摘要：扶贫开发与农村低保是我国反贫困政策中两项重要制度安排，随着扶贫工作的深入开展，充分发挥二者的优势作用，将二者有效衔接是进一步推进反贫事业的必然要求。本文通过梳理已有研究成果，结合田野调查，分析了二者衔接差异的成因，以制度衔接的视角分析了完善扶贫开发与农村低保两项制度衔接的路径。
关键词：农村低保；扶贫开发；制度衔接
一、研究背景与问题
扶贫开发与农村低保两项制度是农村反贫困工作最关键的两个制度，在保障贫困人口基本生活、消除绝对贫困等领域发挥了重要的作用。2016年，民政部与国务院扶贫办发布《关于做好农村低保与扶贫开发政策有效衔接指导意见的通知》，指出要将农村低保制度和扶贫开发政策有效衔接，以确保到2020年现行扶贫标准下农村困难人群全部脱贫。
对于两项制度的有效衔接问题，学界一直十分关注。从衔接的意义上讲，张举国认为二者的融合发展有利于促进社会经济的发展和贫困人口的脱贫致富。[1]向德平等认为两项制度衔接的提出，标志着我国农村贫困治理范式的进一步转变[2]；从两项制度的比较上来看，左停等人认为，两项制度在扶贫的宏观目标和微观识别上具有一致性，但在政策目标、设计、支持路径、优势和风险等方面却不尽相同。[3]
可以看出，两项制度的差异及其导致的影响是学术界当前研究的主要领域，在实践层面二者的衔接仍然存在许多问题。本文结合田野调查分析二者衔接差异的成因，从制度衔接的视角来分析完善扶贫开发与农村低保两项制度衔接的路径。
二、扶贫开发与农村低保的衔接的地区实践差异
2016年《意见》在关于扶贫开发与农村低保的衔接工作上明确提出“应扶尽扶”、“应保尽保”的要求，而出于对政策的不同理解，不同地区衔接情况存在较大差异，就笔者调研的地区来看，大致分为以下三种类型。
（一）全面衔接型
Y村为2018年脱贫的贫困村，该村具体实践是将建档立卡的贫困户，无论是否脱贫，全部纳入低保范围。据了解，该村扶贫工作开展初期，贫困户分为一般性、低保性、五保性三类，而后该村所属的当地政府依据该村实际情况，将扶贫标准线和低保标准线调整达到一致，并加大资金投入，将所有贫困户都纳入了低保。驻村干部这样讲道“地方政府应该有一定决策权力的，对于低保户认定标准，当地政府是有权利调整的，民政局将所有贫困户都纳入低保范围，这方面的资金当地政府投入了很多。”由此，地方政府的财政负担能力对低保户的认定数量有重要影响作用。
（二）有限衔接型
对于两项政策的具体政策实践，有些当地村干部会依据村里的实际情况贫困户和低保户认定标准进行细微调整。T村的村干部对于当地政策是这样理解的，他认为政策只要求将满足条件的贫困者纳入低保范围，并没有明确要求所有建档立卡户都要低保受助，“两个政策的实行有不同的部门和程序，扶贫和低保之间除了应扶尽扶、应保尽保之外，并无别的联系。”“扶贫是扶持贫困群体，低保户是贫困群体中的一种，民政局对于如何评定低保户是有其特定流程，现在我们只需要按要求把以前的低保户纳入为建档立卡户。”因此，该村对于扶贫和低保相互认定可以在政策范围内灵活调适，但二者有边界，衔接亦有条件。
（三）标准主导分治型
扶贫开发与农村低保制度衔接下，有的地区认定标准存在差异。R村干部认为，贫困户和低保户的认定标准不同，“我们对贫困户的识别严格按照扶贫政策的标准执行，若贫困户家中无劳动力或是因病因残损失了劳动力，才有资格领取低保”，贫困户和低保户评定遵循的最主要指标是收入，贫困户的认定标准是家庭人均年收入低于3300人民币，而该村低保补助标准是每人每月发放现金170，再加上民政局补贴的140，最后人均月收入共计310元，即年收入3720元，高于贫困线，该乡干部在访谈中说：“贫困线只要求3300元，所以只要贫困户还没有脱贫，都可以纳入低保”。
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三、两项政策衔接的地区实践差异成因
（一）两种制度设计上的差异
扶贫与低保是在两种不同路径下产生的制度设计。其根本差异在于扶贫工作有明确的目标：减少贫困群体数量，在贫困群体界定方面由国家统一安排，统一确定进入和退出条件。而低保需要维持一定的低保受助者的比例来作为政府关注基层民生的指标，因此就算是相对富裕的地区也有低保户。低保制度体现了地方事权的作用，低保标准突出反映地方的贫困现状、扶贫的动力与财力，因此便出现了很多地方的低保标准与国家贫困标准差异的现象。同时，贫困户与低保户的调整周期也存在很大差异，这对于两个系统的衔接工作有所阻碍，低保一般按季度来调整、贫困户则一般按年来调整。在此种的情况下，民政与扶贫政策所识别出来的结果并不完全一致。
（二）农村工作人员理解上的差异
基层工作者对于脱贫攻坚的战略认知并不完全相同，很多地方都是从静态的维度来理解低保兜底的作用，片面地认为低保针对的是无劳动能力的贫困人口，建档立卡户很多是有劳动能力的。但不可否认，二者的对象都是农村贫困人口，贫困者致贫原因与自身实际条件存在差异，脱贫的方式也不一样。目前扶贫对象和低保受助者都按照家庭收入来作为评定标准，但每个家庭中不同家庭成员并不都具有相同的劳动能力。如果以劳动能力作为划分标准，很容易损害到边缘群体的权益。另外，农村居民对扶贫和低保政策的认识也存在很大的误区。调查过程中笔者明显感觉到，很多人认为贫困就是“懒惰”“落后”“超生”，不应该去帮扶这些人。
另外，地方工作责任与财政负担也是两项制度衔接产生差异的重要原因。
四、结论及建议
（一）优化制度设计
现行的制度设计不仅应当把握从战略和理念两方面进行统筹外，还应当充分考虑到农村的复杂情况，明确两项制度如何瞄准界定，需要采取哪些条件程序将贫困户纳入低保，扶贫、民政等相关部门如何协同工作。评定方法和审批流程如何衔接，确保“应保尽保”、“应扶尽扶”中“应”字所发挥的条件准确实行、“尽”的尽头在哪里准确定位。
（二）完善数据共享信息平台
两项制度的衔接需要建立其数据信息共享的平台，以技术化的措施来避免主观的弊端，确保政策的贯彻落实。各部门间应当共享相关信息资源，以确保两项制度的有效衔接。采集与使用信息主要包括输入与输出两个部分，因此，在收集贫困户和低保户相关信息时，应当建议一套统一的数据指标和计算标准，来确保信息的规范与有效性；另外，各部门间的数据信息应当做到适当、及时、简单、便捷和可获取。
（三）加强部门间沟通协调
工作的相互配合和协调是两项制度有效衔接的重要保障，特别是两项制度的主管部门，更要明确互相的职责和分工，驻村干部要做好贫困户信息采集和识别工作，民政部门做好调查员派遣和低保申报、审批、核实工作。在各自准确把握政策标准的前提下，相互交流并利用统一的数据共享平台中来对信息加工处理的，对符合条件的对象及时纳入统计范围，对不符合标准的对象及时退出帮扶范畴，为不同贫困类型的贫困户提供差异性、针对性帮扶。
参考文献：
[1]张举国．精准扶贫与农村低保制度的融合发展研究[J].生产力研究，2015，（10）.
[2]向德平，刘欣．构建多元化扶贫政策：农村低保与扶贫开发政策的有效衔接[J].社会工作与管理，2014，（3）．
[3]左停，贺莉.制度衔接与整合：农村最低生活保障与扶贫开发两项制度比较研究[J].公共行政评论2017（3）.
作者简介：黎鹏（1993.12）男，汉族，四川广安，硕士研究生在读，研究方向：社会政策研究。
论文作者:黎鹏
论文发表刊物:《基层建设》2019年第17期
论文发表时间:2019/9/9
标签：低保论文; 贫困户论文; 制度论文; 两项论文; 政策论文; 农村论文; 贫困论文; 《基层建设》2019年第17期论文;