国外森林产权问题研究，本文主要内容关键词为：产权论文,森林论文,国外论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
摘要 对国外森林产权研究现状与动态作了概要评述，介绍了国外森林产权制度的演变过程，并结合我国森林产权实践，提出了进一步研究的思路。建议应根据不同条件设计多样化的产权模式；在产权制度设计中，应考虑产权关系的保障因素，在选择任何产权模式时，都必须比较其成本与收益。
关键词 森林产权 制度安排 资源配置 效率 收入分配效应
国外许多林业政策问题专家都指出：森林产权制度安排是影响林业经营活动中人们经济行为的一个重要工具，它决定着资源的分配效率和利益的分享，对人们造林、护林以及合理利用森林资源的积极性产生着深远影响。同时，随着社会历史、经济条件的变化，要求对产权制度安排加以修正和完善，使其符合社会经济发展的要求。
由于我国与其它国家的历史、文化、政治、经济环境不同，因而对产权的认识和产权制度安排的方式亦存在较大差异。在我国社会主义市场经济日益发展的今天，学习和借鉴国外森林产权理论与制度安排实践是大有裨益的。
1 国外森林产权问题研究概述
纵观国外对森林产权的研究成果，就其方法而言，基本是以观察性和描述性为主，今后较长一段时期的研究也仍将以描述性为主，定量分析居次要地位。但是，在森林产权问题的研究中，对人们行为假设的定量测试，对于与森林经营利用有关的外部性和公共物品的经济度量，对不同制度安排下的成本、效率分析、比较等问题，正日益引起研究者的兴趣和重视。
国外对森林产权问题的研究主要有以下几个方面。
1.1 森林资源所有制及其评价
所有制是要解决森林产权的主体问题，回答谁将拥有对森林资源的实际控制能力。讨论所有制问题的目的在于研究不同所有制形式的利弊，寻求最佳的制度安排。
各国对所有制形式的划分不尽相同，一般地讲，可分为以下4种形式[1]：国家产权(state property regimes)、共同产权(common propertyregimes)、私人产权(private property regimes)、自由进入(open access regimes)。
在国家产权形式下，国家掌握着对森林资源的控制权力，诸如国有森林、国家公园等。国家可以通过政府代理机构直接管理森林，也可以以租赁形式授予个人、企业或社团以用益权(usefructuary rights)，资产收益在所有者和使用者之间分享。
私人产权包括个人及私人公司所有的产权。在许多西方国家，私人产权在法律及社会上得到承认，并受到保护。完全的私人产权拥有对土地或森林全部属性的永久控制权，排除他人使用，其产权具有可分性和自由转让的特征。
共同产权在本质上是一个团体的私有权，它将团体以外的人排除在资源使用决策之外，共同产权是团体内部成员的共同财产。在共同产权形式下，个人拥有共同产权中的一部分资源的使用权，但不能由个人决定所有关系的转移或转让给他人使用，其管理控制权通常授予团体成员的代表小组或团体领导。
自由进入事实上是一种无产权状态，在这里，资源不属于任何人所有，或者说，任何人都是资源的所有者。自由进入形式给任何人按照个人利益去利用资源的自由，其结果通常是先行使用资源的人成为资源的所有者，或者形成权力真空，使用者不付任何租金，无投资，无管理。
外国专家普遍对自由进入持否定态度。其中具有代表性的观点之一是[2]：自由进入提出的自由给所有人都带来损害，每个个体在自由进入的资源领域都追求个人利益最大化，结果只能使资源配置严重失调或短缺，主张对自由进入资源必须予以界定，建立起相互排斥的产权制度。Bruce和Fortmann认为[3]，保护森林最好的办法就是排他性的经营管理，并且通过国家强制实施。
根据完全竞争理论，所有投入与产出的完全私人产权是社会福利最大化的必要和充分条件。由于生产要素的私人所有，所有者不受任何干扰和限制，他可以任意处置其资产，受利益机制驱动，所有者总是将资源用于最高、最有价值的用途，从而对社会利益作出最大贡献。但不少研究产权问题的经济学家，对于生产要素的私人安排以及通过市场机制将保证经济生产中最大可能效率持有异议。Bromley在其文章中指出，林业是一种多向利用活动，林业中许多问题都根源于多向利用不同目标之间的矛盾，在私人产权形式下，存在着能否保障足够的公共物品和无价格产品的供应问题，私人所有者不会充分考虑林业中的公共物品和无价格产品；此外，林业投资的长期性对私人投资也缺乏足够的吸引力，私人在造林、护林方面的积极性不足，存在利用过度和投资不足倾向。
专家们对于共同产权制度也褒贬不一。“共同产权悲剧”理论、“乡村林地谬误”理论认为[3]：集体劳动有着致命的缺陷，由于缺乏有效的监督与绩效衡量，在共同产权安排下的成员有偷闲、搭便车的倾向。同时，在这种产权形式下的森林不可避免地会退化，会遭到破坏。解决的办法是，向私人产权形式转移。但赞成共同产权安排的人认为，共同产权制度与私人产权制度相比有许多优点，比如，可将资源作为一个整体来经营，以消除为数众多的个人经营战略带来的不利影响；在一个区域内，资源利用可以分散，而不必集中于某一地块（集中采伐）；林产品可以在成员之间公平分配，可将森林资源作为满足社区目标的资产；可形成集体力量与外界对抗，排除团体以外他人的干扰等等。
与完全私人产权形式相反的另一个极端是完全的国家产权，由国家所有、控制、管理森林。由于人口压力、环境保护压力与日俱增，便产生了由社会整体控制资源的要求。国外森林国有化的主张主要基于以下考虑：公共物品及无价格产品供应问题、规模控制问题以及对森林的保护问题，认为地方社团或个人都不会在森林保护方面给予足够投资。西方产权理论对森林资源的国有化和集中统一控制多持怀疑或批评态度。普遍认为，作为国家代理机构的政府部门并不受利润最大化激励机制驱动，计划并不根据收益状况来制定，因而不会追求从资源中创造最大价值，往往忽略资源发展的投资机会；大量的森林资源国有化常常超出政府实施有效管理的能力，使资源处于名义国有，实际为权力的真空、自由进入状态，从而导致资源配置效率低下；集中统一管理忽略了资源条件的差异，忽略了不同利益集团、不同人群在需求方面的多样化特征。
现实中并不存在一种能尽善尽美地解决所有问题的产权制度安排，那种认为只有某种产权制度是最理想状态的看法正在被抛弃。Peter认为，现实只能是包括一切产权形式的共存或混合状态[4]。表1反映了经济合作发展组织(OECD)的国家森林所有制状况，平均地看，国有、共同产权和私人产权的比重几乎平分秋色，但各国的林业发展水平、所面临的问题和林业政策都不尽相同，森林所有制结构也相去甚远[5]。
表1 OECD国家的森林所有制结构（按面积计算）
资料来源：OECD Environmental Data Compendium,1987.
1.2 森林产权制度的演变
国外十分重视对森林产权制度历史过程的描述和概括，试图从中发现森林产权制度产生、发展的原因及其规律，了解人们对这种发展、变化所作出的反应，从而为制定林业政策提供依据。
1.2.1 森林产权制度的产生
早期的人类历史中，森林资源只是人们的一种生计来源，而不是经济资产。由于没有经济意义上的稀缺问题，因而也没有所有权界定及确立控制权威的问题。随着人口增长和经济技术的发展，产生了对稀缺资源进行分配的要求（因在原始的“自由进入”状态下，资源使用者之间互相干扰，导致他人生产的无效率）。只要从剔除干扰和无效率中获得的收益大于进行权利分配的成本，产权的界定就成为必要；资源越丰富，资源价值越低，产权制度就越粗糙；资源越稀缺，资源价值上升，就意味着改善分配所获得的收益会上升，产权制度就会变得更复杂。因此说，森林资源的稀缺性、技术进步和人们对资源需求的变化是森林产权制度演变的根本原因[4]。
从历史上看，地方、社区对资源控制体系的建立早于国家范围资源控制体系的建立，而私人、家庭的资源产权制度的建立又早于地方、社区的资源产权制度的建立。
各国产权初始界定的方法也存在较大差异。在北美的历史上，美国移民从“先占为主”的形式取得土地或森林的所有权，在加拿大的英国殖民区则是一种君王授予制，土地名义上属皇家所有，然后以君王名义授予各省土地所有权。而非洲的肯尼亚则由国家强行实施国有化，由政府控制大面积热带森林作为国家出口创汇来源。
1.2.2 森林所有制形式的变化
在整个历史进程中，产权的界定不是一成不变的，而是发展、演进的，产权制度安排也随之趋于复杂化。
(1)私人产权定义范围越来越狭窄，完全意义上的私人产权几乎不存在[6]。比如，私人土地产权一般仅限于土地表面的使用，而水、矿藏等都被排除在私人产权之外，越来越多的法规限制着土地利用方式和土地的转让。
(2)国有产权、共同产权、私人产权及自由进入等形式可以相互转化。比如，随着环境保护要求的增长，对一些物种资源或濒危动植物资源可以授予特殊产权，由国家专门机构去经营管理，这就对原来无产权的资源进行了界定。再如，由于个人利益的变化，原所有者对资源利用的收益不感兴趣，而原非所有者又愿获此产权，这就可能通过市场交换满足各方需求。此外，国有产权可以通过出售或计划分配，转变为共同产权或私人产权，或者可以通过收购、没收等手段将共同产权或私人产权收归国有。国有产权与共同产权在权力崩溃时也可以变为自由进入状态。
(3)由于对资源的压力是不均衡的，因而同一时代对不同资源产权界定要求的强烈程度也是不一致的[4]。最初，人们首先要求对居住空间和农业生产的保障，对林木、水、鱼的分配要求不强烈。随着经济的进一步发展才产生了对后面这些资源分配的要求，因而从产权要求顺序看，其轨迹是：
农业土地产权→矿藏、森林的排他权→水、鱼、野生动物产权→水及空气容纳废物的能力保护→物种资源产权。
可见，最早变得稀缺和有价值的资源，当今则处于最发达的产权制度安排之下。
(4)虽然历史发展是决定现有产权制度模式的最重要的因子，但资源本身的物理特性也是造成不同资源产权类型差异的因素之一。比如土地易于分割成小块，可以将水、矿藏等资源排除在外，所以可以只授予私人使用土地表面的权力；森林资源也可以进行各种划分，如林木与土地分离，林木本身的根、茎、叶也可以分割，有可能将这些不同部分授予不同产权，因而各国、各地、各个历史时期就有了千差万别的森林资源产权制度模式。
1.3 产权制度的稳定性及权威的维护
1.3.1 产权制度的稳定性
所谓产权制度安排，实质上是定义两人之间或更多的个体（团体）之间的财产关系。产权代表着一定的收益流。拥有权力不是目的，而目的在于拥有该权力所代表的收益流。产权制度稳定性的核心在于收益流的稳定性。许多产权制度安排实践的失败就源于它不能保障所有者及使用者收益流的稳定。
经济学理论认为，当人们对自己行为的收益和成本能进行正确的预期时，才能决定采取何种适当的措施来创造最大价值。森林产权制度安排中保证所有制关系的稳定，收益流的稳定对于增加造林及森林保护投资具有刺激作用，林业投资的长期性使得“稳定性”显得尤为重要。
森林产权制度中不稳定因素的来源主要有[3]：
(1)许多产权制度安排包含着重新分配因素。比如，在一些共同产权形式下，每年都要对收益的分配方案进行重新讨论和确定，使得成员对自己的收益预期不能肯定。在加拿大，国有森林主要以租赁形式提供个人及工业公司使用，由于租赁时间短，每次租赁到期都可能重新安排租赁合同，由于林业经营的“跨代效应”，使用者进行林地保护、改良等效应都可能对第二代林分产生影响。但在重新分配机制下，第二代林分收益的归属往往是不确定的。
(2)继承规则的不确定性。许多国家都规定私人产权可以继承，但是由谁继承（配偶、子女或其他亲属）在不少地方是不确定的。比如，非洲某些国家只承认男子的财产继承权，这就使得实际参与家庭林地经营的主妇无法得到收益保障。
(3)权威丧失，规则无效。在某些共同产权或国家产权形式下，由于共同体的领导权威丧失，或国家权力崩溃，或国家无力实施有效管理时，非所有者可以任意侵扰，原来定义的财产关系及相应的收益分配就得不到保障。
(4)过度法规限制。私人产权范围越来越狭窄，这是世界各国的普遍趋势。在某些情况下存在着过渡法规约束，国家可能有意地否定共同产权和私人产权，使私人经营者权力不足。
正是由于上述原因，增加产权关系的稳定性成为各国改善产权制度设计的考虑因素之一。
1.3.2 权威的维护
任何产权制度安排并不能自动地保障所有者对资源的有效控制和掌握，在特定的产权制度安排中，一方享有某一种权利所带来的利益，被排斥在产权之外的另一方则有义务遵守保护这些利益的条件。即是说，产权制度必须得到法律和社会的承认，必须有力量来维护所有者的权威。
在私人产权形式下，个人力量是有限的，容易受到他人、社区力量及政府的干涉，私人产权只能求助于法律和社会的承认，求助于国家力量强制实施排他性。
共同产权制度的维护同样必须求助于国家强制力量，但比私人产权制度拥有较强的集体力量来对抗他人侵扰。共同产权制度的一个重要问题是促使成员对团体领导权威的服从，以及成员自我履约机制的建立。
国家产权本身就是依靠国家力量建立起来的制度，其问题主要在于如何实施有效的管理。当国家通过代理机构管理森林时，需要有对代理机构进行监督、考核的手段和激励机制，使代理者按国家利益目标行事；当国家通过租赁授予个人、社团、公司以用益权时，也需要对合同的实施进行有效监督。
权威的维护是有代价的，当维护权威的成本超过由此而获得的收益时，或者说所有者无力排除他人侵扰时，便不得不放弃部分或全部产权。
2 国外森林产权问题研究新动态
2.1 从历史发展看，产权概念是动态的，变化的，变化趋势之一就是私人产权定义正变得越来越狭窄，政府以公共利益、环境保护为由对私人产权乃至共同产权加以越来越多的限制。有人认为，越来越多的政府调节和限制是森林使用者收益不稳定的原因之一，由于这种限制而导致使用者经营权不足，利益受到损害的现象被称之为过度调节。不是所有的政府法规和调节手段都是正确的或必要的，因而产权问题研究人员应对政府调节的方向与程度进行更进一步的研究，研究内容应包括[6]：
(1)研究哪些调节手段需要取消，以减少政府干涉失败；
(2)研究林地市场的发展，让所有者通过市场调节机制调整产权制度模式；
(3)研究由于政府调节对原所有者和使用者利益造成损害的补偿机制。
2.2 在许多林业发达国家，私人林地转向公共利用（如娱乐、狩猎、钓鱼等）的重要性日益增长，人们也越来越关心与之有关的产权问题（公众使用私人土地的用益权）。由于这些国家的郊区土地主要为私人所有，而城市居民对游乐、狩猎等活动兴趣日增，原有的公共游乐场地不能满足需要，理论上则出现购买私人土地来扩大公共用地的愿望，但这并不是完全可行或最佳的办法。一些国家城郊出现了“公私二向”或“半私人产权”的土地产权形式，如德国，私人土地所有者通常不禁止公共进入，以采集浆果、蘑菇、花草、露营等，这种半私人产权制度不仅提供私人土地使用的权利，而且要求公民遵守一定的义务并提供公共服务作为补偿。这种半私人产权形式创立的目的是为了减少交易成本，并保障土地有效地用于公共服务以及林木栽培多重目的。
这种兼顾私人利益和公众利益产权制度模式的出现，要求产权问题研究专家对以下问题进一步研究[6]，以便调整针对私人产权的公共政策：
(1)描述私人林地上的公共利用问题，研究与私人林地利用相关的外部性和经济物品的衡量指标；
(2)研究引导私人林地利用向有利于公共利益方向转变的机制，比较不同机制的成本与效率，以及成本与收益的分担与分享情况。
2.3 许多资本主义国家也存在大量国有森林，对国有林的管理有两大类形式，一是由国家授与私人用益权；二是由国家通过代理机构直接管理森林。目前，学者们关心的问题主要集中在以下几方面。
2.3.1 如何授予私人公共林地的用益权，以保证所有者得到全部租金，而且使使用权相对稳定。一般地说，分配用益权可以通过市场分配机制（如竞争投标）和管理分配（由政府免费或低价向使用者授权）实现。在加拿大，国有森林多为省政府所有，传统上，都是由省政府与个人或工业公司签定协议，授予个人或公司以用益权[7]。但研究人员发现，由于这种授予机制没有竞争，取得用益权的价格很低；同时，在这种授予制中，有些使用权的时间较短，给使用者带来不稳定因素；再者，协议中缺乏激励个人和公司造林、保护的机制。寻求解决这些问题的办法就成为今后一段时间关注的焦点。
2.3.2 国有森林配置机制的评估。公共林地的利用水平由多种多样的因素决定，其中制度安排起着十分重要的作用，它影响到对公共林地的投资分配、利用方向等。通行的公共林地配置机制是计划（含国家级和地方级计划）。目前，研究人员希望更进一步了解，在计划过程中市场的作用是什么？国家与地方计划的关系如何？资源分配中预算与评估的地位如何？如何改善在市场经济中资源的计划分配与管理的作用？这些研究的目的在于提高森林经营的效率。
2.4 随着技术进步、需求的变化，产权概念和产权制度安排是变化发展的。研究人员十分关心这种动态环境导致的经济及社会影响，特别是不同的政府机构组织、团体、个人对这种变化的反应，制度环境变化对不同集团的利益会产生什么影响。这种制度环境变化后果的研究是制定政策与法规的基础。
3 借鉴与思考
产权问题涉及面广，十分复杂。我们所关心的是产权的经济问题，即不同产权制度安排的成本与利益，谁拥有、谁经营、谁负担成本、谁从中得益等问题。在产权问题研究中，我们必须抛弃一些教条框框：
(1)不能认为，只要将土地、森林简单地划分为国有、集体和个人所有就万事大吉，单纯划分并不能解决所有的问题。产权制度是复杂的体系，在国有、集体和个人所有形式下可以有千差万别的制度设计，要求有相应的权威维护手段、激励机制，这些都是需要我们仔细研究的问题。
(2)产权问题研究既是理论问题，更是实际问题。各国产权概念、定义都不尽相同，而且是在不断地变化着。在产权研究中，要求我们从实际出发，研究从哪些方面改革，才会使资源配置处于最佳状态，而不是纠缠名词术语，寻求所谓纯理想的、固定不变的产权模式。
(3)产权制度安排要遵循产权制度演变的历史轨迹，不能是一种随心所欲的“安排”。我们应关心产权界定以及确认、转让和实施的环境或机制，这个环境包括制度规则、法律、社会习惯和道德标准等。P.施维兹将这种环境和机制称为“超市场”机制[8]，他认为，应该通过超市场机制来改善产权制度，而不是政府的临时干预。这就要求我们研究使产权制度朝有利方向演变的条件，研究是否存在制度运行的校正机制。
(4)每种制度安排或选择都是有成本的，都会有不同的收益分配，制度选择的标准只能是成本、效率，而不是别的。即界定或改变制度所获得的收益必须大于由此而付出的代价，这样的制度选择才是有效的、可行的。因此，我们必须重视对不同制度选择的成本与收益的研究，避免从书本出发对制度选择作出评价。
Reseaches on the Forest Property Rights System in Foreign Countries
Xiao Ping Zhang Minxin
Abstract In this paper a general description is made of the status and dynamics of forest property rights system in foreign countries.Their researches focus on the following aspects:(1)the ownership and evaluation of forest resources,(2)evolution of forest property rights,(3)the stability of property rights system and maintenance of its privilege.In consideration of practice of the forest property rights in China,the author suggests some new concepts in further studies on these questions.His recommendations are:in accordance with differentconditions diversified models of property rights should be developed.In designing the property rights system,factors of a guarantee should be taken into account.And a comparison of cost and economic returnsshould be made in choice of any model of property rights.
Mrs.Xiao Ping and Mr.Zhang Minxin are associate professors in Nanjing Forestry University.
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