试析大学法人治理结构的构成要素，本文主要内容关键词为：法人治理结构论文,构成要素论文,大学论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]G640 [文献标识码]A [文章编号]1005—5843(2006)01—0013—04
目前国内有不少学者在关注国内外大学的法人化进程及其过程中的结构调整问题，但对于该过程中最关键的构成要素却还未进行过深入的剖析。本文拟通过对大学法人治理结构的内涵以及英、美、日、德四国公立高校校级治理结构中共同要素的探讨，析滤出大学法人治理结构运行的基本要素，以期为我国建立现代大学制度提供参考。
一、什么是法人治理结构
根据我国《民法通则》第三章第三十六条的解释，法人就是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。法人治理结构是伴随着法人制度的逐步完善而发展起来的。它形成于无限公司，完善于股份有限公司，实际上是以股份有限公司为基本形态总结出来的。此后，随着社会经济的不断发展，再被引入各类非营利性的组织中。通常意义上，它是指所有者、经营者和监督者之间通过公司决策机构、经营决策与执行机构和监督机构而形成权责明确、相互制约、协调运转和科学决策的联系，并依法律、法规、规章和章程等规定予以制度化的统一机制。① 法人治理结构的构建，使组织能够通过一系列明确的制度安排，形成明确的权责分配和制衡机制，从而保证所有者利益，承认和规范经营层利益，并维护其他利益相关者的利益，使企业的发展和效率建立在各方利益相关、损益相连的“契约网”上，② 以此维护组织正常的管理秩序并保证决策的科学性和有效性。
二、什么是大学法人治理结构
大学(此处我们仅讨论公立大学)法人治理结构与公司法人治理结构有何异同？什么是大学法人治理结构？目前国内对于这个问题并没有统一的答案。笔者以为，二者的相同之处就在于作为现代社会组织的一种，为了保护利益相关者的利益，提高决策的科学性和有效性，大学同样需要决策、执行和监督的三权制衡；而根本的不同点就在于大学具有多元权力主体——除了与生俱来的行政和学术二元权力，作为现代非营利性公益组织，其内部还纠缠着来自政府和社会多方面的权力和利益，这一点与营利性组织有着根本的区别。在复杂的权力结构中，作为权力中心地带的董事会，不仅需要协调大学内部行政和学术人员的矛盾冲突，同时，也要考虑和体现种种内外相关利益群体，毫无疑问，它将是大学法人治理结构的核心。对此陈林先生曾说过，大学法人治理结构的萌芽就“意味着教授团与行政人员二元一体的组织”，它的概念中“含有行政人员以及董事会与各类利害相关者共同商议之意，其中董事会是最为关键的一个角色”。③ 据此笔者认为，大学法人治理结构的实质就是大学在获得法人地位的前提下，以董事会制度为核心所形成的协调决策、执行和监督机构之间多元权力的结构方式和制度安排。
三、大学法人治理结构的构成要素分析
透过以上定义，我们可以暂时得出这样的假设——大学法人治理结构的构成要素可以分为三个方面：第一是大学必须获得法人地位；第二是董事会制度的设立；第三是决策机关、执行机关和监督机构三部分之间多元权力的协调和制衡。第一个要素主要是从大学的法律地位角度来看的，在此我们暂不做分析。后两个要素则应加以细分——董事会制度具体有哪些要素？决策、执行和监督机构之间与内部又如何实现相互协作与制约？这正是大学法人治理结构构成要素的核心。由于历史的原因，西方国家公立大学较早地就确立了法人地位，虽然它们的内部治理结构各有特色，但其共性对我们仍有积极的启发意义。上世纪末日本《独立行政法人通则法》的出台以及国立大学法人化的实施，对于我国大学法人治理结构的建立同样具有重要的参考价值。因此，我们希望通过对目前英、美、德、日四国公立大学校级组织的构成要素和运行状况的剖析，得到有关法人治理结构要素的初步认识。
(一)董事会制度
董事会通常情况下是大学的最高决策机构，尽管其权力有大有小，组成和产生程序也不尽相同，且名称各异——如英国称之为校务委员会(理事会)，美国称之为董事会，德国称之为评议会，日本国立大学法人化后也称为董事会(以前为评议会)等，但它们却具有一些共同的特征(为了便于行文，这里我们暂且把各国大学内部的最高权力和决策机构统一称之为董事会)。
1.依法成立。各国大学董事会的成立并非教育当局随意决策的结果，而是根据大学的“宪章”——大学章程建立起来的。作为大学运行的法律性约束，大学章程是由大学权力机构制定的，上承国家或州教育政策或法律法规，下启大学内部管理的具有一定法律效力的治校总纲，其中不仅明确了大学法人地位、组织性质和发展目标，更重要的是，还详细规定了大学董事会的领导地位、基本职责、人员组成、遴选程序以及管理权限，这成为建立董事会制度的法律依据。例如，通常情况下各国大学章程中都规定董事会具有如下基本职责：(1)确定学校的性质、目标和任务；(2)任命校长，协助校长开展工作，并对校长工作进行评价；(3)制定学校长期发展计划；(4)保障足够的资源；(5)审批、检查教育计划和公共服务计划；(6)沟通学校与社会的关系；(7)保障学校自治；(8)裁决校内申诉等。
2.多样化的成员构成。各国董事会成员并非仅仅局限于校内，而是代表了多样化职业背景。例如美国大学董事会一般以政界、司法界、工商界和专业界以及宗教界的权威为主，目前教师、学校管理人员和学生的比例也在不断上升。英国大学的理事会成员尽管多由校内人士组成，但同样包括政府官员、司法官员、普通学术人员、评议会成员(学术机构)以及学生代表，一般情况下学术人员和学生代表加起来的数量要占到总人数的1/3甚至更强。以剑桥大学为例，在21名董事会成员中，除校监和校长(主席)之外，其余的19名成员中有7名来自普通学术人员(教授4名，学生3名)，另有8名来自评议会，还有4名来自政府和司法官员。④ 德国大学的大小评议会以教授为主体，但也包括校内其他人员、中低级教师和学生自治会代表等。日本国立大学法人化后引进了董事会制度，规定应设校长(法人代表、董事会主席)、理事(由校长任命，具体人员数量视大学具体情况而定，但必须包含校外人员)以及监事2名(由文部省任命)。⑤ 由此看来，虽然各国董事会成员的职业构成重心不尽相同，但都体现出利益代表的多样性——兼顾到了教师、学生、政府教育部门、企业界等多方利益。这不仅有利于保证大学核心成员——教师和学生的利益，也有利于加强政府对大学的宏观调控并加强学校和社会之间的联系。
3.管理方式实行董事会领导下的校长负责制。尽管各国校长的权限有所不同，但作为董事会之下的首席执行官，他们受董事会委托管理学校各项事务，向董事会负责。通常情况下校长为董事会当然成员，但其在董事会中的权力情况有所不同。在美国大学中，由于校长多从其他大学或学术机构选调而来，且其主要职责为保证大学充足的经费和高水平的师资，虽然其行政权力十分广泛，但一般情况下在董事会中校长没有表决权，“校长拥有表决权的公立高等学校董事会仅占总数的5％”。⑥ 与此相反，英国大学校长作为学校首席学术和行政官员，却兼任学校最重要的校务委员会和评议会的主席，并主持校务会议。日本国立大学法人化改革以后，校长既是大学的最高行政负责人，也是学校的法人代表和董事会主席。同样，德国大学校长按规定也是大小评议会的主席。不管校长在董事会中的地位如何，不可否认的是，吸纳校长进入董事会有利于权力的协调与合作并提高决策效率。
(二)以委托为主线，以协调为中心，实现决策、执行与监督机构的相互制衡
大学内部多重的利益和权力主体必然引出相应的委托关系，并通过一定的运行机制进行协调，以实现权力结构的制衡。大学内部权力委托和制约关系基于如下委托链形成：
1.权力的委托与制衡。多元利益主体将权力委托给董事会代为行使，董事会则通过行政和学术两条权力链，分别将这两类权力委托给校长(行政)和评议会(学术权力机构——英美称为评议会；德国学术和行政一体化，不设类似机构；日本国立大学法人化以前为各学部的教授会，现统一为校级学术机构“教育研究评议会”)。在行政治理方面，正如前文所述，各国通常实行董事会领导下的校长负责制；在学术治理中，评议会受董事会委托，拥有制定学术政策、规章制度和管理学术事务的权力。
从上图可见，在董事会与校长和评议会形成的三角形中，一方面董事会处于决策机构地位，授权校长和评议会进行行政和学术管理。在其授权范围内，校长和评议会有权决策，其他部门无权随意干涉。正如加州大学Martin Trow提到的“教师主要负责对课程、职称评定以及终身制审核等问题的决策，行政人员主要负责资源的获取，计划和预算则为双方的共同责任”，“除了教学、研究、招生与评估以及学术任命和职称评定以外，(加州大学)学术委员会的责任还在于对行政人员的措施作出反应：当它们与学术价值或过程相冲突的时候便以反对，并对其进行改善，甚至通过立法以保证学术人员的利益和价值观”。⑦ 从另一个角度来看，董事会中校长和评议会主席是当然成员。这不仅有利于决策机构与执行机构之间的沟通与协调，而且两者在董事会中权限的大小也是学术和行政权力此消彼长的具体表现。例如，从前文日本国立大学董事会的构成中可以发现，校长的权力在决策机构中明显增强，在一定程度上也意味着“日本国立大学内部行政权力的增强和学术权力的削弱”。⑧
2.政府和社会的双重监督机制。作为独立的法人实体，大学的监督机制主要来自于政府和社会。不论是美国或是欧洲模式中的英国和德国，还是日本，其董事会中都有来自政府和社会的代表，承担着监督和反馈的职能。但仅有两三名代表是远远不够的，更强大的监督来自社会中介组织和政府部门的认证和评估。例如，美国通过六个区域性的大学联合会以及统一的全国高等教育认可委员会对大学进行整体认可，还有专门的评估机构对各学校和专业进行质量评价和监督(尤其以社会团体组织的民间评价为主)，如美国的中学后教育鉴定委员会(COPA)、美国高等院校专业鉴定协会和全国中学后教学组织协会，以及美国政府官方管辖的“资格与机构评价办公室”等。这些组织的评价在美国高教界具有很高的权威性。英国则主要通过高等教育质量保障局(QAA)这一中介机构对高校的教学和研究质量进行评估。为了能在QAA评估中获得较好的评价，各高校还进行每5年为一周期的自我评估，其内容涵盖了学术与行政两大部分，以确保教学和科研质量的提高。日本国立大学法人化改革以后，重点引入了第三者评价机制，包括由大学评价、学位授予机构实施的评估，由国立大学法人评价委员会实施的评估，由总务省独立行政法人评价委员会实施的评估、认证评估以及由国家会计院实施的会计检查等。一向以“追求学术独立与自由”为目标的德国大学也面临着政府评估的压力，为了建立一个有效率、有差别的高等学校体系，政府将建立高校业绩评估制度，以此作为国家高教财政拨款和高校内部资金分配的基础。
四、对我国建立大学法人治理结构的思考
自上个世纪90年代以来，与世界上很多国家的大学一样，我国也面临着高等教育规模迅速扩大、教育经费投入不足、教育质量滑坡等一系列问题。如何通过高等教育体制改革，提高大学管理的效率和决策的科学性，高效合理地运作有限的资源，已成为学界普遍关注的问题。这不仅要求政府理顺与大学的关系，“只掌舵不划桨”，通过建立大学法人制度充分实现大学自治，同时，也需要大学自身在获得法人地位的情况下理顺内部权力利益关系，构建有利于实现有效治理的治理结构。笔者以为，以上两个条件不能独立成立，它们互为表里，不可分割。就我国大学的现状而言，虽然《高等教育法》中明确规定：“高等学校自批准设立之日起取得法人资格”，但法人制度能否真正实行并发挥作用，却与能否建立起有效的大学法人治理结构紧密相关。通过以上分析可以发现，合理的董事会制度以及科学的权力委托、制衡和监督机制是大学法人治理结构的内核。但是治理结构作为一种制度安排，反映的是结构背后所隐藏的文化和价值观。由于历史文化的差异，他国的共同要素不一定适合中国。因此，如何结合中国的实际情况，构建适合我国国情的大学法人治理结构，就成为我们后续应深入研究的内容。
注释：
①杨年合.民法学通论[M].方正出版社，1999.
②③陈林，徐伟宣.从企业法人治理到非营业组织法人治理[J].宁波党校学报，2003，(4).
④http://www.ox.ac.uk/,2005—6—3.
⑤⑧黄福涛.日本国立大学的法人化[J].新浪教育新闻，http://www.sina.com/,2004—6—16.
⑥刘宝存.美国公立高等学校董事会制度评析[J].高教探索，2002，(1).
⑦Martin Trow,Governance in the University of California:the Transformation of Politics into Administration, Higher Education Policy 11,( 1998) :201—215.