土地制度改革：中国有效应对全社会住房需求的重要保证，本文主要内容关键词为：制度改革论文,中国论文,对全论文,住房论文,土地论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
进入本世纪以来，随着经济增长和城市化进程的加速推进，中国房价的飙升成为一个日益突出的问题。2004年以来，政府一轮轮房价调控措施出台，包括强制规定住宅用地供应比例，商品房与保障性住房比例。税收和利率调控手段，乃至限购、限价等强硬政策，但一直没有实现控制房价的目标。直到2011年中央采取更严厉的宏观调整政策以来，一线城市房地产价格上涨趋势得到遏制，但二、三线城市住房价格却开始加速上涨。即使是一些中小县城，最近两三年的房价也普遍一飞冲天，不少国家级贫困县的房价都已经超过了4000元/平方米，远非当地多数居民可以承受。
房价在过去10年以来的迅速上涨乃至泡沫化，超出了大部分城市人口的承受能力。实际上，在当前发展阶段，即使那些具有高等教育学历的劳动力市场新进入者，也往往发现现有住房价格远远超出其支付能力。按照世界银行的标准，泡沫现象严重。这显然对中国的人口城市化质量、对释放社会消费力都构成了主要约束。①
中央政府近年来大力推动的保障性住房政策，既属于社会福利体系建设工作，也是对高房价的抑制手段之一。特别是伴随着2009年以来的房价调控，政府已经把保障性住房建设放到了前所未有的重要地位。从政策趋势上看，公共租赁住房将成为保障性住房的主要形式，来解决低收入和中等偏下收入群体、新就业职工和外来务工人员的住房问题。那么，目前政府正在建立的保障性住房体系是否具有经济上的可行性？保障性住房在建成后的分配和管理方面是否能够保证公平和有效率？中国应该如何合理选择保障性住房的覆盖面？保障性住房体系之外的商品房与住宅用地市场应该如何发展？住房保障与土地制度乃至财政体制改革应该如何协调？这些都是目前中国城市化过程中面临的重大公共政策问题。
住房需要与有效需求：中国城市化中新增人口住房问题
按国家统计局2012年1月的数据，在中国现有约13.47亿人口中，城镇人口达到6.9亿。而城镇户籍人口约3.7亿，换言之，有3.2亿农村户籍人口已在城镇工作、居住，但绝大部分未获得城镇户籍。人口专家预测，2030年中国人口将达15亿左右，即使按照67%的城市化率的底线，城镇落户人口应达到10亿左右，即未来将增加3亿多城市人口及相应住房需求。在城市房价泡沫化而绝大部分农村迁移人口收入较低的情况下，人口城市化中的住房需要无法并充分转化为有效的市场需求。②因此，通过何种方式来解决这些城市新增人口与家庭的住房问题，成为目前政府公共政策的重大挑战。
为此，一些学者提出，现在就需要综合考虑补欠账和新进人口的常住人口模型，重新审视和全面规划中国的城镇规模布局和空间分布。根据农民工市民化的需要，需要分年有步骤地以千万套的规模兴建福利性住房，同时根据各地财政负担能力，显著降低和重新修订经济适用房和廉租房的标准，将分期分批市民制的农民工及其家属纳入城镇住房建设规划和福利保障计划。③
从目前情况看，中央政府似乎也倾向于推进建设一个广泛覆盖的保障性住房体系。“十二五”规划中关于房地产发展的一个重要举措，是大大增加保障性住房供应。从2010年以来，中国城市住房保障对象已大大扩展。不仅要对没有购房支付能力之低收入家庭提供廉租房，还要对有一定支付能力之低收入家庭配售经济适用房，外加对中等收入家庭自住需求提供限价房，以及对夹心层和过渡期住房需求提供公租房。2011年计划保障性住房、各类棚户区改造要达到1000万套，中央还提出未来5年开建3600万套保障性住房的任务。这一计划与目标不可谓不宏大。但考虑到大规模建设保障性住房所需资金规模和管理成本，特别是考虑到现有中央—地方财政权责结构、现有经济发展模式——两个短期内均难以发生实质性改变的情况——对实现这一计划的约束，有必要进一步研究一下目前住房保障体系建设中存在的各种问题和潜在的风险。
中国的住房保障体系：现状与问题
中国住房保障体系以1998年国务院23号文为基准，包括三个类别：一是面对最低收入家庭、救济性的廉租住房。核定标准为收入和现有住房面积的“双困标准”；二是为中低收入家庭提供的经济适用住房，④投入中政府贴一部分，个人出一部分。⑤三是完全市场化定价、面向中高收入阶层的商品房。自1998年房改开始，商品房建设大规模展开，各地政府开始扩大经济适用住房规模，最高峰时经济适用住房投资额占全部投资额17%。但从2002年开始，随着房地产市场升温，经济适用住房投资比例大幅下降，2005年下降到4.5%，一些城市甚至停止了经济适用住房的建设。⑥实际上，在房改初期，主管部门主张把租住房屋建设暂停两年，为的是推动老百姓购买公房。但其后由于房地产市场的发展和土地财政模式的进一步深化，地方政府很长时间在保障房建设上基本停滞。政府主管部门曾设想，不是由政府出力，而是靠市场经济、靠开发商来解决居民的住房保障问题。但随着房价近年来高企，“补课”也构成了近年来中央政府加大力度推动保障性住房建设的一个关键原因。
自2010年以来住房保障建设力度和步伐迅速提升，但在很大程度上，这种行动是各地对中央政策压力之反应：中央向省、省再向市、县各级层层下压保障性住房建设指标，与目标责任书一并下发的还包括工作日程，明确要求地方政府所有签订在责任书内的2011年的保障性安居工程任务必须在10月31日前开工建设，且住房与城乡建设部会联合监察部、审计署等部门组成联合检查组进行检查，对于未能按期开工的地方政府，视情况对行政首长问责。⑦
但如此大规模的保障房建设工程，必然面临土地、资金、规范管理等一系列挑战。从中国20世纪90年代中期开始实施“安居工程”以来，保障性住房一直存在用地供给不足、建设资金缺乏、地方缺乏动力、法律监管空白、经济适用房分配不公平、地方缺乏建设廉租房积极性等问题。而2010年以来之高压政策，可能导致这些问题更为突出。其中，现阶段最突出的是资金筹措相关问题。据住建部估算，2011年1000万套保障房的投资资金达1.3万亿元，“十二”五期间保障性住房总投资额接近5万亿。而2011年中央财政中保障性住房补助资金为1030亿，剩余1.2万亿元则需要地方财政、银行信贷、开发商等资金参与。再加上各种公用设施配套，未来每年需要3万亿元资金。
自2011年开始，各地政府都在运用财政、金融、土地、税收政策鼓励、动员银行资金、地方投融资公司、社保基金等更多的社会资金进入，以满足保障房建设巨大的资金需求。期望通过政府的优惠和鼓励，撬动更多民间资本介入，形成政府、企业双赢，解决建设资金缺口。实际上，中国从1998年起探索以经济适用房为主的保障房建设，其间虽一直鼓励，但社会资金一直未大规模进入。经适房和两限房虽能一次收回成本，但企业和金融机构往往因利润低而更倾向于商品房。公租房、廉租房等资金沉淀量大，回笼较慢，社会资金投入激励更低。
为了筹集保障性住房资金，近年来很多地方开始进行“捆绑式开发保障房”，即用商品房利润冲减公租房投资成本，用租金收入偿还公租房投资的财务成本。但国内、国际经验表明，无论从经济合理性、透明度和公正性，还是社会整合效果看，这种模式并不理想。此外，“捆绑式”配建方式也主要适用于产权式保障房，开发商通过出售产权回笼资金，但利润较商品房开发要低。
这里需讨论引起广泛关注的保障性住房(主要是公租房)的“重庆模式”。重庆是中国最早大规模启动公租房建设的城市，并在近年进一步提速。根据市政府2010年规划，重庆将在10年内建成4000万平方米公租房，然而，随着房价上涨和重庆高层加大民生投入，2010年底重庆公租房计划进行了大规模调整。原来10年建成4000万平方米公租房计划缩短到2012年完成。以户均50平方米计算，将解决150万人住房问题。如能实现上述目标，重庆将成为中国公租房供应量最大的城市。2011年重庆就提供1000万平方米的公租房摇号，这相当于上年重庆主城商品房销售总面积的50%，有10万套左右公租房在主城供应。根据重庆政策，这些公租房租金将比周边房屋租赁市场低40%。
重庆大规模公租房实践，与市政府手中有较多土地储备、因此可为此类建设提供低成本土地的特殊情况有一定关系。由于重庆储备土地较早，区位相对较好，大片区成批建，周边配套较完善，有利于住房升值，这就使重庆模式中商业银行融资渠道较畅通，但这种做法只适合产权式保障房，即经济适用住房、限价房和棚户区改造。目前，重庆公租房业主单位是重庆地产集团、重庆城投公司等国有企业，动用土地为公司储备用地，政府较容易推进公租房建设。最后，重庆模式中的一个有利条件是公租房、廉租房租金可结合通胀水平涨价，并可在五年后出售。因此，可以通过销售较快回收资金。因此，重庆保障房建设模式有一定特殊性，与地方政府先期储备较大规模土地，以及未来可租转售带来预期收益有一定关系。尽管如此，相对于重庆的经济基础和财政实力，重庆公租房建设的规模仍然可能偏大，⑧且原来10年4000万平方米的计划要缩短到3年完成，无论在融资、管理还是未来可租转售是否可以带来预期交易收益方面都存在不确定性。如果租转售规模过大，可能带来市场供过于求，影响收益，而规模过小则很容易导致还款压力。
由于保障房建设投入大，收益低，资金周转期长，因此大规模建设计划给地方政府带来资金缺口不小。尤其是保障性住房土地获得方式为划拨，且收益有限，在当前地方政府财政高度依赖土地和房地产税收、其他增长率较高之收入来源缺乏时，地方预算内外收入会受到较大影响。此外，包括险资等社会资金进入保障房通道并不通畅，且获得银行贷款难度较大，地方融资平台对于银行债务已很重。如果建设速度过快，保障性住房建设资金压力就会开始凸显。由于并非所有地方都有足够财政实力和融资能力，就会出现河北石家庄没收住宅用房作为保障性住房，⑨以及部分地方以企业员工宿舍“充数”保障房，甚至把职工宿舍、教师宿舍、动迁安置房都作为保障房来凑数的情况。
2011年以来，一个新的动向值得注意，地方政府视保障房为地方开拓投融资渠道的新舞台，土地、资金、政策优惠，以及其他资源纷纷汇集而来，银行和开发商的积极性也大大强化。所谓保障房融资平台，即地方政府通过土地划拨，或以现有廉租房和公租房等政府资产先行注入成立融资平台公司，并以政府信用为担保吸引银行资金。在中央不断收紧流动性和清理地方融资平台大背景下，保障房反而变成地方红利，由于地方投融资平台资金使用比较难以监控，而且如果贷款量过大的话，就可能在未来带来金融风险。在2008年金融危机后财政“4万亿”投资引致的地方融资平台债务问题仍未很好解决的情况下，如果处理不当，保障房建设融资有可能成为未来不良贷款新来源。
围绕保障性住房建设资金筹措出现的另一个情况，是地方政府以出售廉租房部分产权来解决保障房建设资金问题，即地方政府按“成本价或略低于成本价”，把廉租房的部分产权转让给“符合廉租住房保障条件、有意购买”的城市低收入家庭，由政府与住户共享廉租房产权。个人居住一定年限后可购买政府所拥有部分产权。政府出售廉租房产权后，所得资金用于新建廉租房，形成“投资—建设—销售(回笼资金)—再投资”的资金循环模式。显然，出售廉租房的初衷是解决地方保障房建设融资难题。近年来，甘肃、吉林、新疆、四川、青海等相继出台廉租房出售方案。以甘肃省为例，从2009年4月始，甘肃省决定把新建廉租住房总量的60%～70%向保障对象出售，政府和廉租户分别拥有40%和60%的产权。
从短期看，出售廉租房可填补解决保障房资金缺口，又可满足部分家庭拥有住房的需求。同时，廉租房出售后，地方政府既不必承担廉租房的管理与维护成本，还解决了保障房退出机制问题。但这种做法会不会在现实中走样？会不会损及真正需要廉租房的困难家庭，造成新的公共资源分配不公？实际上，上述做法可能只是地方解决眼前问题的权宜之计。从长远看，出售廉租房并不可行。在现实中，个人与政府共同拥有廉租房并在超过一定年限后上市交易，地方制定的具体政策也多参照经适房。问题是，此前经适房因其无法杜绝权势者借以牟利而早已饱受学界和公众诟病。如果允许廉租房出售并上市交易，很难不重蹈经适房的“覆辙”。住房与城乡建设部最初对上述做法并不认可，但随着保障性住房建设推进日益艰难，各地政府资金困难突出，而企业、银行又不愿参与，只能默许各地试点出售。目前住房与城乡建设部对此的态度是“允许摸索”。
此外，从分配角度看，目前的保障性住房体系也有失公平。从目前的情况来看，很多一线甚至二线城市的保障房一般针对本地户籍人口，公务员和国企事业单位人员更容易受益。一般情况下，外地务工人员只能慢慢排队。目前一个新情况，是地方政府开始给企业施压盖员工宿舍并算成保障性住房，这可能有助于解决部分务工就业人员的住房问题，但仍解决不了很多城市里那些自己租房、自我雇佣的外来打工者居住问题。特别需要指出，在中国很多城市，很多自我雇佣人群，包括部分打工流动人口居住在以城中村、城郊村为主体的租赁房中。这些房子里相当部分是违法小产权住房。如果政府经过拆迁这些城中村或小产权房后再建设包括保障房在内的各类住房，或如石家庄那样直接没收再经改造后变为保障房，那些不被目前保障房建设所覆盖的流动人口的居住情况就更不乐观。实际上，这样的做法也必然因为其带来的社会、经济问题超过其解决的问题，而难以操作或持续下去。换句话说，以此方法建立起来的保障性住房体系，可能有损、而不是有利于外来人口的居住。大规模保障性住房建立起来后，如何能够真正实现公平分配，特别是不歧视那些外来人口，是一个很难解决的问题。至少从过去中国保障性住房建设和分配的情况看，并没有有效的体制和机制来实现这一点。
保障性住房还是住房保障：保障性住房的覆盖面选择
应该说，在当前房价超过大多数城市化过程中新增家庭支付能力的背景下，适当增加保障性住房的供应确有一定必要。但如果不能通过采取有效增加商品房供给的措施，让过高的市场房价逐渐降下来，并使社会大部分家庭通过房地产市场购买或租赁住房，那么不仅会增加因大规模建设保障性住房而带来的金融和财政风险，而且政府也将不得不大规模提供保障性住房来实现广覆盖。更重要的是，即使能够建起广覆盖的保障性住房，这套体系能够有效运作吗？还有没有比大规模建设保障性住房更有效的住房保障模式？
从目前情况来看，即使中央不断施加压力，相当部分地区实际上依然非常缺乏大规模建设保障性住房的积极性，尤其是没有积极性去为那些真正需要住房的外来农民工家庭以及非本地户籍的大专毕业生提供保障性住房。道理很简单，在地方财政垄断、过少供给商住用地、地方财政高度依赖商住用地出让金搞城市基础设施和工业开发区的情况下，要求地方政府大规模提供保障性住房确实有点勉为其难。一旦开始大规模供地以进行保障性住房建设，地方政府不仅商、住用地出让金收入会显著下降，而且还需要直接增加建房和维护支出。因此，不少地方政府，尤其是那些房价高、外来人口流入较多的地方政府，缺乏积极性就不足为奇。即使短期内地方迫于中央压力会做出一些动作，但如果要求地方长期这样做，除非中央愿意大规模增加转移支付，否则很容易出现的情况，就是“中央请客，地方买单”，最后难以实施。⑩
从世界各国经验看，早期公租房供给少的时候政府发挥主导作用；后期公租房管理运营负担加重，很多政府开始逐渐退出；更多的是政府通过激励政策发挥杠杆作用，让私营机构建设、提供、管理公租房，政府仅负责监督及准入的管理。实际上，世界上广覆盖的保障性住房体系案例并不多，即使是被认为比较成功的香港地区，大规模公屋体系建设也因其对房地产市场健康发展的破坏、商品房价格过高、政府被地产商俘获而屡遭诟病。此外，各种保障性住房，尤其是廉租房、公租房后期管理和监督问题，目前并没有得到有效解决。
更重要的问题，是建立一个覆盖面如此之高的保障性住房体系，是解决广大百姓、尤其是最需要住房的大批农民工和新就业人群住房问题的最好方法吗？从全世界的情况来看，一个健康的房地产行业发展模式，是保障性住房主要面对那些连市场水平租金也付不起的最低收入阶层。绝大多数家庭的住房，无论是购住，还是租住，都应该、而且也能够通过房地产市场来解决。而之所以政府事实上被迫为中低收入阶层全面提供保障房，正是因为导致高房价的体制性顽疾一直没有得到有效解决。
1.住房价格高涨的土地与财政体制背景
2002年以来中国的房价一路上涨，主要是由于中国经济当前存在一些根本的体制性问题。这些问题在带来经济中的整体流动性极度膨胀的同时，又导致住宅用地被人为地过少供给。当过高的流动性，或者说过多货币去追逐经济中特定的、因人为操纵而缺乏供给弹性的商品时，该商品价格出现泡沫就不可避免。
为什么中国的经济中会有过高的流动性？这首先是因为1994年分税制改革让中央上收了财权，地方政府在财政压力之下开始逐渐以低地价、低劳动保护和低环境保护的方式进行大规模的工业招商引资，出现了所谓的“竞次性”区域竞争。由于制造业部门的关键生产要素，如土地、劳动力乃至环境价格被人为压低，导致制造业投资过高，制造业产能过剩。当过剩产能在国内市场无法得到充分消化时，国际市场就成了目标。而2001年加入WTO恰恰为中国的过剩产能在国际市场上找到了出口。国际市场在本世纪初的洞开大门恰恰又给更多企业和地方政府提供了可以继续扩大产能的信号，于是各地招商引资强度继续增大，产能进一步累积。为了消化积累的过剩制造业生产能力，政府不得不人为地压低人民币汇率，而一旦人民币被人为低估，就会带来不断增加的制造业部门出口顺差。人民币汇率无法随生产力进步适时调整又自然会诱致那些认为人民币最后被迫升值的投机者向中国投入大量热钱，结果是外汇储备迅速累积，央行被迫发放人民币对冲，于是经济中出现严重流动性过剩。(11)
住宅用地被过少供给的原因，首先是在目前土地制度下，地方政府是中国城市土地市场的垄断供给者，垄断供给者必然过少供给住宅用地来获得最高垄断利润；其次，住宅用地被过少供给也与房地产行业是一个主要为本地消费者提供住房的服务行业有关。从经济学上讲，住宅业提供的是属于“非贸易品”的服务。由于服务提供商(房地产商)必须在本地提供住房来销售给本地人群，地方政府就可以利用其对本地商、住用地一级市场垄断的权力，构建一个住宅用地的“局域性卖方市场”，这也就是为什么我们看到各地地方政府总是通过设立“土地储备中心”来控制商、住用地的供地规模，并同时以“招、拍、挂”方式高价出让住宅用地的原因。
与住宅业供地过少相反，中国工业用地供给却过多。大多数国家城市化过程中工业用地只占新增用地的10%～20%，城市新增的大部分土地被用于老百姓居住与城市公益事业建设。与此形成鲜明对比，虽然中国城市空间扩张速度很快，但大约一半以上的土地被用于搞工业开发区。各地为工业招商引资不惜压低地价，地方政府的招商引资政策中几乎毫无例外地设置了用地优惠政策，包括以低价协议出让工业用地，按投资额度返还部分出让金等。于是，经常出现的情况是，基础设施完备的工业用地仅以成本价、甚至是所谓的“零地价”出让给投资者50年。于是我们自然会观察到，与商住用地过少供给，形成“局域性卖方市场”不同，工业用地由于各地投资竞争而形成“全国性买方市场”，结果是过多供给，价格畸低，工业园区过度扩张，用地浪费。一旦包括土地在内的制造业生产要素价格扭曲带来制造业产能过剩，人民币汇率人为压低、经济中流动性过剩和地方政府垄断供应商、住用地结合起来，房地产价格飙升和畸高不可避免。
因此，要解决目前房价畸高的问题，增加保障性住房和抑制房地产投机虽然有一定必要性，但远远不够，甚至不应该是主要调控措施。在房价这么高的情况下，地方政府不仅没有积极性去大幅增加保障性住房(因为要求被保障的人会更多)，而且也会带来以前经济适用房销售中的各种不公平，甚至破坏房地产市场的健康运行。而抑制房地产投机，通过房贷政策等系列宏观调控措施即使短期能奏效，也最多只能治标，而难以治本。从根本上讲，需要消除导致房地产泡沫形成的条件，就不仅必须要改变地方政府垄断、高价供应商、住用地的局面，也要彻底改变因工业招商引资竞争而带来的产能过剩、贸易顺差和流动性过剩。
要实现上述根本改变，必须要进行土地制度和配套财税制度改革。只有通过土地制度改革，允许农民与制造业用地者直接谈判用地补偿水平，才能遏制工业用地的零地价乃至亏本出让局面，才能遏制目前沿海欠发达地区和内地大量城市大建工业开发区的热潮，也才能够逐渐消除中国经济中的过剩流动性；只有通过土地制度改革，允许农村集体建设用地直接进入城市商、住用地一级市场，允许农村集体在城市规划、土地规划到位的情况下进行商品房(包括产权房和租住房)的开发，也才能够改变目前地方政府垄断、过少供应住宅用地的局面。
2.可支付住房与住房可支付性
“可支付住房”(affordable housing)概念广义上指由各种主体提供、用于解决中低收入人群基本居住问题的住房。虽然它包括地方政府或非营利组织以解决中低收入家庭负担不起租用、购买住房费用问题为目标，通过行政手段干预住房市场而供给的廉价住房，但并不必然意味着一定要政府直接或间接提供住房保障，也不意味着“住房福利社会”。换句话说，如果市场可以为大多数中低收入者提供可租住或购买得起、且基本体面的住房条件，实现“居者有其所”，那么，住房可支付性(housing affordability)问题就得到了较好解决。以中国商品房价很高的珠三角为例，该地区除了40%～50%的外来流动人口(主要是农民工)的居住方式是依附性居住(在企业宿舍、或干脆在工作场所居住)，剩下的超过40%的流动人口都居住在以城中村、城郊村为主体的租赁房中。虽然这些城中村、城郊村基本都是违章建设的小产权房，大部分地段基础设施和公共服务都不到位，但对外来人口而言，这些城中村、城郊村由本地农民盖的房子比较有效地解决了他们的住房问题，而且帮助他们实现了家庭的团聚。有研究表明，自行租房的农民工，在几项会增强人口城市化趋势的人口特征与社会特征因素上，均好于依附性居住的农民工：家庭成员团聚程度、学历程度、收入程度、社会网络结构。(12)
珠三角以及一些国际经验表明，城郊农民有很强的积极性来提供大量租金低廉的住房给外来人口。这一方面是农民主动分享城市化收益的表现，另一方面也表明，相当比例的外来城市人口居住问题可以通过土地制度的创新来完成，而并不必然过多增加政府财政压力。据估计，全国进城民工中，半数住在5万个城中村或城郊村中。以深圳为例。该市有超过700万的流动人口，其中一半以上居住在城中村或城郊村。据《深圳市住房建设规划2006～2010》，在全市近2.5亿平方米的住房中，原村民和村集体建房约1.2亿平方米；而其中集中于城中村的“私房建设集中区”，总占地约95平方公里(其中特区内约8平方公里)，总建筑面积约1亿平方米(其中特区内约0.2亿平方米)。从这个意义上看，这些城中村与城郊村在城市化过程中发挥了非常积极的作用，不仅在政府住房保障职能缺位的情况下为外来人口提供了其可支付得起的住房，也为城市化扩张过程中的失地农民解决了失地后的收入来源问题，部分弥补了政府低价征地对其生活造成的困难。
随着近几年以来城市地价、房价高涨，不少地方于是以“改造城中村”、“提升城市形象”为名开始了“运动式”拆迁。虽然改造后的城中村基础设施和城市面貌大大改善，但大都变成了中高档商品房小区和商业开发区，基本丧失了对流动人口的容纳功能——换言之，只是增加了多数人支付不起的住房的供应数量。而即使有配建的廉租房，但由于其成本和管理方面的问题，还无法向普通农民工开放，无法真正与户籍等公共服务均等化改革对接。反之，如果赋予城郊村、城中村集体建设用地与国有建设用地平等的权利，逐步放开以宅基地为主体的城郊村、城中村之集体建设用地入市，允许城市内部和周围“城中村”、“城郊村”的农民、村集体以流动人口和城市中低收入群体为对象，为他们建设出租房乃至商品房开发，那么，不但可大幅度减轻政府投资压力，而且由于低成本土地供应大幅度增加，可支付住房供应大幅度增加，将能够有效抑制乃至降低高房价。
实际上，土地制度改革、保障性住房体制改革还可以和金融体制改革联系起来。为了消化过剩流动性并使住房投资需求更为合理，政府需要加快金融市场化改革的步伐，扩展居民的投资渠道。近些年出台的一系列以行政手段抑制需求的措施，包括限购令，一是不能从根本上解决流动性过剩的问题，只是把资金从一个商品市场挤进另一个商品市场；二是一并打压了居民的正常购房愿望；三是干预了市场的正常运作，降低了资源分配效率；四是加深了户籍歧视。在股市低迷、实际存款利率为负、其他投资渠道短缺的情况下，买房自然成为了居民资产保值的重要手段。只有增加其他有吸引力的投资选项，才可以让流动性合理地流出地产市场的需求面，甚至和本文后面提出的房地产信托(REITs)结合起来，从增加房地产需求转移到增加(商品房与保障房)房地产供给。(13)
保障性住房融资与土地、财税、金融制度配套改革
根据前述讨论，我们认为有必要适当调整目前中国正在进行的、以政府为主导、通过上级向下级压指标而展开大规模保障性住房建设的政策。政策制定部门必须认识到，住房保障体制与以政府为主导的保障性住房建设两个概念不能等同，政府建设的可支付住房(affordable housing)与住房可支付性(housingaffordability)问题也不能等同。考虑到未来中国将有大批农村人口向城市进行永久性迁移，在这个过程中需要为这些流动人口及其家庭提供足够的、基本体面的可支付住房。但目前由政府主导融资、建设、分配与管理的住房保障体制，难以完全实现上述目标。未来政策调整必须通过土地和住房制度改革，尤其是放开集体建设用地入市，充分利用市场机制来解决大部分农村迁移人口与城市中低收入人群的居住问题，而政府主导建设的保障性住房应该只针对社会中最低收入、支付市场化房租都存在困难的城市弱势群体。
总体来看，要解决当前商品房价格过高问题，以及未来户籍改革后外来流动人口入户后的居住问题，进行有效住房与土地制度改革非常重要。首先，政府可通过一定金融手段创新，直接提供部分公租房。其次，应该也需要允许城郊农村集体建设用地逐步入市，不仅可降低城市地价和房价，且有助于解决包括城市流动人口中较高收入群体在内的所有人购买产权房的问题。最后，在“城中村”、“城郊村”改造中，可以借鉴中国台湾地区“区段征收”和“市地重划”经验，并创造性地通过规划限制、基础设施配套将这些地段改造成具有良好生活环境的出租房集中区，就可以在政府不用投入资源建设廉租房的情况下，通过市场机制创造性地解决外来流动人口住房问题。这样不仅解决了城中村和城郊村的基础设施改造问题，也兼顾了失地农民利益，并最终降低户籍改革的成本。
1.保障性住房财政融资：土地出让金或土地增值税、物业税？
就保障性住房财政融资来看，目前中央政策是除了要求中央地方从预算内财政拨付一定资金外，还要安排土地出让金的10%进行融资。但通过土地出让金为保障性住房融资面临至少以下两个问题。
首先，土地出让金的10%到底是按照土地出让金总收入还是纯收益来计算？考虑到中国土地出让中有一半左右出让是不盈利、甚至亏损的工业用地，那么按照总收入10%的比例划拨建设保障性住房，就很可能给地方政府预算外财政带来巨大压力，更不用说建设保障性住房本身还会通过压低地方政府市场化招、拍、挂商住用地出让金给地方预算外财政收入带来负面影响。而如果按纯收益来计算，则地方政府很容易通过增加征地成本等方式降低纯收益，从而使得10%纯收益数额太低而无法为保障性住房提供足够资金。
其次，正如前面所谈到的，目前土地征用—出让体制及地方政府所依赖的“土地财政”模式，本身就因其不可持续性构成了需通过土地—财税体制配套改革而调整的对象。而继续以土地出让金为保障性住房建设进行财政融资，就可能强化、而不是弱化这种不合理的土地征用—出让体制，结果是地方政府继续通过征地，拆迁，甚至进一步强化土地财政，把负担转嫁到被征地拆迁农民身上。
另外一种保障性住房财政融资的思路，是结合征地拆迁体制改革，并引入土地增值税与物业税为保障性住房进行财政融资。这就要求：第一，政府调整土地征用制度，以符合公共利益为征地的唯一合法依据，明确定义公共利益边界和征地范围。第二，在土地农转非或集体建设用地征用拆迁过程中引入用地者和土地所有者的谈判和协商机制，建立以市场价值补偿为改革目标的征地补偿机制。但土地管理体制改革并不意味着地方政府无法获得土地由农地转非过程中的增值收益。从理论上讲，城市化过程中土地用途转换所发生增值主要来自于具有“外部性”的城市基础设施和产业发展，而非土地原使用者(即占有土地的农民)对土地的投资。因此，征收一定比例的土地增值税不仅有经济效率的合理性，也可实现由不规范预算外土地出让金向预算内土地增值税转化，从而减少当前地方政府在土地出让中的寻租行为和预算外财政缺乏透明度的情况，改善地方财政管理。通过土地市场化改革不仅可以提高工业用地使用成本，还可改变地方政府为提高出让金而偏少供给商、住用地局面。财税体制改革方面的主要配套措施，是逐渐引入对商、住用房产征收的财产税(或物业税)，以此激励地方政府增加商、住类房地产用地的供给。实际上，上述征地制度改革后，土地增值税和物业税收入可以弥补政府在土地出让金上的损失，并能有效抑制地方政府通过大规模征地和低地价策略招商引资的冲动，从而切实做到保护农民利益，提高土地利用效率，降低耕地保护的压力，最终有助于实现城乡统筹发展。实际上，目前，深圳已通过城市更新改革来推动集体建设用地入市；而北京在城中村改造中已申请进行集体建设用地改革试点，在集体土地上以村集体与农民为主体投资建设租赁房。
这里需要特别强调引入集体建设用地入市并开征相关土地税收对中国实现地方税制渐进转型的重要性。在当前阶段，要解决房地产市场泡沫化的问题，推进房地产税的改革，对存量房地产征收房产税、或物业税确有必要。它不仅对抑制短期房价过快增长有一定作用，而且有助于从中长期扭转地方政府依赖以土地出让金，尤其是商住用地出让金来搞基础设施和城市建设的不利局面。但地方政府在逐步建立了稳定的、以存量房产价值为税基的物业税后，应该、也必须逐渐从目前的土地出让模式中淡出，而不是在开征房产税的同时，继续进行商住用地的招拍挂出让并收取高额出让金。否则，房产税改革的意义就会大打折扣。
实际上，中国的宏观税负总体水平已经不低，增加新税种的同时有必要相应地减少其他税负，特别是土地征用—出让过程中对原土地权利人实征的税负，才能确保总体税负水平不过高、才能防止政府与民争利。这就意味着，目前的土地征用—出让体制必须进行重大调整。对包括工业和商住用地在内的非公益性用地，应该直接引入用地者和原土地权利人(大部分是城中村与城郊村农民)直接进行用地谈判的机制。当然，一旦这种谈判机制被引入，政府完全可以对入市的农村建设用地征收相应的、甚至是累进的土地增值税。
2.公租房融资的金融体制创新
除土地与财政体制改革外，公租房融资的金融体制创新也非常必要。可以考虑如下住房金融制度创新：
首先，在未来公租房体系建设中，考虑将保险资产与公租房体系融资相结合，直接发公租房债券。特别是在严格控制公租房的建设成本和确保租金符合租户负担能力的条件下，尽量降低“建设成本—租金比”。这样就可确保公租房债券的市场投资价值，并吸引以保险资产、债券型基金为主的机构投资者。实际上，之所以管理部门一直未开展保险资产投资不动产试点，是因为中国住宅与商业地产的泡沫化趋势剧烈。考虑保险资产投资组合必须大比例配置固定收益产品这一特点，完全可以把公租房理解成是一种稳健的固定收益产品——只要能控制好公租房的“成本—租金比”，就可以吸引保险资产对公租房屋建设进行直接投资。(14)
其次，可以考虑通过廉租房、公租房建设地段适当的商业地产配比来进行融资。就廉租房、公租房物业而言，如果收费高到足够维持商业化物业管理水平，则租户会觉得费率太高；而如果通过政府主导的物业管理公司管理并进行低收费，则很容易因为费率和管理带来亏损。要解决这个问题，可以考虑在建设此类补贴性住房的时候，配比一定商业设施面积和生活服务功能物业面积，比如各种商店、商铺、幼儿园、私立小学等等，用于长期出租、迅速出售的组合。这个投资由政府主导来完成，建成后的所有权和出租、出售收益也归政府。而这些收益可用于补贴物业管理，实现盈收平衡。上述做法对租户、未来业主及其家庭成员生活和就业也有帮助，它实际上是设立一种REITs(房地产信托投资基金)，把所有廉租房、公租房配套商业物业打包，以未来出租收益为基础，成功实现REITs的发售。由于商业物业收益率高，因此自然更受欢迎。政府可以选择组合、混搭商业物业和廉租房物业，设定比例，从而提高廉租房REITs的收益率，以便有利于专门针对廉租房建设的REITs的发售。规划、设计水平越高，则单位面积的未来收益率越高，越有利于各种REITs的发售。这对于追求长期稳定收益率的各种机构投资者，尤其可以激发他们在规划、设计专业工作上的高质量资源组织工作。
保障性住房与住房保障问题牵一发动全身，如果缺乏经济社会发展的宏观视角和统筹设计，既有的保障性住房政策，反而有可能扭曲市场，甚至不利于低收入阶层的住房保障。未来改革的着眼点，是通过土地制度与配套财税体制改革，将城中村乃至近郊土地升值的潜力充分释放出来，在目前完全“涨价归公”与“涨价归私”两个极端之间重新分配，以“公私合作”的形式和市场化的手段，解决户籍改革与公共服务均等化之中最困难的瓶颈——廉价租赁住房的提供，通过市场机制创新解决绝大部分人的居住保障问题。与此同时，通过金融体制改革，把廉租房、公租房建设地段进行适当商业地产配比来吸引如保险资金在内的社会资产进入，为缩小后的政府保障性体系实现可持续的融资。
特别需要指出，本文提出的主要观点，是主要通过市场机制来解决社会中大部分人的住房保障问题，而改革的突破口，是城中村和城郊村的集体建设用地入市。这个事情现在就开始做，并同时进行配套财税体制改革，可以大大降低地方政府对这类改革的阻力。近两年来随着中央房地产调控加大力度，目前地方政府的土地财政模式已经难以为继，商住用地的土地出让金给地方政府带来的收益随房地产调控深入越来越少，而包括维稳成本在内的土地征收成本越来越高，地方政府搞土地财政的纯收益在下降。如果中央政府能够下决心推进改革，在符合规划、符合基础设施建设与建筑质量要求的情况下，逐渐地放开城市郊区或城中村的集体建设用地入市，准许农民自主建房，或允许村民直接与房地产开发商进行土地出让谈判，则完全可能在逐渐消除房地产泡沫的同时，实现房地产业的大繁荣，并推进切实的人口城市化，这样就能够为中国中长期发展带来新的强劲增长点。这项改革成败的关键，还是要给地方政府相应的激励，因此税收政策与税制改革非常重要。首先，逐步放开集体建设用地入市所推动的建筑和房地产业发展本身就可以给政府带来很多营业税；其次，城中村和城郊村改造过程中，政府可以考虑在符合一定的规划和基础设施条件的基础上，将农村集体建设用地从集体转为国有，但这个过程可以要求集体补缴一定的土地出让金，但同时政府也将开发权利直接转移给原土地所有者，小产权转为大产权；最后，如前所述，在集体建设用地逐步放开进入市场后，如果村民自主开发，绝大多数村民可以拥有多套住房，就有利于逐步推进物业税改革；而如果村民直接出让土地给开发商，政府可以抽取土地增值税。这样既保证了地方政府的财政收入不减少，同时还可以增加市场中流通土地，降低开发商购买土地成本，从而达到降低房价、促进增长、实现真实的人口城市化的多赢效果。
注释：
①“泡沫现象严重，目前中国房价收入比已超过15倍”，http://sz.focus.cn/news/2010-04-22/914306.html。
②陈锡文：“中国城镇化率严重高估”，http://policy.caing.com/2010-08-07/100167691.html。
③华生、罗小朋等：“改革开放三十年：回顾、反思与前景”，共识网，2011年，http://21ccom.net/articles/zgyj/gqmq/2011/0514/35442.html。
④廉租房归政府所有，以较低的租金(有时低至可比较市场租金水平的1/10)出租给城市特困人口的住房(面积小于50平方米)。此类住房的建设资金主要来自地方政府预算，近年来中央拨款已成为重要融资来源。
⑤经适房单位面积一般限制在60平方米以内，且按通常较同类普通住房低20%～30%的价格出售给符合条件的家庭，通常会优先分配给因市区重建项目而拆迁的家庭。经济适用房的开发可由地方政府或工作单位直接建设提供，而由商业开发商进行时开发商可免费获得土地，并有50%的税收减免。
⑥文林峰：“2010中国保障性住房现状”，http://spa.hust.edu.cn/2008/uploadfile/2010-3/20100324102922212.pdf。
⑦根据住房与城乡建设部2009年发布的2009～2011年《廉租住房保障规划》：“省级负总责，市、县抓落实。建立住房保障绩效评价和考核制度，实行目标责任制管理，省级人民政府对本地区廉租住房保障工作负总责，市、县人民政府具体负责廉租住房房源筹集、配租和租赁补贴发放工作。”从2009年起到2011年，争取用三年时间，基本解决747万户现有城市低收入住房困难家庭的住房问题。2010年，要解决245万户城市低收入住房困难家庭的住房问题。其中，新增廉租住房房源180万套，新增发放租赁补贴65万户；2011年，解决204万户城市低收入住房困难家庭的住房问题。其中，新增廉租住房房源161万套，新增发放租赁补贴43万户。相应任务直接分解到各省、自治区、直辖市和新疆生产建设兵团。住建部明确提出2011年计划建设保障性安居工程任务1000万套，各地方政府的保障房建设任务量将急剧增多，建设规模和力度将超过以往历年。北京2010年的目标是通过新建、改建、购买、长期租赁等方式筹集各类保障房20万套以上；上海需要新增各类保障房约22万套，广东省建设保障性住房和棚户区改造住房要达到31万套，其中广州为6.87万套，新开工建设4.3万套保障房。山东2011年为32万套保障房，陕西与河南更分别达到44.83万套与42.09万套。
⑧相比于重庆2010年财政收入1991亿元，千亿财政收入的重庆实施公租房的建设力度甚至大于财政相对宽裕的广州等地，仅仅在2010年开工建设的面积，就已经远远超越国内其他城市。2011年重庆公租房建设所需资金近400亿元。以重庆地产集团承担的项目为例，70%～80%来自银行贷款，由于这些公租房项目在重庆地段不差，这两个公司实际上没有交土地储备的出让金，建设时把土地成本减掉，保障房五年后可上市交易，到时再交土地出让金。重庆如此大规模建设公租房，加之转让交易不活跃，融资情况未必乐观。此外，这样大规模的投放，必然造成房地产市场的压力，最终也会影响重庆的土地财政收入。参见“重庆：公租房的海量胃口”，财新《新世纪》2011年第18期，http://magazine.caing.com/2011-05-06/100256347.html。
⑨2011年中央下达给河北省保障性住房任务是38万套，据测算共需投资119.9亿元，截至4月初，河北省各地政府已经落实60.39亿元，仍有近一半的资金缺口，而省会石家庄市2011年的任务为41248套，超过2010年的3倍多。其中公租房建设的任务量比原计划增加了20多倍。巨大压力下，石家庄出台了《关于加快保障性安居工程建设的实施意见》，提出在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证或违反建设工程规划许可证的规定进行建设、影响城市规划的，由市及县(市)、矿区人民政府予以没收，没收的住宅用房可作为保障性住房，产权归政府所有。
⑩从某种意义上讲，政府保障房“旷课”严重恶化了社会心态，网民和媒体不把问题看成是保障房没建，而是把怒火发泄在12年一直没有停建的商品房上。他们要求商品房降价，还在幻想把商品房降价变成保障房。2011年11月以来土地流拍加剧，使地方政府陷入财政困难，可见在住房政策上不能走两个极端。在现行土地制度下，商品房与保障房这两个体系是相互关联的。
(11)陶然、陆曦、苏福兵、汪晖：“地区竞争格局演变下的中国转轨：财政激励和发展模式反思”，《经济研究》，2009年第7期，第21～34页。
(12)蔡禾、刘林平、万向东：《城市化进程中的农民工：来自珠江三角洲的研究》，社会科学文献出版社，2009年。
(13)此外，还有其他措施降低流动性，比如，可以考虑逐渐放开石油、石化、电力、通讯、教育、医疗等垄断性行业；可以推动加速公司债市场的发展，一个健全的债市既可以吸收大量资金，又能够缓解民营企业的融资难题，增强其灵活性；应拓宽资金的对外投资通道。通过扩大QDII的规模，加速资本账户的自由化，将流动性引导到外部市场；加速银行业的改革。通过放开利率管制和引入国际银行竞争，提高居民储蓄利率，吸引存款，压缩净利差等等。在更多的选择下，政府不用干预，住房投资需求也会合理降低。
(14)实际上，保障房陆续大量产出就造成持有资金的困难，它不可能由房地产企业持有。现在不少地方配建保障房，企业期望政府履约收购，但是政府却缺钱。解决这个问题的一个办法，就是引进“REITs”，用租赁型的股权投资资金持有商业物业，甚至通过“REITs”持有租赁房，解决政府持有租赁房缺钱的问题。这里完全可以借鉴学习国际以及中国香港地区的经验。如中国香港就用它解决了政府公共资产的呆滞问题，美国还有用监狱发“REITs”的，做法是“sale and lease back”，政府把它卖了再租回来，把建设资金收回，每年交租金就比较容易。
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