004-01-28