农地发展权价值的经济学分析，本文主要内容关键词为：农地论文,经济学论文,价值论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F301.0 [文献标识码]A [文章编号] 1006—012X(2008)—04—0090(06)
近些年来，在扩大内需、加快经济发展和加强生态建设的大背景下，中国的耕地数量以令人吃惊的速度在逐年减少。特别是近10年来，耕地面积从1996年的19.50亿亩减至2005年的18.30亿亩，整个耕地保护形势越来越严峻，其中尤以基本农田保护最为突出。
由于耕地对中国的极其重要性，大量学者对耕地保护问题从不同层面、不同角度展开了研究。我国也制定了众多的耕地保护政策，动用了所有可能的经济、政治、法律、技术等诸多手段来遏制过速的农地非农化，但是耕地保护并没有取得令人满意的成效。有学者依据西方国家运用农地发展权进行农地保护的经验，建议在我国产权体系中显化农地发展权，运用农地发展权这一产权工具来保护耕地和生态环境。本文针对这一问题对农地发展权展开分析，试图从经济学角度回答：农地发展权是否在现实中存在？其经济价值如何度量？农地发展权的创设能否以及如何解决中国农地保护尤其是耕地和基本农田保护的难题。
一、农地发展权的概念与权属性质
发展权观念的构想和移转发展权办法始于英国。20世纪30年代后期和40年代的初期，当时英国国会为了疏散工业及工业人口，对于拥挤的都市地区进行再发展。同时为减少人口和工业遭受空中攻击的威胁等问题，创立了土地发展权移转的法律思想。1947年英国的《城乡规划法》以法律制度的形式建立了土地发展权制度。随后美国创建了分区制度及制定了《土地发展权转让授权法》，法国也创建了类似土地发展权的法定上限密度限制制度。
尽管我国土地法律制度中并未明确设立土地发展权，但大部分学者承认土地发展权尤其是农地发展权的客观存在。本研究界定的土地发展权是指土地变更用途使用和对土地原有集约度的改变之权，土地发展权包括农地发展权和市地发展权。农地发展权是指土地用途由农用地转为建设用地的不同用途使用之权，市地发展权是指土地原有集约度的改变之权。农地发展权的基本观念，就是指土地用途由农地转为建设用地的不同用途使用之权，是一种发展农用土地的权利(力)，从属于地权且与土地所有权并立而单独处分的财产权。农地发展权是具有公权和私权二重属性的权利，农地发展权是一种国家干预为主导的经济法意义上的权利，农地发展权是注重对物的利用的权利。农地发展权创设的主要目的在于保护耕地、保护自然资源、保护生态环境、保护公共利益。农地发展权是一项目的性、功利性非常强的制度安排。
农地发展权是地权的一种，是属于国家所有的一种土地宏观管理权，是一种具有物权性质的财产权。虽然我国法律法规中没有土地发展权和农地发展权的明确规定，但土地管理实践中存在着事实上的农地发展权问题，土地利用中的一系列矛盾凸显了在现有土地权利体系中创设土地发展权特别是农地发展权的迫切性和重要性。
二、农地发展权价格的形成机理及内涵
(一)土地资源配置效率的分析框架
微观经济学提出的一个最根本的问题就是如何有效率地配置稀缺资源。土地资源是人类赖以生存和繁衍的第一资源，是各种资源之首，土地资源的配置合理与否，对国民经济发展乃至国家社会安全意义重大。在市场经济条件下，市场是资源配置的基础方式，规划是弥补“市场失灵”的有效手段，二者从本质上来说是土地资源配置的两种方式。农地发展权作为一种用途变更之权，其价值正是在土地用途变更之中通过规划的手段得以体现。
从宏观层面上来说，我国现行的土地利用总体规划干预土地资源配置的方式主要是通过土地用途管制制度来进行的；从微观层面上来说，土地利用总体规划干预土地资源配置的方式主要是通过土地用途分区管制来进行的。基于我国土地市场的复杂性与区域差异性等实际情况，本文落脚于一定区域范围的土地市场内，通过比较土地资源微观配置中市场配置方案与分区配置方案下土地总的经济价值的差别，从不同角度剖析农地发展权价值，探讨在我国社会主义条件下的市场经济中如何结合农地发展权的弹性手段充分发挥土地利用总体规划在制定土地利用计划、合理配置土地资源中的宏观调控作用。
本文仅仅是从经济效率的角度来分析市场与规划进行土地资源配置的经济学内在机理，从而对农地发展权价值给出一种可能的微观经济学视角的解释。
(二)土地资源配置中规划干预与市场竞争的经济学机理分析
在市场经济条件下，土地资源的微观配置主要是通过市场进行的，在价格杠杆的作用下，实现土地资源的优化配置。对经济学来说，土地用途分区可以被看作是规划干预土地资源微观配置的一种方式，应用一个图表就可以阐明规划与市场的土地资源配置问题。如图1所示，在某个地区的理想土地市场内一块数量固定的土地，在不考虑所有外部因素的情况下，这块土地可以用于两种竞争性的用途，假设它可以为农业用途与非农业用途，横轴的长度是固定的土地面积S，在横轴上的任何划分都代表在两种竞争性土地用途间的一个特定的土地配置方案，非农地是从右到左而农地是从左到右。
图1 不考虑外部性时的分区配置方案与市场配置方案
图1的纵轴左边表示农地的流量价值，对任一给定价格，都可以通过市场需求曲线找到所需的土地数量。右边的纵轴描绘的是非农地的市场供求情况，这样，就可以在一张图表中根据两条需求曲线的变化相应地在横轴上确定两种用途土地的配置数量。如图1所示，土地利用分区已经对两种用途的土地数量配置给出了一个结果
和
。从图中也能很容易观察到，根据分区配置
所确定的两类用地的相应市场出清价格为Pa[，1]和Pn[，1]。很明显，规划者通过分区对土地市场施加了强有力的影响，如果某类用地的配置数量小于市场需求，则会引发土地价格上升。反之，则会导致土地价格下降。其实质是以预先配置的土地资源数量影响土地市场价格。
通过市场配置土地资源的均衡点发生在两条需求曲线相交处，因此，对任一土地用途都有一个均衡状态的土地市场价格P*，在这个价格下没有人会因为倒卖土地而营利。通过比较可以发现分区和市场存在着重大差别：在不同用途的竞争性的土地配置方案上，市场配置倾向于达到一个均衡价格而分区则趋向于制造价格差异。
(三)土地资源配置中分区配置方案与市场配置方案的效率评价
分区方案不同于市场方案，但是评价哪一个方案更可取，这取决于配置方案的评价标准。本文借用的标准是Eric J.Heikkila [1]最大化土地总经济价值的标准。任何一块单独的土地市场价值可以简单地根据市场需求曲线得到，本案例中的市场需求曲线有双重含义，一方面(当价格转向数量时)它表明了一个给定价格下市场可以提供一种限定用途的土地数量的多少，另一方面(当数量转向价格时)它表明在任何给定土地数量的条件下，拥有特定地块的边际收益，这里的需求曲线同时代表着边际价值曲线或边际收益曲线。经济学知识告诉我们边际价值(收益)曲线以下面积衡量的是边际价值(收益)的大小。因此，在图1中，由农地需求曲线以下与点左边分区土地数量相围的区域代表在两种竞争性土地用途间进行分配所得到的农地的总价值。类似地，非农地需求曲线以下与点右边分区土地数量相围的区域代表在两种竞争性土地用途间进行分配所得到的非农地的总价值。
1.不考虑外部性的比较分析
在图1中，根据两条需求曲线和由M和所决定的垂直的供给曲线划分出6个区，根据图2和图3，可以计算每一种配置情况下的土地总价值。在分区配置方案下，农地的总价值为A+B+D，非农地的总价值为E+F；在市场配置方案M下，农地的总价值是A+B，非农地的总价值是C+D+E+F。在市场和分区并存的情况下，A和B区的面积都表示农地价格，E和F区的面积都表示非农地价格，对分区配置方案来说，D应属于农地价值，但在市场配置方案M下它属于非农地的价格。
图2 不考虑外部性时M配置方案下土地总价值
图3 不考虑外部性时配置方案下土地总价值
最有意思的是，C所在的三角区在分区方案下对土地价值没有任何贡献，在市场方案下它构成了非农地价值的一部分。因此，在市场方案下的土地总价值(A+B+C+D+E+F)超出了分区配置下的土地总价值(A+B+D+E+F)，我们把C所在的这个三角区称为无效三角区，它代表着相对市场方案分区方案所造成的土地总价值的损失。这部分损失代表着本该由全社会或农地与非农地所有者及使用者享有却被土地投机商以Pn[，1]-Pa[，1]的差价赚得的社会福利。
2.考虑外部性的比较分析
图4 考虑外部性时配置方案下的土地总价值
图5 考虑外部性时M配置方案下的土地总价值
在不考虑外部性的情况下，基于以市场需求曲线决定的边际价值作为适合的总价值的标准这一假设条件之下，分析结论认为市场优于分区。然而，从经济学的角度分析，土地利用规划之所以重要，是因为土地资源利用中普遍存在着外部效应以及由此形成的市场缺陷，因此对于市场和分区配置的成本收益分析必须将外部性加以考虑。在图4中，MBn是非农地的边际收益曲线，我们注意到这条曲线MBn位于市场需求曲线之下，两条曲线之间的垂直距离代表着本例中由于非农地而引起的外部性成本。在考虑外部性的情况下，如图4所示农地总收益未变，仍为Da以下与M或左边所围区域，然而非农地的总收益由MBn以下与M或右边所围区域构成。同样的办法进行计算的结果表明：实现土地总价值最大化的是分区而不是市场，两种方案的效率差异是图5所示的
所在的三角区。这个损失就是市场相对于分区的社会福利损失。
三、农地发展权价值的经济学分析
土地资源配置中规划与市场的经济学分析表明：从个人角度来分析市场能为土地资源带来最高最好的用途配置，但是这与土地资源配置最大化社会效益的目标不一致。因此我们说，规划干预不仅是必要的而且是合理的，因为正确的规划干预能有效率地降低外部性，最大可能地挽回农地非农化过程中的外部性损失，这其中就包含有农地发展权价值。因此，继续上文分析的思路，我们试着从经济学的角度来分析一下在这个过程中农地发展权的价值。
图6 不考虑外部性时改进规划效率的分区示意图
为了让规划尽可能地满足现实需求即分区不断地趋近于市场均衡处，通过规划不断地进行增加或减少农地数量(也就是农地发展权数量)的尝试来进行试错和调整以达到最能协调土地资源供求协调的最优配置状态。如图6所示，分区线由向
移动即规划将数量的农地减少到
，也就是将数量的建设用地增加至
，即在不考虑一切外部性的情况下，单纯通过改变规划将-数量的农地改变用途配置为建设用地，这种情况下发生的土地总价值的增加即为农地发展权的价值，即将农地变更为建设用地的用途改变的权利的价值，也就是农地维持农业耕种而失去变更为建设用地用途的机会成本。
(一)不考虑外部性的分析
前文已经证明，土地资源配置中，在不考虑外部性的情况下，市场优于分区，C所在区域代表由于分区刻意制造价差使得开发商有机会赚走的本该归全民所有的土地总价值；显然，依据正确的市场分析做出规划后，分区使得土地总价值增加即土地发生了增值(如图8)，原本被开发商赚取的C中的
由于依据正确的规划而得以将这部分被开发商夺取的土地总价值收回，理想的规划结果是尽可能地接近市场均衡点，越趋于市场均衡点被开发商夺取的土地总价值收回越多；比多出了图示部分的土地价值，在不考虑外部性的情况下，即在编制规划时单纯改变农地用途，将单位面积土地上原本是农地用途的农地仅仅是改变为建设用地用途后的土地总价值增加即为单位农地发展权的价值，即单位面积的农地因作为农业用途而失去改变为单位面积建设用地用途的机会成本，将M至点之间的农地转为建设用地的农地发展权总价值是C所在的区域。
图7 不考虑外部性时的土地总价值
图8 不考虑外部性时配置方案下的土地总价值
(二)考虑外部性的比较分析
在考虑外部性的情况下，如图10所示农地总收益未变，仍为Da以下与M或左边所围区域，然而非农地的总收益由MBn以下与M或右边所围区域构成。考虑外部性时，市场配置M下(图11)，农地总价值是A+B，非农地总价值是
+D[，3]+
+F，比不考虑外部时的M情况土地总价值(A+B+C+D+E+F)减少了C++
部分，这部分价值即为农地非农化过程中的农地外部性价值；考虑外部性时，分区配置下(图10)，农地总价值是A+B+D，非农地总价值是+F，比不考虑外部时的情况土地总价值(A+B+D+E+F)减少了部分。
图9 不考虑外部性时配置方案下的土地总价值
图10 考虑外部性时的土地总价值损失
在考虑外部性的情况下和不考虑外部性的情况下的比较分析，我们的结论是：由于外部性的存在，配置方案下的土地总价值损失代表着规划无法克服的外部性损失，即只要存在土地利用就一定会发生的外部性损失。
图11和图12是考虑外部性时M和的土地总价值比较，分析结果表明：由于外部性的存在，土地总价值减少幅度少于M同一情形比较情况下土地总价值的减少幅度，说明外部性的存在使得市场失灵远远超出规划失灵。为二者共同减少的土地总价值部分，这部分损失代表着由于建设用地使用带来的土地总价值的损失即建设用地外部性损失，无法挽回。
图11 考虑外部性时M配置方案下的土地总价值损失
图12 考虑外部性时配置方案下的土地总价值损失
考虑外部性的情况下，市场配置M和分区配置二者共同的损失是和C，这一部分已无法挽回，这样，接下来讨论科学的规划能否将C和部分的土地总价值损失收回呢？在考虑外部性的情况下，农地发展权价值又是哪一部分呢？
在图13和图14中，相同的分析框架和思路，分析结论是：考虑外部性的情况下，比土地总价值多出
部分，这一部分价值增值代表着由于正确的规划克服的外部性的价值，即规划将部分由于农地非农化引起的外部性损失挽回，即仅仅通过规划改变农地用途所引起的土地总价值损失挽回(或者说土地增值)，这部分价值损失代表着农地发展权的价值，当与Da与MBn交点处重合时，达到均衡点，此时为最佳配置点，通过规划手段将农地非农化引起的外部性损失最大程度地挽回，也就是考虑外部性情况下，将-数量的农地改变用途后产生的土地增值，如图14，以所在区域，代表着-数量农地的农地发展权价值。
图13 考虑外部性时配置方案下的土地总价值
图14 考虑外部性时配置下土地总价值
考虑外部性时，情况下，农地总价值=A+B++，非农地总价值=+D[，3]++F。土地总价值=A+B+D++F+，比同一情况下不考虑外部性土地总价值少了+
+C[，21]，这部分价值代表着农地转为建设用地的外部性损失，这部分价值未能在现行农地评估价格中表现出来，也无法通过规划手段将其收回，理论上这部分外部性损失国家可以通过税收等手段将其收回，但实际土地管理实践中很难确定一个准确的税收，根本不可能将全部外部性损失收回，因而还需要国家参与到农地非农化的增值收益分配中去将这部分农地非农化过程中的外部性价值最大程度地收回，以使全社会土地总价值达到最大，即实现全社会总福利最大化的公共目标。
四、农地发展权对我国农地保护政策调整的启示
我国执行世界上最严格的耕地保护制度的目的是中央出于公共利益的需要，为了确保国家粮食安全和社会稳定。从这个角度来讲，耕地是一种公共物品或准公共物品，耕地既然是一种公共产品自然只能由国家来提供，因而需要各区域政府作为国家代理委托机构来分担提供耕地这一公共产品的任务，即承担耕地保护的外部成本。现实的耕地保护实践中，实际执行耕地保护任务的主体是地方政府和农民，由于耕地保护的责任与义务不明确即区域耕地保护没有确定的产权边界，使得我国耕地保护制度安排未能调动耕地保护主体特别是地方政府的积极性，严重影响耕地保护的预期成效。从地方政府的角度来说，保护耕地是一项高成本、低效益的行为，尤其是中央对于各省区应该保护多少耕地，没有一个明确和公正的规定。各省区之间在耕地保护上责任不清、目标不明。耕地保护就好像是一块“公地”，谁也不愿意保护。在编制土地利用规划时，各区域千方百计多争取建设用地指标，把耕地保护的责任想方设法推卸给其他地区。因此，解决我国区域耕地保护问题的关键是明确区域间耕地保护的边界，在法理上这需要一种以产权为依托的制度安排，即从产权角度在法律和操作层面上寻找一种集农地数量、质量、区位保护为一体的创新的产权制度安排，这就是农地发展权。
作为“财富之母”，土地无疑是一种稀缺的且有多种用途的资源。土地的使用涉及在多种用途间进行选择。一块土地用作了农地就不能用作建设用地，从这个意义上来说，土地资源的用途配置问题实质是农地发展权的配置问题，一块土地配置了农地发展权即意味着它只能维持农业用途，没有配置农地发展权则意味着可用作建设用途。在土地资源既定的限制条件下，如果把一定土地用作耕地即配置了农地发展权，则必然意味着这部分土地不能用作城市建设用地，其机会成本就是放弃了作为城市建设用地的收益；如果把一定土地用作城市建设用地即没有配置农地发展权，则必然意味着这部分土地不能用作耕地，其机会成本就是放弃了作为耕地的农业产出收入以及承载于耕地之上的国家粮食安全和生态安全价值的社会责任，国家进行资源配置时更多考虑国家的粮食安全和生态安全，地方政府从市场经济角度出发进行土地资源配置时却是比较哪种情况下的土地总价值最大。
如果我们以农地发展权为载体来理解中国的农地保护任务，则全国所有农地都有普遍的农地发展权，即国家通过行政手段为全国所有农地配置了农地发展权，从而保护农地、保证农民利益。也就是说，国家基于保护农地的需要为全国所有农地配置了平等的普遍的农地发展权，但由于各区域间土地在数量、质量、区位方面存在巨大的差异，使得各区域间农地发展权存在着事实上的不同，即在不同区域把土地用途维持在土地开发和农业生产耕作的机会成本有着很大的差异。因此，在国家为各区域下达农地保护尤其是耕地保护的任务后，由于各区域耕地保护的责任和义务未能明确，使得各区域在进行本地规划时拼命扩大建设用地，推卸保护耕地的责任。耕地异地代保也是这个过程中的产物。事实上，正是由于耕地保护的产权边界不清，即国家虽然平等地赋予各区域所有农地一致的普遍农地发展权，但各省区单位面积农地发展权价值是不同的，国家事实上已经将农地发展权赋予了地方政府，但由于仅仅对农地发展权进行了行政配置，却禁止农地发展权的市场流动，使得地方政府将耕地保护仅仅当作一项政治任务来完成而未意识到耕地保护的市场价值，这就是区域间耕地保护缺乏驱动力的关键所在。
五、基于农地发展权的中国耕地保护区域补偿机制构建
在市场经济条件下，市场是土地资源配置的基础方式，规划是弥补市场失灵的有效手段，从这个意义上说，规划与市场实质是土地资源配置的两种手段。农地的稀缺必然也会造成农地发展权的稀缺，从这个角度来说，农地发展权也是一种稀缺资源，规划与市场也是农地发展权这一稀缺资源配置的两种方式。国家为全国所有的农地配置平等的普遍的农地发展权即是一种通过规划进行的农地发展权行政配置方式。然而，一种产权要想获得最有价值的利用效益，必须能够流动且通过市场交易来实现。[2]正是由于国家土地产权体系中农地发展权的残缺，使得耕地保护的产权边界无法准确确定，基于农地发展权的耕地异地代保机制(图15)的创新可以有效弥补这一缺陷，不仅各省区耕地保护的产权边界得以清晰界定，而且还可以进行区域间耕地异地代保即农地发展权的区域间市场化配置与流转。
基于农地发展权基础上的耕地异地代保区域补偿机制包括以下几方面：(1)明确全国耕地保护的目标和任务；(2)明确各区域在耕地保护中应该承担的责任和义务，确定谁是超额提供了耕地这一公共产品，谁提供耕地这一公共产品不足。也就是明确谁是需要进行耕地异地代保的需求者即投保区，谁是可以进行耕地异地代保的供给者即承保区；(3)制定全国平均的耕地资源综合权利价值标准，即确定在一定条件下全国平均水平提供耕地这一公共产品的全部成本和全国平均的建设用地地价水平；(4)确定合理的基于农地发展权的区域间耕地异地代保的范围；(5)根据测算出的基于农地发展权的耕地异地代保市场标准确定耕地发展权异地转移的方式、程序和管理。
图15 耕地异地代保区域补偿机制
假如我们把区域间耕地保护任务以农地发展权为载体来进行比较分析，我们会发现，在农地发展权市场中没有比价格更好的反映农地发展权资源即农地资源的相对稀缺性以及这些资源替代用途的相关农地发展权价值信号的替代品了。一束稳定的产权是允许市场有效率运作的制度保证。[3]当产权改变时，如果土地转让受限，则价格信号是扭曲的，市场无效运作，类似这种情况就会发生，这也就是为何耕地保护政策失灵的内在原因。如果社会中的农地资源真的紧缺，粮食和农产品的价格不是被人为控制低于均衡价格，市场会良性运作很好的反映这一稀缺性。如果这种反映稀缺性的有效方式被承载着政治目标的耕地和基本农田保护条例来指导资源分配，也就没有更可靠的方式知道农地是越来越稀缺还是越来越富余了。
权利和义务是对等的，各省区政府承担耕地保护的义务，国家须赋予其平等的权利，这就是耕地发展权。但由于不同区域土地在数量、质量、区位等方面存在较大差异，不同区域农地转用的成本和收益是不同的，从而耕地异地代保存在区域差异。耕地异地代保补偿实质补偿的是承保区将单位面积土地限制在农业用途上的机会成本补偿及通过土地复垦整理等手段将单位面积耕地综合生产能力达到投保区单位面积耕地生产能力的成本补偿。这种补偿机制一定程度上缓解了地方政府保护耕地的资金压力，也是另外一种意义上的地方政府“以土地换资金”的经营城市的思路，不同的是这里的土地还是农地。
随着经济的快速发展，农地价值自然会增长，同时，由于农地的逐渐稀缺，农地完全价值会逐渐在市场中显现，农地价值越接近建设用地价值时，地方政府越会自发主动地保护农地，节约和集约利用建设用地。在土地市场中必须尽可能地显化农地资源的完全价值，并给予保护基本农田的地方政府和农民以市场价值确定的耕地外部性价值补偿，提高地方政府和农民保护农地的收益也即提高了开发商取得农地的成本，使农地成本与建设用地成本形成真正的市场竞争，在这样的竞争机制下，地方政府也会抬高“用地门槛”，会认真地进行农地保护的成本收益分析，从经济效率的角度考虑保护农地的重要性，而不是仅仅从政治任务的角度权衡农地保护与发展经济之间的取舍。
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