我国建设用地可持续发展战略研究，本文主要内容关键词为：建设用地论文,可持续发展战略论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F321.1 文献标识码：A 文章编号：1007－7685(2013)09－0024－08
随着工业化、城镇化的推进，建设用地不断扩张，虽然在整个土地利用中，建设用地比重不大，并呈高度分散的点线状态，但由于其与耕地具有高度一致的区位利用条件，两者不可避免地会产生土地利用上的矛盾。表现为工业化、城镇化用地扩张与有限的耕地之间对土地资源的竞争关系，从本质上讲这是城镇中心与乡村腹地的关系在地域上的自然表现。由于我国人多地少，特别是耕地资源，不仅总量不足，人均更显稀缺，建设用地(包括城乡建设用地)与耕地之间的矛盾更加突出。实现建设用地的可持续发展，是土地利用过程中需要解决的重要问题。
一、改革开放以来我国建设用地的扩张情况
改革开放以来，随着工业化、城镇化进程的加快，我国建设用地迅速扩张，从总量、人均和结构等方面看，我国建设用地变化呈现如下特点：
(一)建设用地整体上呈快速扩张态势，与保护耕地之间的矛盾日益突出
1996～2008年，建设用地和居住用地面积年均增加3350平方公里和2483平方公里，总量也分别从29.05万平方公里和23.95万平方公里增加到33.07万平方公里和26.93万平方公里。与此同时，农业用地和耕地面积则均呈减少趋势，农业用地年均减少2042平方公里，13年间共减少2.45万平方公里；耕地年均净减少6933平方公里(1040万亩，多为农业内部调整减少)，共净减少8.32万平方公里(1.248亿亩)。其中，2002～2008年建设用地面积占用耕地面积年均为1926平方公里，是年均新增建设用地的49.2％。
(二)城镇建成区面积扩张迅速，乡村建设用地减少缓慢
2000～2008年城镇建成区面积由5.37万平方公里增加到8.12万平方公里，年均增加3438平方公里，1996～2008年城市建成区面积由2.02万平方公里增加3.63万平方公里，年均增加1342平方公里；而1996～2008年乡村建设用地面积年均减少317平方公里(其中乡建成区和村庄用地面积分别年均减少177平方公里和200平方公里)，由14.31万平方公里减少到13.93万平方公里(其中，乡建成区和村庄用地面积分别由0.95万平方公里和13.36万平方公里减少到0.81万平方公里和13.12万平方公里)。从城乡建成区用地比例结构变化看，由2000年的27.1∶72.9演变为2008年的36.8∶63.2，说明城镇建成区比重呈现不断上升态势。
(三)人均城镇用地呈增长态势，土地城镇化快于人口城镇化
工业化、城镇化带来城镇用地的扩张以及城镇人口的增加。城镇用地的扩张可用每年城镇用地增长速度表示，称为土地城镇化；城镇人口增长则用每年城镇人口增长速度表示，称为人口城镇化。一般而言，随着工业化、城镇化的发展，经济社会发展水平和居民生活水平不断提高，城镇居民的生活和居住空间以及活动范围会不断扩大，城镇人口人均用地面积也会不断提高。我国正处在工业化、城镇化快速发展时期，土地城镇化快于人口城镇化，城镇人口人均用地面积呈增长态势。2000～2008年我国城镇人口年均增长速度为3.55％，同期城镇土地年均增长速度为5.30％，土地城镇化比人口城镇化快1.75个百分点；从人均城镇用地指标看，2000年我国城镇人均用地面积为117.1平方米/人，2008年增长到133.9平方米/人，年均增加2.1平方米/人。
(四)人均建设用地不多，但建设用地总量较大
2008年，我国人均建设用地面积仅为249平方米/人(按世界银行统计口径2005年我国人均城镇建设用地为517平方米/人)，远低于2005年世界人均城镇用地面积1109平方米/人和发达国家人均2075平方米/人的水平。但由于我国人口众多，建设用地总量却较大，2008年达33.07万平方公里，占全国土地面积的比重达3.4％，远高于2005年世界城镇用地2.7％的平均水平，与发达国家3.8％的平均水平接近。
(五)建设用地主要集中在村庄和城市，人均用地较高的则为建制镇和乡集镇
处于居民点规模两端的城市、县城与村庄用地总量相对较多，而人均用地量相对较少；处于居民点规模中间的建制镇和乡集镇用地总量相对较少，反而人均用地量相对较多。村庄用地总量最大，但人均用地低于建制镇和乡集镇，原因在于村庄公共基础设施和公共建筑相对较少。
二、我国建设用地扩张的趋势预测
未来20年我国工业化、城镇化仍处于快速发展的中期阶段。根据总人口、城镇人口的预测结果及人均建设用地、人均居住用地和人均城镇建成区用地的变化趋势和规律，预测未来20年几个关键时点的建设用地、居住用地和城镇建成区用地增长趋势，以及城镇化达到拐点时相对应的建设用地、居住用地和城镇建成区用地的峰值。
(一)按历史和现状的预测
根据历史数据的计算，2000～2008年我国人均建设用地、人均居住用地和人均城镇建成区用地面积分别年均增加1.5平方米/人、1.1平方米/人和2.0平方米/人。按照历史和现状推测，则可假定到2030年人均建设用地、人均居住用地和人均城镇建成区用地面积按上述速度增长，其中可假设，2013～2020年工业化、城镇化高峰发展阶段人均建设用地、人均居住用地和人均城镇建成区用地面积年均增加分别为1.7平方米/人、1.2平方米/人和2.1平方米/人；2021～2030年工业化、城镇化接近拐点发展阶段人均建设用地、人均居住用地和人均城镇建成区用地面积年均增加分别为1.3平方米/人、1.0平方米/人和1.9平方米/人；2031～2050年按平均速度初步计算见表2。
(二)按世界银行数据的预测
根据世界银行的报告，2005年世界城镇用地规模达350.5万平方公里，占全球陆地面积的2.7％，世界人均城镇用地面积为1109平方米/人，其中中国城镇用地规模达27万平方公里，占全国陆地面积的2.9％，人均城镇用地面积为517平方米/人，低于欠发达国家724平方米/人的用地水平。需要指出的是，世界银行报告中有关中国的数据是按照联合国关于城镇和城镇用地的口径调整后得出的，其中城镇用地包含大量的相当于中国城镇的郊区用地，如果扣除城镇郊区用地，则世界银行关于中国城镇用地数据与中国统计的数据大体相当。就未来的趋势看，世界银行关于世界城镇用地的数据表明，世界人均城镇用地面积也是不断增加，经济越发达人均城镇用地面积越多。
根据世界城镇人口年均增长率2.1％推算，目前世界人均城镇用地面积年均增加速度约为2.0平方米/人，根据这个速度可对中国未来建设用地做如下预测：假定到2030年中国人均建设用地、人均居住用地和人均城镇建成区用地面积分别年均增加2.5平方米/人、1.5平方米/人和3.0平方米/人，其中可假设，2013～2020年工业化、城镇化高峰发展阶段人均建设用地、人均居住用地和人均城镇建成区用地面积年均增加分别为2.7平方米/人、1.7平方米/人和3.2平方米/人；2021～2030年工业化、城镇化接近拐点阶段人均建设用地、人均居住用地和人均城镇建成区用地面积年均增加分别为2.3平方米/人、1.3平方米/人和2.8平方米/人；2031～2050年按平均速度初步计算见表3。
(三)按最集约、最节约和最严格的土地管理制度要求进行的预测
未来我国工业化、城镇化面临越来越严峻的资源环境约束，按照最集约、最节约和最严格的土地管理制度的要求，预测未来我国城镇用地的可能状态。假定到2030年人均建设用地、人均居住用地和人均城镇建成区用地面积分别按年均增加1.2平方米/人、0.8平方米/人和1.5平方米/人来进行预测，其中可假设2013～2020年工业化、城镇化高峰发展阶段人均建设用地、人均居住用地和人均城镇建成区用地面积年均增加分别为1.4平方米/人、0.9平方米/人和1.6平方米/人；2021～2030年工业化、城镇化接近拐点阶段人均建设用地、人均居住用地和人均城镇建成区用地面积年均增加分别为1.0平方米/人、0.7平方米/人和1.4平方米/人；2031～2050年按平均速度初步计算见表4。
总之，从以上三个预测结果可见，到2030年我国城镇化水平达到68％时，建设用地面积将分别达到41.31万平方公里、44.53万平方公里和40.25万平方公里，分别占国土总面积的4.30％、4.64％和4.19％；居住用地面积将分别达到33.27万平方公里、34.57万平方公里和32.23万平方公里，分别占国土总面积的3.47％、3.60％和3.36％，城镇建成区面积将分别达到17.50万平方公里、19.68万平方公里和16.36万平方公里。
从国际比较看，即使到2030年，按照这三个预测计算的我国人均建设用地面积分别为282.5平方米/人、304.5平方米/人和275.2平方米/人，而人均城镇用地面积也分别只有175.6平方米/人、197.3平方米/人和164.2平方米/人，均远低于2005年世界人均城镇用地的平均水平以及最不发达国家人均城镇用地的平均水平，说明无论按照哪种方案预测，中国人均建设用地和人均城镇用地水平都比较集约。
按上述预测，未来20年我国建设用地、居住用地和城镇用地，不论是总量还是人均都将是不断增加的趋势，这是世界工业化、城市化用地扩张的共同规律和趋势。但在我国人多地少的国情下，未来我国工业化、城镇化用地扩张只能采取最严格的方案，也就是第三个方案，目标到2030年将我国建设用地总量和居住用地总量分别控制在占全国土地总量的4.5％和3.4％之内，其中居住用地不能超过2005年世界最发达国家城镇用地比重的平均水平。
三、国外城市用地扩张模式和控制经验
2008年，世界城市化水平已达50％，全球已进入城市化时代。其中，发达国家已经完成了工业化和城市化过程。目前，发达国家工业产值总量虽然还在增长，但比重已在逐步下降，城市化水平基本保持在70％～80％左右。发达国家城市用地扩张速度虽然有所缓和，但依然保持继续增长态势，而且由于人口城市化速度的大大下降，土地城市化速度比人口城市化的相对速度显得更快。对广大发展中国家，工业化和城市化正处于快速发展中，工业产值比重不断提高、农村人口向城市转移速度加快，由此带来的城市用地扩张也处于快速增长之中。
(一)国外城市用地的规模与分布结构
据世界银行《2008年世界发展报告》资料的分析，2005年全球城市化率为49％，全球城市用地面积为350.5万平方公里，占全球有人类活动土地的2.7％，全球人均城市用地面积为1109平方米/人。其中，发达国家和地区城市化水平已达74％，城市用地面积为186.5万平方公里，是发达国家和地区土地总量的3.8％，人均城市用地面积为2075平方米/人；欠发达国家和地区城市化水平为43％，城市用地面积为161.5万平方公里，是欠发达国家和地区土地总量的2.0％，人均城市用地面积为724平方米/人；最不发达国家和地区城市化水平为27％，城市用地面积为8.1万平方公里，是欠发达国家和地区土地总量的0.4％，人均城市用地面积为393平方米/人。
(二)国外土地利用的基本模式
随着工业化和城市化水平的提高，城市用地总量和人均城市用地量也随之不断提高。由于各国人口、土地资源及发展历程不同，人口城市化和土地城市化的发展方式也有较大区别，就发达国家而言，基本上为集约模式、分散模式和大多数介于两者之间的模式。
1.人口和土地城市化的集约模式。以欧洲和日本为代表，由于这些国家人多地少，欧洲城市化起步早，发展历程长，而作为后起国家的日本工业化和城市化追赶速度最快，从而形成了人口和土地城市化的集约模式。2005年，欧洲和日本城市化率分别达到76％和66％，城市用地面积分别为18.1万平方公里和10.4万平方公里，分别占其土地总面积的16.6％和28.6％，人均城市用地面积分别为1269平方米/人和1235平方米/人(远低于所有发达国家平均水平)。
2.人口和土地城市化的分散模式。以北美(美国和加拿大)和大洋洲(澳大利亚和新西兰)为代表，由于这些国家人少地多，城市化起步稍晚，交通基础设施发达，从而形成人口和土地城市化的分散模式。2005年，北美和大洋洲城市化率分别达到81％和70％，城市用地面积分别为89.6万平方公里和5.1万平方公里，分别占其土地总面积的4.8％和0.6％，人均城市用地面积分别为3300平方米/人和2096平方米/人(高于所有发达国家平均水平)。
3.介于人口和土地城市化集约和分散之间的模式。以北欧(如丹麦和芬兰等)和南欧(如意大利和西班牙)等为代表。这些国家地处发达国家的边缘地带，人口和土地面积适中，工业化和城市化发展比较协调，从而形成了这种中间模式。2005年，北欧和南欧城市化率分别达到84％和66％，城市用地面积分别为18.5万平方公里和19.6万平方公里，分别占其土地总面积的9.6％和15.1％，人均城市用地面积分别为1953平方米/人和1957平方米/人(与所有发达国家平均水平基本接近)。
(三)国外城市控制土地扩展的对策
事实上，不论何种城市化发展模式的国家，在目前全球人口不断扩张、自然资源日益稀缺、生态环境不断变化，可持续发展面临越来越大挑战的情况下，都很重视以土地为核心的各类自然资源和生态环境的保护和集约利用，其中发达国家在加强城市土地集约利用方面已经探索出许多好的经验，值得借鉴。
1.城市范围控制。为有效控制城市用地无限向外扩张，英美两国都设定了城市发展边界(UGB)。英国在大城市外围都设有绿化带，该绿化带既受到法律的保护，又有公众的支持，所以它成了大城市发展的最终边界。在这种情况下，大城市产业结构调整和人口增加所导致的用地需求，就只能通过城市再开发和卫星城市建设来满足。美国城市的发展边界与英国城市的绿化带不同，前者是弹性的，可以随着社会经济发展的需要向外移动，而后者是固定的，只不过美国城市发展边界的变动更具有科学性和严厉性，不是随意的。
2.规划控制(功能区划、许可证制度等)。英国1971年颁布的《城市、农村规划法》规定了土地开发许可制度。一切开发行为包括地下和地面的建筑物、构筑物的新建、扩建、改建，在动工以前必须得到地方规划治理部门的批准。规划还规定，地方计划当局在接到建筑许可申请以后，必须在8个星期内决定是无条件许可，还是有条件许可，还是不许可。假如申请者对决定不服，可以向环境大臣请求再审查。
3.基础设施控制。许多发达国家，如英国、法国和美国有关法律规定，城市政府只负责城市区划范围内城市基础设施的建设和管理，对超过规划区范围的任何建设，没有义务提供必须的城市基础设施条件。由此起到了严格控制城市向周边地区盲目扩张的做法。
当然，还有其他一些控制办法与手段，如公众监督、供地计划管理、与城市建设有关的财政税收管理等等。
四、我国建设用地可持续扩张的战略、途径与对策
(一)指导思想与基本原则
未来20年我国工业化、城镇化将处于快速发展的中期阶段，并将经历前10年左右的全面建设小康社会(高峰发展)时期和后10年左右的更加宽余社会(接近拐点)时期，最终实现工业化、城镇化的任务。相应地，我国建设用地也将经历上述两个阶段，年均新增建设用地将达到高峰。根据这一发展阶段和历史任务，结合资源环境状况和已经选择的建设用地扩张方案，未来我国土地利用战略的指导思想为：遵循工业化、城镇化发展的一般规律，根据我国人多、地少、质差的国情，为确保18亿亩耕地的红线，必须实施世界上最集约、最节约和最严格的土地管理制度，以实现我国土地资源的充分、高效、全面、合理的开发、整治和利用。
未来土地利用应遵循以下基本原则：第一，统筹城乡土地利用原则。统筹城乡土地利用指在城乡行政分治条件下，对一定区域内所有的城乡土地实行统一规划，强化用途控制，以及建立统一的土地市场流转体制(打破政府对土地一级市场的垄断)，发挥土地资源的多种功能和整体效益。第二，市场竞争与政府规划结合原则。市场机制应在土地配置中起基础性作用，要在城乡及各类土地利用者间形成有效市场博弈机制，提高土地利用效率。第三，最集约、最节约和最严格原则。由于我国面临人均土地资源少的严峻形势，要求我国土地资源利用要遵循最集约、最节约和最严格原则，才能实现“双保”(指保工业化、城镇化目标，保18亿亩耕地)要求。第四，旧城改造和新城建设相结合，应优先进行旧城改造原则。居民点用地扩张有就近、旧城改造和新建等方式，优先考虑旧城改造，其次是新建和就近扩张，并严格各级城镇标准、用地范围，避免城镇无序发展。第五，因地制宜原则。应根据不同地区的土地资源情况，制定不同的土地利用方式和模式，不能一刀切。
(二)目标与步骤
1.总量目标。未来20年，应通过城乡建设用地结构调整、“三旧”改造、充分利用非耕地资源和未利用土地资源等措施，确保不突破18亿亩耕地红线。按第三种方案到2030年人均建设用地面积275平方米/人和人均居住用地面积220平方米/人的标准计算，建设用地面积控制在40万平方公里以内，占全国土地面积的比重在4.0％以内；居住用地总面积控制在33万平方公里以内，占全国土地面积的比重在3.4％以内，作为居住用地的峰值。为此，每年新增建设用地面积将控制在1300平方公里(200万亩)以内，占用耕地面积控制在650平方公里(100万亩)以内，净占用耕地面积控制在325平方公里(50万亩)以内；工业用地比重控制在15％以内，居住用地和绿化用地分别扩大到40％和20％。
2.阶段目标。在2013～2020年全面建设小康社会时期，我国工业化、城镇化处于高峰发展阶段，每年新增建设用地面积控制在1700平方公里(250万亩)以内，净占用耕地面积控制在870平方公里(130万亩)以内，占用耕地面积控制在430平方公里(65万亩)以内；到2020年我国居住用地总面积控制在30.5万平方公里之内；工业用地比重控制在20％以内，居住用地和绿化用地分别扩大到34％和14％。从2021～2030年，我国工业化、城镇化进程处于接近城镇化拐点和城乡建设用地峰值阶段，每年新增建设用地面积控制在1200平方公里(180万亩)以内，占用耕地面积控制在400平方公里(60万亩)以内，净占用耕地面积控制在200平方公里(30万亩)。
(三)基本途径
1.控制总量。将未来20年我国建设用地和居住用地面积分别控制在40万平方公里和33万平方公里之内，占全国土地面积的比重分别控制在4.0％和3.4％以内。根据国际经验，我国城镇集约用地模式的具体内容包括：必须有一个最集约的土地利用规划，强化规划的刚性要求，强化土地的用途管制；必须实行最严格的城镇用地规模制度，做到城市范围明确化、基础设施用地节约化、工业布局园区化等；必须严格执行国家有关建设用地标准和行业用地标准(当然也要适当考虑企业未来扩张的需要)；必须大力推行产业园区化、集约化，严格产业园区的范围和功能定位；等等。
2.调整结构。城镇建设用地扩张主要靠建设用地内部的结构调整来解决，部分靠开发未利用土地和农业用地结构调整来解决，将城乡建设用地结构由2008年的36.8∶63.2调整到2030年的60∶40。在建设用地中扩张最多最快的是城镇用地。按第三种方案计算，未来20年我国城镇用地还将增加近1倍，也就是到2030年我国城镇用地面积将由2008年的8.12万平方公里增加到16.36万平方公里，新增8.24万平方公里。这些新增城镇用地主要靠建设用地内部结构调整解决，也就是靠居住用地内部结构调整和大大压缩乡村建设用地来解决。需要特别指出的是，居住用地内部结构的调整，不仅能够提供大量的新增城镇建设用地，而且还可以提供相当可观的复垦耕地，正如目前在全国(特别是成渝地区)开展的“双挂钩”试点所显示的那样，以县域为单位，将20％～30％的农村建设用地集中起来建设新农村，其余70％～80％的农村建设用地可以整合出来，一部分土地用于县域内城镇建设(以后可以逐步扩大交换范围)，另一部分土地则还原成耕地，这样可以有效减少城镇用地扩张对耕地的净占用量。
3.优化布局。按照“大分散、小集中”的原则，合理调整城镇体系的内外空间用地布局，将东部、中部和西部建设用地的比重由2008年的45.2∶45.3∶9.5调整为2030年的40∶50∶10，这与人口分布更加吻合。在“大分散”上，充分发挥中西部土地资源丰富的特点，利用工业化、城镇化向中西部转移的有利时机，突出中西部地区建设用地的扩张；在“小集中”上，提高城镇的人口承载能力，不断扩大城镇有效利用规模，聚集更多的人口。随着交通运输条件大大改善和土地资源分布状况等因素不断调整，决定未来我国工业化、城镇化的重点是在土地资源相对丰富的中西部地区。中部人均居住面积比较小，扩张的空间大；西部人口稀少、土地资源丰富，尚有较大的扩张空间。在城镇内部优化布局中，充分利用建筑科技的进步，在中心城区积极发展“高层高密度”建筑群和地下立体基础设施网络；在城镇边缘地区集中建设符合国家用地标准的各类产业园区，改变产业园区过于分散的做法；在郊区严格限制“低层低密度”居住区的发展，大力促进“低层高密度”和“高层低密度”的社区形成。
(四)措施
1.强化国土资源部门对土地资源的统筹协调管理职能，建立城乡一体化的土地行政管理机制。我国国土资源管理部门是国家统一管理土地资源的行政机构，建设管理部门和农业管理部门分别是城乡土地开发利用和管理的具体执行部门，如何协调这三者之间的关系决定未来我国土地资源全面、高效和集约的开发利用。基本思路是，强化国土资源部门对全国土地资源的统筹协调管理职能，建立城乡一体化的土地行政管理机制。具体内容包括淡化土地所有权管理，突出土地利用权的确权、规范和管理，进一步明确国土部门对土地使用权的行政管理职能，建设部门和农业部门以及其他部门只行使使用权；强化和改进土地用途管制，如划分土地利用功能区、明确城镇边界、划分各类农业用地(主要是耕地)基本保护范围、建立严格的土地用途变更审批制度等；建立各土地利用类型、符合土地利用规划和城镇建设规划要求、城乡统一的土地使用权市场，增加土地资源的流动性，扩大空间配置的范围，促进土地开发利用效率的提高。
2.建立新的建设用地体制机制。在建设用地的来源上，一是严格遵循土地用途管制和土地利用规划的要求，充分利用市场机制和价格杠杆的作用，使建设用地扩张有序，建设用地获取合法、合理、合价。二是建立新的土地征用制度。首先土地征用主体是国家，其次征用土地的用地是公益性目的，再次是征用价格应当略高于至少不低于市场土地价格，以防止泛征土地。三是进一步改进建设用地年度指标控制制度，按照土地用途管制和土地利用规划的要求，适当扩大指标在年际之间和地区之间的调配和转让(也要通过市场机制实现)。在利用土地筹集城乡建设资金上，一是将土地使用权出让金一次性收取改变为1年、2年或5年收取，以降低土地出让价格，减少土地开发成本。二是大幅度提高土地使用税。促进土地资源的合理配置，并有利于开辟一个城乡建设资金来源的稳定渠道。三是在创造必要的资金安全和保障的条件下，扩大地方政府债券的发行量，进一步开放城镇基础设施和公共事业投资领域，大力引进社会资金，不断扩大城乡建设资金来源的新渠道。在建设用地存量挖潜和集约利用上，一方面，建立城镇土地集约节约用地的机制，如制定旧城改造的优惠政策、鼓励中心城区的立体化开发、加大产业向各类产业园区集中的步伐等。另一方面，探索有效控制农村建设用地扩张、促进集约化的新农村建设的新机制，如进一步完善鼓励“撤乡并镇”的有关政策、大幅提高土地还耕的补偿标准、进一步提高新农村建设标准和水平等。
3.建立有利于促进建设用地集约利用的税收、财政和金融体系。为促进建设用地集约利用，需要进一步改进和完善与土地经营管理有关的一系列税收、财政和金融政策。在税收上，改革土地利用的直接税和间接税比例关系，提高土地保有成本，降低土地交易成本。另外，及时开征房地产税，促进房地产业健康发展。在财政上，建立城市财政与城镇基础设施之间的新型关系，财政资金只管基础设施的运行，而不管投资，城镇基础设施投资主要靠其他途径解决。在金融体系上，建议开办土地银行，统筹经营管理与土地出让、交换和开发有关的所有资金来源和用途。
4.完善与城乡土地利用有关的户籍、社保、规划、行政区划等制度和政策。城镇化水平的提高促进了人口的集中和土地的集约利用，取消户籍制度，有利于人口城镇化进程，促进土地资源的集约利用。统筹安排城乡居民的基本社会保障体系将为人口的自由流动和迁徙提供便利条件，也为农业用地和农村建设用地的合理调整提供前提。土地利用规划是土地用途管制的基础和依据，应进一步增加土地规划的法律地位，加大土地规划执行、检查和监督的力度。由于工业化、城镇化发展变化速度快，城乡边界经常处于动态的变化中，行政区划应该及时反映城乡范围的变化，以适应城乡区域经济发展的要求；大力推行“省管县”体制，促进县域经济和县城的快速发展，为工业化、城镇化发展开拓必要的新的空间。
收稿日期：2013－06－20
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