深化农村土地制度改革：动因、制约因素及对策研究，本文主要内容关键词为：动因论文,制度改革论文,农村土地论文,制约因素论文,对策研究论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F301.1文献标识码：A文章编号：1005—1309（2006）3—0017—06
党的十六届五中全会中提出了统筹城乡发展，推进城镇化的发展，建设社会主义新农村的战略目标，这是我国在新时期提出的一项重要举措。在这一过程中，必然会有大量农村剩余劳动力向城镇转移。随着农村劳动力的大量转移，给提高农村土地规模经营提供了可能性，因而进一步要求对农村土地制度进行改革，以提高土地规模效益。但在现行农村土地制度下大部分农村地区以行政性再分配的方式进行土地调整还会延续，耕地将会进一步细碎化，这将与农村劳动力转移后内在要求农村土地实现规模化经营的趋势之间的矛盾逐步显性化；劳动力转移对农地流转市场上供求关系的进一步改变将会导致农村土地有“相对剩余”的假象；同时，相关制度对劳动力转移的制约短期内也难以改变。这些都要求农村土地制度进行进一步的改革。
一、进一步推进农村土地制度改革的动因分析
总体上来说，从经济学的角度，有两大因素变化在客观上要求进一步推进农村土地制度改革，其一是农村劳动力总量下降的趋势客观上要求为实现土地规模经营提供制度保证，其二是随着我国经济改革的深入，大量的农村劳动力向城镇转移成为非农业劳动力，从而出现当期土地相对剩余，这也需要进一步为提高土地使用效率进行相应合理的制度安排。
1.农村劳动力总量下降的趋势要求深化土地制度改革，实现土地规模经营
目前农村土地实行的是“承包期三十年不变”的延包政策，农村土地的第二轮承包大多在1998年～2000年之间完成，也就是说，这一政策将会持续到2030年左右。但是，随着农村剩余劳动力向城镇转移，未来20到30年，中国农村家庭的劳动力将会减少，单个家庭的平均耕地面积将会逐步上升，出于提高生产效率的考虑，需要进行土地制度改革。
（1）对农村劳动力数量预测
关于农村劳动力数量，预测到2030年我国农业劳动人口将下降到1.6亿左右，也就是农村劳动力总量总体呈现最终下降的趋势。具体情况可以从2004年的《人口统计年鉴》对我国2020年前人口预测分析中看出，其中，2001年～2006年我国每年劳动力年龄人口净增1000万人，总量在2010年达到8.7亿人，到2020年减为8.5亿人。在上世纪九十年代我国农村地区的劳动力共增加了6000万人左右；年均增加600万人。根据相关资料表明目前我国劳动年龄人口的劳动参与率约为76％；我国城市化水平约为40％并以年均1％以上的速度上升；因此，在2001年到2010年之间每年增加的农村劳动力将有可能低于450万人，在2011年到2020年之间农村每年新增劳动力将会进一步减少。尽管目前农村劳动力实现就地转移的机会逐步下降；但是由于近几年以来我国经济的高速发展，每年新增的外出实现跨区域就业的农村劳动力数量逐年增加。在上世纪整个九十年代平均每年新增的非农劳动力达到了650万人，在2001年和2002年两年中向非农产业转移的劳动力也超过了600万人，因此，在未来的一段时期内，农村平均每年向非农产业转移的劳动力应该不会低于650万人。
根据以上的分析，假定在2001年到2010年之间我国每年新增的乡村农业劳动力为450万人，每年新增的非农劳动力为650万人；在2011年到2020年之间乡村农业劳动力每年减少80万人，每年新增的非农业劳动力保持650万人；在2021年到2030年之间乡村农劳动力每年减少100万人，每年新增的非农劳动力仍保持650万人。那么从表1可以得出到2030年农业劳动力将减少到1.60亿人。农村劳动力下降使得农村土地集中、提高劳均耕地面积进行规模经营成为可能。
表1 2000～2030农村劳动力估算单位：亿人
类型 乡村劳动力农业劳动力 非农业劳动力
20004.80 3.28 1.52
20105.25 3.08 2.17
20205.17 2.35 2.82
20305.07 1.60 3.47
（2）劳均耕地面积上升，客观上要求进行土地制度改革，通过建立农村土地交易市场，从而实现农村规模经营。
尽管从2004年土地变更调查的结果来看，在过去的二十年间，由于农村劳动力的大量增加、城镇化滞后以及城市的迅速扩张使耕地面积大量减少，使得我国农村地区人均耕地面积逐年减少。比如，全国耕地面积已由1996年10月底的19.51亿亩减少为2004年10月底的18.37亿亩，耕地净减少1.14亿亩，年均减少1400多万亩；人均耕地由1.59亩降为1.41亩，不足世界人均耕地3.75亩的40％。但是，由于每年从农业生产向非农业生产转移的农村劳动力逐年上升，使我国农业劳动力人均耕地面积由逐年减少转向逐年增加。在今后的一段时期内，随着经济的发展和城市化进程的加速，农村劳动力将会进一步向非农产业转移，农业劳动力的劳均耕地面积将会加速上升，家庭规模逐渐趋于稳定将会使农村家庭占有的耕地面积从下降转为上升，家庭经营耕地的规模也将逐步扩大要求实行规模化经营。
因此，由于农村劳动力逐步转移，农村家庭的劳动力将会减少，单个家庭的平均耕地面积将会逐步上升，使农村土地合理集中实现规模化经营势在必行，因此，提高农村土地生产效率，应该出台相应的政策激励农户进行土地的市场交易。
2.劳动力转移这一客观现实使当期农村土地出现“相对剩余”，客观上要求改革农村土地制度
在今后一段时期内，我国农村劳动力转移将使得土地流转市场的供给方增加而需求方减少，这要求我国进一步改革现行农村土地制度，进行相关的配套制度的改革。
在土地流转市场的供给方面，一方面，小家庭中的中老年劳动力将逐步退出农业生产，由于农村社会保障体系的缺失，他们往往需要他们的子女负担其生活，他们别无选择成为土地流转市场的供给方的动力。其二，这些小家庭中的老年劳动力往往只有一两个子女，这些子女成年后大多通过各种途径成为非农劳动力，他们较少从事过农业劳动，缺乏农业耕作技术，长期从事非农生产使他们不愿再返乡从事农业生产，即使返乡他们也不像上一代移民一样从事农业生产而是在当地寻找非农就业机会。因此，这些小家庭中的中老年劳动力难以与他们的上一代一样可以将自己的承包地交给他们的众多子女中的一个耕种，这将成为土地流转市场的供给动力之一。
至于那些尚未退出农业生产的小家庭和小部分未向非农产业转移的小家庭将成为农村土地流转市场的主要需求方。
同时，从成本收益方面来看，对于从事农业生产的家庭而言，我国大部分地区农村家庭承包的耕地面积足以生产家庭所需的农产品，农产品价格低廉导致生产农产品的收益不高，以及农产品市场的不完善使农户生产用于交易的农产品的热情不高。由于农业就其本质来说并不是一个具有显著规模效率的产业，而且在承包地划分零碎的现实约束下土地经营规模的扩大会给农户生产经营带来更多的不方便（王秀清，2002）。因此，农户并不愿意耕种多余的承包地。特别是，农村土地调整使耕地细碎化与农村劳动力转移要求农地合理集中实现规模经营的内在要求之间的矛盾将会导致农村土地流转市场的有效需求方进一步减少。因此，农村劳动力的转移将改变农村土地流转市场的供需结构，使农村土地流转市场上的潜在供给方逐步增多而需求方逐步减少。
因此，由于农村劳动力的转移使农村土地流转市场的有效供给方和有效需求方的减少，将会导致我国农村土地流转市场的发展进一步受阻，今后我国农村地区将有可能会出现因农村劳动力“过度转移”导致农村土地“相对剩余”的假象。
二、影响农村土地制度进一步改革的制约因素
阻碍农村土地制度进一步改革的因素很多，我们认为，主要是因为传统的户籍制度以及农村社会保障制度缺失、城市对农民工的歧视政策等因素在制约土地制度进一步改革。
1.传统户籍制度通过制约农村劳动力转移从而阻碍了土地制度改革
我国现行限制公民自由迁徙的二元户籍管理制度不仅限制了人口的城乡迁移，同时也限制了人口的农村之间和城镇之间的迁移。改革开放后，随着我国城市经济体制的改革、与户口挂钩的食品配给的取消、工作就业以及住房货币化导致就业和住房制度与户口联系的日益放松，城乡分割的二元户籍制度格局开始出现松动。有的省市在县以下小城镇按照有稳定住所、有稳定就业或收入来源等条件放开户口，最近也有10个省份和城市正着手取消城乡户籍制度，采用统一的居民制，以放松对人口迁移的限制，但在许多大中城市对于人口迁移的官方限制依然存在。而当前户籍制度改革迟缓，突出的问题是户籍制度改革停顿在投资移民、技术移民（技术移民或称人才移民，如只容许有大学或大专文化以上的人迁入户口）上（崔传义，2005）。
由于户籍制度的限制，目前我国农村转移劳动力是难以获得城市户籍成为城市市民，也难以享受与拥有城市户籍的居民平等的就业机会和就业待遇，他们大部分只能在城市的非正规部门获得低工资的工作。户籍制度存在使农村转移劳动力的流动成本增大，阻碍了劳动力向非农产业转移，使农民工难以转化为稳定的城市产业工人和市民（崔传义，2005）。户籍制度造成了城乡劳动力市场长期处于分割状态，而较自由的劳动力市场促成更多的土地租赁（姚洋，1999），那么户籍制度必然会降低农户租赁土地的需求。
同时，在现行土地制度下，我国农村地区土地集体所有，土地在集体经济组织内部按集体成员均分，是否是该集体内的合法成员是其能否取得相应土地权利的必要条件，而鉴定该成员是否合法的主要依据是他是否具备社区的户籍而不是他是否还耕种承包地从事农业生产。对农村劳动力而言，即使他长期离开农村获得长期稳定的非农就业机会，只要没有获得城镇户籍，那么他还具备社区合法成员的资格，也就保持有均分集体土地的权利。
2.农村社会保障制度的缺失制约劳动力转移对土地制度改革的影响
我国宪法第14条规定：“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。社会保障作为一项基本制度，每一位公民都享有社会保障权，不能因为公民的户籍身份或居住地域而区别对待。非农化过程中的农民被排斥于城镇社会保障体系之外，处于“边缘人”的地位。我国现行的农村社会养老保险基本方案中明文规定：坚持以个人交纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持。现行农村社会养老保险基本方案的资金筹集主体是个人和家庭，而不是国家、集体和社会各方面。在完全个人账户和完全积累型的养老保障模式下，参加养老保险的是收入较高的农民，而低收入的贫困农民无法承担个人账户的费用，不可能依靠现行养老保险制度获得保障。
就农村目前养老保障的具体情况来说，在上世纪90年代中期以前，对那些退出农业生产的老年劳动力来说，由于他们大多有多个成年子女，即使当时土地的农业收益比较低，那些未向非农产业转移的成年子女以代耕他们的承包地作为赡养义务，提供给他们足够的粮食。此时，土地对老年农民而言的确能起到生存保障的作用。
近年来，那些只有一两个子女的中老年劳动力也开始逐步进入退出农业生产的年龄，他们的成年子女较少从事过农业生产，如果在非农就业部门获得比从事农业生产高得多的工资水平，这些子女大多向非农产业转移而不愿也不可能返回农村从事农业生产。因此，当这部分老年劳动力无力耕种家庭承包地时，由于土地的农业收益极其低下以及农村家庭结构的同质化使农村土地流转市场极不完善，他们难以通过土地承包经营权的流转来获得赖以生存的粮食，此时，土地难以起到生存保障的作用。而农村社会保障体系尚未建立，他们只能弃耕部分土地或者通过外出就业的子女提供工资雇佣劳动力勉强耕种承包地来维持生活。对农村转移劳动力而言，由于我国就业制度将他们排除在正规部门的就业市场之外，通常难以获得长期稳定的工作机会；同时即使部分农村转移劳动力已经获得了长期稳定的就业机会，他们也不能获得与城镇居民同等的社会保障。因此，即使他们没有农业生产的技术，也不愿回到农村从事农业生产，他们仍旧不能放弃承包地，原因是这些土地承担了失业保险的功能。
因此，农村社会保障体系缺失，导致土地承担了大部分保障功能，这就阻碍了农村剩余劳动力真正向城镇转移，从而削弱了农民形成对农村土地制度进一步改革的需求的可能性。
3.城市对民工权益的歧视导致农民工在城市只能作为候鸟存在，这在客观上阻碍着土地制度的进一步改革
目前城市对民工存在种种歧视，这些歧视导致进城农民在城市里没有归宿感，因而不可能真正离开农村成为长期的非农劳动力从农村真正转移出来，也就是说，很大部分转移劳动力尽管有可能暂时转移成为非农劳动力但因最终在城市找不到归宿而退回农村寻求最后的归宿和保障，这在客观上限制了土地制度改革的制度空间。这些歧视主要表现在就业安排、子女教育、福利分配等方面。比如农民工的工资拖欠即为一个重大的社会问题。尽管在2003年，温家宝总理亲自为农民工追讨工资；国务院办公厅曾连续下发文件，对城市政府向农民兼业者的收费、兼业者的生产条件和生活待遇、兼业者的工资待遇和技术培训、兼业者子女在城市的教育等方面作出了规范。在2004年中央“一号文件”提出要取消对农民进城务工的就业限制和歧视并采取更加积极的鼓励性政策措施。国务院办公厅《关于进一步做好改善农民进城就业环境工作的通知》，要求进一步解决建设等领域拖欠农民工工资问题，加快清理和取消针对农民进城就业的歧视性规定、不合理限制和乱收费，加大劳动保障监察执法力度，改善就业服务，加强农民工职业技能培训，整顿劳动力市场秩序，大力推进农民工工伤保险工作。但是，农民工的就业障碍、就业歧视仍然存在。许多城市从保护本地人就业的角度出台了禁止和限制外来人口，特别是农村外来人口在某些岗位就业的政策。
所有这些政策的结果是没有营造好农民工向城镇转移的制度空间，直接结果是导致农民无法作出长期在城市工作定居的打算，客观上阻碍了劳动力从农村转移出来，因而成为土地制度的进一步改革的阻碍力量。
三、促进农村劳动力转移，深化农村土地制度改革
我国现行农村土地制度是在生产力水平低下为解决温饱需求由农民自发创造的，此时农户公平地占有土地是最有效的资源配置方式，这种资源配置方式能使社会总福利达到最大。过去二十多年来，公平原则在农村土地资源配置中一直占据着主导地位，而效率原则只能退居第二位。实践也表明在收入水平越低的地方平均主义原则就贯彻得越彻底。土地的均分使那些长期在城镇从事非农产业有稳定非农收入的农户也能从村集体承包一份土地。如果他还能从土地流转中得到一份收益，这样将会加大农户间的收入不平等，因此，农村劳动力转移使以土地均分实现公平原则在事实上被打破，这违背了农村土地公平原则的初衷。
在未来的一段时期内，由于经济发展水平的制约，我国农村仍然有大量的剩余劳动力存在将使人地矛盾依然存在，相关制度改革的滞后使我国土地制度改革短期内难以取得突破性进展，因此，土地依然需要承担着农户的生存保障作用和失业保险功能。而且土地均分的平均主义思想深入人心，即使法律明确农村土地“承包期三十年不变”，坚持公平原则进行土地平均分配并依社区人口总数的变化进行土地调整的制度仍然会在大多数农村地区得以保留。
但是，随着经济的发展，农村转移劳动力可以获得越来越高的非农就业工资会导致农业工资水平提高，必然要求农村土地的农业净收益水平大幅上升；而土地公平分配使农地分散以及土地调整使农地逐步细碎化，使农户难以扩大经营的规模采用提高劳动边际生产率和土地边际生产率的机械化生产，土地的农业净收益可能会进一步降低。于是，劳动力转移要求农村土地的净收益水平提高和土地以公平原则分配降低土地的农业净收益之间将会产生矛盾并逐渐深化。通过土地的市场流转使农村土地向愿意扩大经营规模的农户合理集中，以提高土地的农业生产率进而提高农业收益可以解决这一矛盾，所以我国农村土地制度改革的目标应由公平优先的原则向效率优先的原则转变。同时，由于家庭承包责任制在家庭经营方面具有对经营者的充分激励和无需任何监督两大优点，在今后我国农村土地制度改革仍要坚持以农村土地实行家庭经营为主。因此，我国农村土地制度改革的方向是通过土地的合理集中实现家庭规模经营扩大，提高土地的农业生产率。
基于我国农村土地制度改革的方向，赋予农户明确界定的、有保障的、长期稳定的土地权利（无论这种权利是使用权还是所有权），通过实现劳动力真正向非农产业转移以减少从事农业生产的农户数量和农业就业人口数量是发展完善农村土地流转市场，实现土地合理集中扩大农村土地经营规模的前提条件。
目前农村劳动力从农地耕种上获取的平均农业工资与劳动力从事非农产业获得的工业工资比较接近。向城镇非农产业转移的农村劳动力返回农村的意愿不大，从事农业生产的劳动力又有扩大生产的意愿，而新增劳动力向城镇转移的意愿非常强。因此，绝大部分意愿从事农业生产的农村劳动力仍旧是目前留在农村的劳动力。那么，下面从农村土地权利和农村劳动力的就业状况出发，提出一种可兼顾农村部分劳动力享有社会保障的农村土地制度的初步构想。
首先，改革后的土地制度必须满足农民享有明确界定的、有保障的、长期稳定的土地权利这一条件，对应的土地制度可以选择土地永佃制或者私有制。
其次，逐渐松动城乡户籍登记，有限度地放宽户籍制度，取消针对农民工进城就业的各种准入限制（面向外出就业民工的就业证卡），简化农民外出就业手续，为农民进城扫除障碍，同时将进城务工农民纳入劳动法的实施范围，制定劳动法实施细则以规范劳动关系，切实实施工伤保险制度，加强农民工合法权益的保护。
第三，必须将所有农村劳动力逐步纳入社会保障体系。对于留在农村不能进行农业生产的老年劳动力来说，土地难以起到生存保障的作用，他们往往成为农村贫困人口。在他们不能也不愿从事农业生产时，如果愿意退出农村集体的土地承包，可将他们纳入农村社会保障体系之中。
对那些向非农产业转移的劳动力，赋予他们对农地承包具有选择性的退出权，根据自身条件在保持农村的承包地和获得不同的社会保障之间进行选择：如果他们有稳定的非农收入也愿意放弃土地，可以以农地换取一定数额的社会保障基金，将他们纳入城镇社会保障系统；而那些不愿放弃农地的转移劳动力，将他们纳入农村社会保障体系之中。
对那些愿意从事农业生产的劳动力，如果他们愿意承包上述两部分劳动力退出的承包地，那么根据其意愿承包的土地面积和承包年限支付一定的土地承包费，而这部分承包费则纳入农村社会保障基金，等到他们到了退出农业生产的年龄时将他们纳入农村社会保障体系。
收稿日期：2006—01—07
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