社会林业实践中制度层面的若干问题，本文主要内容关键词为：若干问题论文,层面论文,林业论文,制度论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、社会林业的概念与特征
社会林业是一种以农村社区为基础的林业发展和管理模式，它是为当地农民直接服务的或主要为当地农民服务的、并由当地农民组织的（或积极参与的）森林管理或林业生产活动。社会林业作为一个完整的概念、方法体系目前已在世界上许多发展中国家运用，我国在一些官方文件如《中国21世纪议程》中已经正式提出要发展社会林业。
社会林业无论在技术上还是在制度上都是对传统林业的创新。实际上，提倡社会林业的发展方式，有其深刻的现实原因：①森林资源和林业在山区社会—经济—生态系统中有着十分重要的作用，森林是农村居民生存和发展的基础。一方面，如果森林遭受破坏，山区的生态环境就会急剧恶化；另一方面，森林是山区人民赖以生存的主要自然资源，山区人民从森林中直接获取木材、能源、水源、药材、食物、饲料等，如果森林资源遭受破坏，山区人民的生活也就受到严重威胁。所以从战略上，人们必须把森林和当地的经济社会发展紧密地结合起来。②发展中地区的森林资源丧失严重。在许多发展中地区，由于经济贫困、需求增加、生产扩张、管理不善、技术落后等，森林资源已经急剧退化（森林面积减少、森林片断化和生物多样性降低等），使现有森林资源的数量或结构更无法满足当地群众的需求。这种情况促使人们采取有效措施，开发新的技术，保护森林，提高森林资源的使用效率；植树造林，恢复被破坏的森林。③当前森林资源管理面临严重挑战。发展中地区的政府为改善生态环境和贫困人口的生活质量，投入了大量资源（资金、技术等）、采取了许多措施（设立自然保护区、工程造林等）来保护森林、发展林业。但由于方法上的不当，现有的林业和森林管理方式不仅不能充分调动当地群众的积极性和责任心，反而在很多地区恶化了当地群众同行政管理部门之间的关系。这种情况促使人们进行林业管理体制的改革与创新。
社会林业与一般林业差别很大。在管理方面，一般林业工作人员管理大面积地域相连的林地，为经济效益去实现最大生物量生产，确保生产带来的利润的一部分能补偿投资；社会林业工作人员管理有关森林生态系统的结构和功能、树种特性、种子供给、各种干预策略的成本和潜在利益等方面的信息。在计划方面，一般林业工作人员做以下内容的详细计划：种植范围、采伐方法、轮伐期时间安排等；社会林业工作人员则筹划和协调以下几个方面的关系：资源能力、基础设施能力、制度的制约与机会、市场在林农希望利益方面的趋向。在实施方面，一般林业工作人员的职责是监督和管理大量的劳动者，如技术人员、林农、采伐工、道路工程师等，方法是经济刺激和行政命令；社会林业工作人员的职责是促进个人、家庭和社区所期望的利益同实现利益的制度、基础设施和生态之间建立联系，方法是说服和示范。在控制方面，一般林业工作者有标准的指标指导如何做好工作，如采伐时间表、种植时间表和谁是预先确定的目标实现过程中的责任者；而社会林业工作者总是处于从不可知和计划中不断学习和调整的状态，他们尽力减少实践者和实践之间的距离。在评价方面，一般林业工作者负责核算生产成本和收益的平衡，投资策略是否能使将来的成本最小和收益最大，还要评价更新的数量和各种营林策略的相对效益；社会林业工作者负责评价林农如何增加他们期望的利益，利益分配是否能达到目标层，影响分配的正反两方面因素是什么，进而评价生态系统的能力和持续性是否已得到改进。比较社会林业工作者同一般林业工作者之间职责上的差别，并不是要证明哪种形式更好，而是要说明，由于这两者职责之间的差别而体现出的各自价值的不同。社会林业工作者，作为各种信息的中间人和社会林业的促进人，必须了解资源、社会、经济多方面的内容，这样，他们才能在促使社区和家庭参与实践中起“催化剂”的作用。
由于社会林业工作同一般林业工作有相当大的差别，社会林业工作的引进与展开将促进并有赖于林业管理运行机制自身的转变。这些转变应该表现在：在机构方面，有人员构成中的“社会”部分增大，基层工作人员的数量增加，工作目标转变，激励机制的转变，与基层组织的关系变得密切，与其他发展机构的协作增强；在预算方面，有社会林业项目预算的增加，村民的贡献增加，研究、开发和推广经费增加，预算决定过程的转变；在工作人员方面，有工作态度与行为方式的转变，社会工作能力的提高，社会林业觉悟与意识的增强，下乡时间的增加等。
二、社会林业实践中制度层次的若干问题
（一）权属及其实现形式
林地与林木的权属（简称森林权属）问题是社会林业中的一个基础和中心问题。从理论上讲，权属界定了林地与林木的所有权、支配或处置权、受益权的归属，这些权利对于实现林地与林木的完全和有效管理是必要的。从云南的情况来看，目前在权属方面还存在许多问题阻碍社会林业的发展。主要有：
1.权属混淆不清。对很多人（包括政府部门的一些人员）来说，村社森林的权属仅仅是所有权的归属，而决策权、经营权、受益权常常被混淆与忽视。政府部门常常是政府的行政管理权与所有者的经营管理权不分，以行政管理权代替经营管理权，从而使所有者的权益受损。举例来说，宪法规定农村的土地为集体所有，这种所有权意味着农村集体应该有权决定他们土地的经营方式，但实际上土地经营方式的转变在大部分地区是政府决策的结果，而不是农村集体依法行使土地所有权的结果。
2.权属不完整。权属不完整的另一个表现是围绕权属的控制、责任、机会和受益的不平衡，这种不平衡既有社区内部的，也有社区外部的。如一个流域上游的村庄在保护整个流域的生态环境方面负有重大责任，但它的这种责任无法从下游受益那里获得补偿。在这种情况下，国家的环境经济政策就非常重要和必要。我国政府在云南实施的长江中上游、珠江上游的防护项目，就有这样的问题。
3.权属的稳定性差。林业作为一种周期长、收益慢的行业，对待投资的担保和保障必须有别于一年生农作物。以苗圃投资为例，育苗要占用以前种植农作物的土地，这就失去了当年盈利的机会，盈利至少要等2～3年以上。在林权经常变动、前景也不甚明朗的情况下，这样的林业活动迫使农民不得不精打细算，权衡再三。农民更愿意在自己的庭院里种树，就是因为这里的权属稳定性要比其他地方高得多。
4.权属的权威性不强。在现代社会中，权属是法律范畴的概念，权属应该有其法律上的权威性，它应由根本的法律关系所决定。然而现实是，决定权属权威的往往是很多法律以外的因素。某农民正在使用某一权力，然而很难说他的权力就有了可靠的保障，问题经常会在他意想不到的时候产生：当他经营得太好时，他的经营权就有可能被非法地、毫无补偿地收回。
5.习惯性权属常被忽视，法定权属的实现形式少。权属的实现形式就是使抽象的权属具体化。过去我们一谈起权属，就把它混同于所有制。实际上林权是某一个人、某几个人或某一集体拥有土地和林木的权力，而这一权力又是诸多权力的复合体，且需要得到某些法律和习俗的认可。所有制则是一定社会条件下所有权的表现形式。一般来说，一种所有制中可有几种不同的所有权形式，它们依赖于土地使用的方式和用户的类型，但总体上它们构成了一种协调机制，互相补充。我国农村林地资源基本上为集体所有制。强调权属实现形式的多样性，是希望各地能采用、创造符合当地特点的具有较强生命力的权属形式。政府或他人极力推荐、推广的只是其中的一种或几种形式，但不一定是最适应的形式。在云南山区的少数民族中还存在许多传统性、习惯性的权属形式，它们的存在有其合理的地方，推行一种新的权属安排应同当地的习惯性权属相结合。
（二）村规民约与村社林业管理的制度化
正式的法律法规通常概括性强，而对一些特定的具体的案例可能又缺乏效力。在这种情况下，村规民约就可能是对法律和行政制度的一种有用的补充。从社会林业的角度来说，村规民约的作用实际上远比“补充”要大得多。村规民约可以在正式的法律法规的框架内，发挥公有资源的管理主体作用。比如，对于严重的滥砍乱伐行为，国家林业法、刑法等都有明确的处罚规定，但对于少量的非法的林木砍伐行为用正式的法律就难以处置，这时就需要用村规民约来加以惩处。
现在，云南的许多村社都有村规民约，但它们并不都在发挥作用或发挥好的作用。主要原因是，这些村规民约存在四个方面的问题：合法产生问题、法律地位问题、执行成本问题和制度化的问题。
很多村规民约并不是自下而上在社区成员集体讨论的基础上产生的，有些可能是在上级政府的要求下或是参照其它村社的做法由部分村干部制订的。这样的村规民约，可能许多人知之甚少，或是根本就不同意。由于先天不足，后续的执行也就丧失了基础。村规民约的制定一定要经过全体社区成员的讨论、并经他们的一致同意或绝大多数人同意方可实行。对村规民约的最大挑战是某社区成员违反规约并不服规约惩处。由于村规民约本身不具有法律和行政法规的合法权威，在执行过程中很容易造成执行者擅权和越权（如强制罚没就是此类行为）。由此也可以看出村社规约的局限性。在强调加强法制的情况下，可以将村规民约改造成规范的受法律保护的多方签定的合同，这样就可以在法律的框架内处理违返合同的行为。村规民约的有效执行需要一定的执行成员（如看山、巡山等），也就必然需要一定的预算，而这一点对于没有固定收入的社区来说是难以解决的。通常的做法是派工、派粮来资助规约的执行。如有些地方安排村民轮流巡山保护森林。在许多情况下，村规民约都过于简单，到出现问题时只得重新再议，增加了处理问题的随意性；或是漏洞太多，使村规民约流于形式。
（三）社会林业中的农户参与
社会林业发展离不开社区成员的参与，所以，在有些地方，社会林业也被称为参与性林业。但考虑到我国的社会政治背景，在大多数情况下，仅满足于社区成员的参与是不够的。比如印度等国所提倡的参与性林业管理，其背景往往是森林在法律上属于国家所有，国家是森林管理的主体，国家允许当地农民通过参与其林业管理而获取一定的森林产品。
我国的法律规定，农村的森林资源（包括林地、林木资源）除了明文规定属于国家所有的外（如自然保护区），属于农村村社集体所有。在这种背景下，农村社区成员（也即农民）理应是农村村社森林资源管理的主体。但实际上，由于种种原因，不少地方农民很少参与森林资源管理，更谈不上管理主体作用的发挥。目前提倡农民积极参与森林资源管理是一个初始目标，最终目标是实现以农民为主体来管理森林资源。由于长期计划经济的影响，政府在村社森林资源管理中的作用过大过粗，常常忽视了当地农户的利益；而农户的利益不能同森林资源管理相结合，也就必然影响农户利用森林资源的方式。让农民参与政府主导的森林资源管理，可以使这种管理更符合当地实际、更为当地群众所理解和接受并获得他们的支持。从以政府为主的森林资源管理转向以农户为主的森林资源管理是一个长期的过程，这个过程也是从农民参与政府管理森林资源转向政府参与农民管理森林资源的过程。
关于森林资源管理中农民的参与，有三个方面的问题需要引起特别注意。第一是关于农民参与自然保护区的管理问题。自然保护区从法律上来讲属于政府管理的国有财产，在自然保护区的政府管理中提倡农民的参与有以下几个原因：首先，云南的自然保护区周围甚至内部都有很多村民生活，他们同自然保护区有很强的利害联系，让他们参与保护区的管理有助于增进相互间的理解，减少相互间的矛盾冲突；其次，云南的自然保护区大多是80年代设立的，保护区设立前已有很多当地农民在区内从事生产和经营活动，保护区的设立客观上限制了农民的活动范围，并在不同程度上影响了他们的利益，让农民参与管理、并在其中作为生态系统的成员从事有限度的经济活动可以在一定程度上补偿农民的利益损失。
第二是关于特殊人群的参与问题。其中特别是贫困人群和妇女的参与。在社会林业项目中，他们应该是两个最重要的目标群体，因为在普通的项目中他们很容易被忽视。社会林业是参与性林业，妇女的参与是其中的一个重要和独特的部分。可以这样说，在社会林业工作中，能否发挥好妇女的作用，是检验项目工作好坏的一个重要标志。为什么这样说呢？首先，从社会林业项目的目标群体角度讲，妇女是一个重要的目标群体。增加经济收入就必须为包括妇女在内的劳动力提供适当的新的就业机会；改善生产环境，就必须减轻妇女的劳动强度（如担水、砍柴、割猪草等方面的劳动强度）；提高农民素质则更应该把妇女作为文化教育、技术培训的重点。其次，从项目的管理效率角度来讲，妇女的参与也是很重要的。再次，一个林业发展项目不仅要利用林木资源、林地资源，更重要的是通过这些自然资源的利用来开发人力资源。以上三点是社会林业项目必须同当地妇女相结合的基本原因。最后，也是最重要的原因是，农村妇女作为一个群体，她们对森林与林业发展有她们自己的认识与感觉，而这些认识与感觉在通常的林业发展项目中常被忽视。
第三是在有关项目中各个相关者的参与问题。鼓励农户的参与，并不否定与项目有关的各个方面的参与，而实际上，社会林业的成功也离不开各方面的积极的有效的参与。参与的本质是分担、分享，分担与分享应该平衡。
（四）社会林业中的政策与政府计划
社会林业并不排斥政府政策的作用。林业是一个复杂的系统，它一般包括三个子系统：森林、与森林有关的社会系统和与森林有关的经济系统，通常由政府林业部门负责这三个子系统的管理。政府的管理通常通过其颁布的政策和计划实现。林业政策既包含直接的政策，如森林砍伐的限制等，也包括那些间接的政策。
中国到目前为止，并没有直接的社会林业政策，但是一些与社会林业有关的政府林业项目已经启动。从政府的其它林业政策中也可以折射出政府对社会林业的基本态度。除了林业方面的政策外，政府还可以通过税收、财政补贴、信贷等方面的政策来体现对社会林业的支持；政府还可以通过政府项目的实施来表示政府的支持倾向；更一般地，政府可以采取措施来鼓励和调动社会资源来支持政府的目标。
但政府政策效果的好坏很大程度上取决于实施的好坏，而实施的好坏又取决于实施主体能否真正理解政策本身。从政策的实施传递来讲，有两个基本的“三角型模型”。
第一个三角型模型是“正三角形模型”，用来说明自上而下政府政策的发出。自上而下模型要求：政府的政策能够到达所有村社，政府的政策能够准确地到达村社，政府政策必须有较强的适应性。实际上这三点要求既是基本的，又是不容易实现的。中国是一个大国，中央的政策到基层，要经过很多层次的传达，这中间很难保证“准确通达”。同时中国村社很多，要符合各个村社的情况，这对政策本身也是个挑战。作为解决办法，自然会提出增加政策的灵活性问题，但灵活性高了，政策走样的机会也就增大了。
第二个三角型模型是“倒三角型模型”，用来说明村社对政策的接收，这是一个“上面千条线，下面一根针”的模型。在这个模型中，要求不同的政策之间有较好的协调，要允许在不同政策之间进行调整，村社有能力处理（选择、具体化）许多政策。事实上，要做到这三条也不容易。由于不同政策是由不同的政府部门决定，政出多门的现象其实也很普遍，结果可能是让基层难于适从。
以上两个模型中都包含增加政策灵活性的潜在要求，但这样做并不能真正解决问题，因为一般来说增加灵活性，又可能导致较大的信息损耗。请看下面关于政策传递的一个线形模型。
假设一个政策需要从高到低在6个水平上传递5次，由于理解的角度不同、期望不同、语义本身存在的变异，不同水平之间对同一政策的理解必然会有不同，这种不同我们称之为每次传递之间的信息损耗。我们关心的是“政策发出”与“政策接收”之间的差距有多大。如果每一次传递的损耗率为5%，那么整个传递过程损耗的信息为23%； 如果每次损耗率为10%，信息的过程损耗为41%；如果每次损耗率大于13%，信息的过程损耗就将超过50%。可见，在行政层次过多的情况下只要每一层有稍大的损耗，最终将有一个较大的损耗。
从这三个模型中，我们倾向于这样的结论：政策的决策过程，要有村社的参与；增加地方和基层政府在决策中的作用；尽量减少政策的传递次数；让基层多做决策；加强对政策实施的监测与评估；政策施行从小范围开始，取得经验后再推广出去。
（五）培训与推广：技术与服务的供给
社会林业尽管在管理上强调以农民为基础，但社会林业的良好发展离不开外部的支持、特别是外部技术与服务的支持。无论是管理一片森林、还是在一块荒山上造林，都需要很多的技术和服务。在许多农村，我们发现当地农户或集体也拥有许多林木，但他们并不能从中获得很多的经济收益，一个重要原因是他们的林木生长不合理、产出效益太低。
农村发展林业需要一系列的技术服务。如：种苗筛选培育技术、种植栽培技术、抚育管理技术、病虫害防治技术、采收加工技术等。
在滇东北的昭通地区就出现过这样的情况：该地区处于金沙江下游，是长江中上游防护林建设工程造林区之一。由于长期造林，该地区有些地方已经长起了茂密的幼林，一般来说，对于这样的幼林需要进行抚幼间伐，但抚幼间伐有什么标准，村民们并不知道，林业部门也不愿意主动介绍这样的技术，担心掌握不好会造成乱砍滥伐。结果树木拥挤在一起生长得很慢，农民也无法从中获得一定的小径材。这样的情况在红河地区的金平等县也都存在，那里的人工杉木林许多都生长过密，而农民则“舍不得”稀林间伐。
除技术服务外，农民们还需要其他类型的服务，如信息咨询服务、金融保险服务、营销流通服务、法律政策服务等。在信息服务中，可以利用现有的许多信息载体，但在提供这些信息的同时也要让农民有一定的分析信息的能力，让他们明白“信息不等于现实”。这里相应的就又有一个帮助农民减少风险的问题，农民对风险的承受能力一般较低，而林业生产周期长，在生产过程中可能会遇到各种风险，有自然风险、也有市场风险。农民也需要适应农村特点的金融服务，如手续简单的、小量的、灵活的信贷在农村就很受欢迎。为农民提供法律知识方面的服务也是相当有必要的，随着市场经济改革的深入，农村中的法律问题也越来越多，如承包合同的纠纷等。市场经济的另一个客观要求是农民生产出来的产品不仅要有销路，而且销售出去还应有利可图，所以市场营销也显得越来越重要。
技术与服务的供给，并不像商品的供给那样简单。当你向农民提供一项技术，而农民却掌握不了，你说这项技术是向农民提供了还是没提供？技术的供给系统包括技术的研究、开发和推广等几个部分。同农民有密切联系的是技术的推广体系，培训是一种经常采用的、集约的推广方法。所以，在农村发展中“对农民的培训”常与“技术的推广”结合在一起，成为“培训与推广”，它是农村发展中的一项重要内容。技术的供给可以采用一些集约的方式，大量的服务的供给则是一项经常性的工作，它依赖于服务制度（机构）的建设。
社会林业培训是一种参与性的推广与培训，它必须遵循以下几个基本的原则：要和农民共同完成，而不是替他们去做；要与其它的发展计划与机构合作与协调；加强双向的信息交流；要注意面向社区内的不同的目标群体；要同农民的知识与背景相结合；要让当地农民参与“培训与推广工作”的整个过程。
除了以专业人员为主导的培训与推广外，社会林业还要注意对农民间相互的知识传递的总结，探索农民互帮互学式的技术传递扩散体系。实际上，农民在绝大多数情况下还是从农民那里接收新的知识，专业培训的对象一般也只是那些被设计作为“二传手”的农民，而不可能是所有的农民。