远程教育政策评估基本问题研究，本文主要内容关键词为：远程教育论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G40－011.8 文献标识码：A 文章编号：1009－5195（2010）06－0024－06
随着教育政策分析学科的诞生和发展，教育政策评估研究越来越受到社会各界尤其是政府的重视，我国教育政策评估研究起步于20世纪90年代，虽然取得一定的成就，但是还处于初级阶段。信息技术的快速发展，远程教育以其独特的方式冲破时间和空间的障碍，冲击传统大学的藩篱，受到越来越多公众的关注。为了保证远程教育可持续发展，我国政府在政策上给予了支持。然而在远程教育领域中，有关远程教育政策的评估则存在不规范、不完善，缺少相应的制度保障等现象。本文开展远程教育政策评估的内容、类型及模型的分析与探讨，试图推进我国远程教育政策评估的研究工作。
一、公共政策评估的产生与发展历程
20世纪50年代，美国学者拉斯韦尔和勒纳在其著作《政策科学》中提出“政策科学”的概念，标志着政策科学的诞生，而现代意义上的政策评估则兴起于20世纪60、70年代的美国。
1.国内外公共政策评估发展历程
本文梳理了一些国外学者对政策评估发展的研究成果，以政策评估在不同时期关注的核心内容为标准将其划分为4个阶段。
第一阶段关注政策效果的评估，强调的是政策实施的效率和政策目标的实现程度。这一形式的评估是政策评估发展历程的最初阶段。由美国的彼得·罗西、霍华德·弗里曼和马克·李普希（Peter H.Rossi,Howard E.Freeman,Mark W.Lisey）合著的《项目评估方法与技术》，是最早对评估进行研究的著作之一。它从社会科学研究的角度介绍了评估的发展历史和评估内容及方法，具体包括需求评估、项目理论评估、过程评估、结果评估、效率评估。其评估理论与方法对美国乃至世界评估事业的发展产生了深远的影响（彼得·罗西等，2002）。美国学者托马斯·戴伊认为政策评估是探寻法律通过后会发生什么。他以美国的政治体制为分析基础来研究政策评估，指出过去人们认为的政策一旦由法律通过，投入了人力、物力、财力实施，那么政策效果就是可以预期的，也是可以感觉到的，但事实并非如此。因此政策评估是必需的，它的作用是了解公共政策的各种效果，戴伊提出了“政策效用”概念（托马斯·戴伊，2004）。
第二阶段注重价值取向的政策评估，关注的是政策评估结果的价值及实用性。20世纪60年代以来，美国在“伟大的社会”口号下出现了许多政府项目，使政策评估出现了发展的高潮期。到了70年代，虽然评估投入了许多人力和费用，但其研究结果在政策过程中利用率并不高，则又出现了政策的评价危机，人们把政策评估的焦点逐渐转向了评估结果的利用。这一时期的政策评估理论有帕勒姆鲍（D.Palumbo）和纳茨米亚斯（D.Nachmias）的“理想的政策评价理论”，探讨政策评估取得预期效果的理想范式；帕顿（M.Patton）的“以利用为中心的评价理论”，对“为了获得实际可用的评估结果应该怎么做”的问题进行研究，提出了以利用为中心的评估过程、评估核心和评估前提；戈尔顿波格（E.Goldenberg）认为政策评估的目的是因政策活动的不同会呈现出不同的目的，政策评估是通过关于政策效果的评价来改进政策，因此要充分理解政策评估活动的本质。（吴锡泓，金荣枰，2004）
第三阶段主要是批判性的政策评估，这一阶段主要关注的是政策的价值取向是否体现了社会公平、公正问题。针对过去政策评估过分关注政策效率而忽视了公民真正需求、使得政策在解决公共问题时造成公民受益不均衡、贫富差距拉大的现象，20世纪70年代，以罗尔斯（John Rawls）的《正义论》为标志开始对传统的政策评估合理性提出质疑，进而对政策目标的合理性、正当性进行了深入地讨论。（John Rawls,1971）这一阶段的代表学者豪斯（E.R.House）认为“政策评估的本质，基本上是一种政治活动。其在为决策者提供服务的同时，主要目的是推动资源与利益的再分配。评估不但是真实的，更应该是正义的。正义应该成为政策评估的一项重要标准。”（Ernest R.House,1980）
第四阶段是具有建构主义取向的政策评估，关注的是政策评估过程中的多方需求及互动，综合了对政策效率、政策公正性的共同关注，以及多种评估技术和方法运用的综合性评估。以库巴（E.G.Cuba）和林肯（Y.S.Lincoln）的“第四代评估”理论为代表，他们认为以前的评估理论都缺乏对政策的价值、目标、内容、过程、方法的深刻思考。他们提出了第四代评估，即回应式评估，又叫建构主义的评估，在方法论上采用注释型方法，强调复述、分析、批判、再复述、再分析等不断地辩证，期望能产生案情的共同建构。（E.G.Guba,1989）
在我国，由于政策评估起步比较晚，一些理论体系的不完善，评估方法、技术的欠缺，使得政策评估研究成为政策科学中比较薄弱的部分。在政策评估理论研究上，形成两种不同的观点，一种观点认为，政策评估是采用现代科学研究方法对一个社会或社区群体的政策需求、拟议中的政策方案或者已经付诸实施的政策所产生的效果、执行情况及其带来的各种影响等进行客观、系统化的考察和评价。评估包括了需求、过程、效果和影响四方面的内容。评估没有一个固定的模式，也没有任何情况下都普遍适用的方法和途径，要视具体情况而定。常用的政策评估模式有传统模型、基于目标的评估、脱离目标的评估、黑箱评估、经济评估或财务评估、审计模型、专家意见模型、社会科学研究模型。（张金马，2004）另一种观点认为政策评估就是评估主体依据一定的标准，通过相关的评估程序考察政策过程的各个阶段、各个环节，对政策产出和政策影响进行检测和评价。这种观点强调“政策结果”是政策评估的核心概念，政策结果包括产出和影响，指目标群体和受益者所获得的各种资源，以及政策产出引起的人们行为、态度方面的改变。因此政策评估从政策成本、政策需求、政策效益、政策过程、政策影响、政策价值六方面进行评估。（宁骚，2003）陈庆云在他的《现代公共政策概论》中也认为政策评估的重点在于政策效果，并且强调政策评估是一种价值判断，应从政策投入、政策效益、政策效率和政策效应四个角度进行评估。（陈庆云等，2004）此外，台湾学者林水波和张世贤在他们的《公共政策》一书中对政策评估持以下观点，他们认为政策评估是整个政策过程问题的认定、方案的规划、政策合法化、政策执行、政策评估的最后一个环节，其关注的焦点在于政策内容执行与效果的评估，通过判定政府所执行的各项政策之得失来评价政策解决和影响它所面对的问题的程度。（林水波，张世贤，1989）
2.教育政策评估的研究
关于教育政策评估的含义，研究者的认识不尽相同，有代表性的定义都强调教育政策评估是一种对教育政策全过程的价值判断，尤其是对政策效果所作的价值判断。例如，美国学者朗兰德（Gronlund,N.E.）抓住了教育评估活动的本质。他认为，教育评价＝测量（量的记述）或非测量（质的记述）＋价值判断。（陈玉琨，1999）对事物进行量或质的记述，即“事实判断”，是对事物的现状、属性与规律的客观描述，要求真实地反映事物的本来面目。价值判断是在事实描述的基础上，根据评估者的需要和愿望（即“应该怎样”的认识）对客观事物作出评判。教育政策专家彼得森认为，作为公共政策的分支学科，教育政策研究并不需要特殊的分析、特殊的概念或是特殊的方法。这种观点得到了我国教育政策专家的认同。因而，我们对于教育政策评估内涵的理解可以建立在公共政策评估的含义之上。
袁振国教授在其《教育政策学》中把教育政策评估定义为“按照一定的教育价值准则，对教育政策对象及其环境的发展变化以及构成其发展变化的诸种因素所进行的价值判断”。（袁振国，2001）张乐天教授认为，教育政策评估是“依据一定的评价标准，对教育政策运行的全过程进行系统的综合的分析与判断，总结政策运行的成绩和经验，揭示存在的问题与不足，从而为修订和完善教育政策，并为实现教育政策的更良性运行服务”。（张乐天，2002）
一般来讲，根据对政策评估的分析，教育政策评估可以界定为在一定的教育政策环境下，教育政策评估主体按照一定的标准和程序，采用特定的方法，对教育政策的质量和结果进行的价值判断活动。（高庆蓬，2008）
二、远程教育政策评估基本范畴
党的十六大把“形成全民学习、终身学习的学习型社会、促进人的全面发展”作为全面建设小康社会的一个重要目标。远程教育作为学习型社会和终身学习的一个重要实现手段，受到国家的肯定和重视，《中共中央国务院关于全面推进素质教育的决定》和《国务院批转教育部（面向21世纪教育振兴行动计划）的通知》都把实施现代远程教育工程作为一项十分重要和紧迫的任务，把发展现代远程教育看作是扩大教育规模、提高教育质量、增强办学效益、建立终身教育体系、办好大教育的重大战略措施。国家发展的战略目标和教育部的一系列政策，反映了教育政策的本质：教育政策是有关教育的政治措施。
具体来看，自2000年我国开展实施“现代远程教育工程”以来，国家层面先后出台了不少政策，通常以通知、草案、指示、意见、报告、条例、纲要等形式出现，例如《关于做好现代远程教育教学质量网络化评估系统应用试点工作的通知》［2005］、《国家教育事业发展“十一五”规划纲要》［2007］、《中共中央办公厅国务院办公厅关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》［2004］等。远程教育政策是政府、教育行政机关为完成远程教育任务，实现远程教育目标，对远程教育发展所做出的一种战略性、准则性的行为依据和规定。（赵继红等，2005）它是一种有目的、有组织的动态发展过程，具有较高的强制性和规范性。远程教育政策的评估是建立在教育政策评估定义的基础之上。张伟远认为远程教育的发展需要一定的远程教育政策来保障，虽然远程教育的政策研究受到重视，但现存的已经完成的研究很有限。（张伟远，蒋国珍，2005）为了保证远程教育健康可持续的发展，使远程教育在建构我国终身教育体系中发挥应有的作用和优势，就要学习和借鉴教育政策评估的一些理论和方法，并形成远程教育政策自己的独特的研究思路。只有对远程教育政策进行研究，特别是对其政策予以评估，才能更及时有效地调整或者制定出符合我国远程教育发展的政策。
远程教育政策评估归属于教育政策评估的范畴，因此了解教育政策评估的含义将有助于对远程教育政策评估的研究。探讨远程教育政策评估的含义离不开对公共政策和教育政策的研究。在对公共政策和教育政策研究的基础上，我们可以把远程教育政策评估界定为：在一定的远程教育政策环境下，远程教育政策的评估主体，在确定评估内容的基础上，依据一定的评估标准，采取相应的评估方法对远程教育政策的质量和结果进行价值判断。
1.远程教育政策评估的内容
随着教育事业的发展，教育政策评估的内容也逐渐丰富。一般来讲，按照政策过程理论，教育政策研究包括政策决策研究、政策执行研究和政策评估研究。其中，决策研究和执行研究比较深入，研究成果较多，而政策评估研究则是教育政策研究的薄弱环节。由于我国教育政策的基础理论研究较少，正式的教育政策评估活动和研究工作尚处于初级阶段，教育政策评估实践仍停留在较为初级的层面，缺乏系统的理论指导和经验积累，远远跟不上教育政策评估实践的需要，因此我国的教育政策评估的有效性还亟待提高。
本文认为，关于远程教育政策评估的内容可以包括以下几个方面：第一，对远程教育政策评估存在问题及对策开展研究，建议注重我国教育政策评估主体单一的问题、外部评估者不受重视；需完善评估制度、建立评估信息系统、健全评估中介机构等对策；第二，对有关国内外远程教育政策评估的案例进行研究，建议加强相关的远程教育政策评估案例的研究；第三，对远程教育政策评估理论问题予以研究，包括远程教育政策评估的内涵与特征、类型与功能、评估标准等，建议在引进国外远程教育或教育政策评估理论的同时，形成我国远程教育政策环境下系统的远程教育政策评估的理论框架；第四，远程教育政策评估方法论问题的研究，建议探讨远程教育政策评估的一般程序、模式和具体方法。此外，还可以从关注远程教育政策的结果与过程的角度进行评估，即对某项教育政策是否获得了预期的效果，对利益相关群体产生的影响，社会公众对教育政策的反应等结果进行评估；对政策运行状况与目标的一致程度、组织情况、管理绩效、投入某项政策的资源以及分配状况等过程内容进行评估。
2.远程教育政策评估的方法
早期的教育政策评估以实证主义为方法论基础，重视运用实验、统计分析等量化工具，关注成本与效益分析，侧重事实评价。著名的教育评估研究首推科尔曼（James Coleman）的《教育机会均等》（1966），即“科尔曼报告”。20世纪90年代以后，教育政策评估更多关注公平与效率的整合，方法论上后实证主义迅速成长，并取得与实证主义相互竞争的优势地位。后实证主义方法论假定社会现实是参与者不断建构的，强调价值多元主义，评估者必须重视政策利益相关者的感受及其诉求、利益和争执等回应性的表达，评估方法采用定性与定量的结合。总之，在教育政策评估方法上，以描述为特征的经验研究较多，规范研究较少，政策评估的事实判断和价值判断相对割裂，多学科的综合评估方法尚未形成。（高庆蓬，2008）
不同的国家评估方法也有所相同，从横向上看，美国的实证主义传统一直占据优势，多用公式分析；在西欧则注重理性、哲学分析；日本不同于美国和西欧，着重叙述政策现象的历史背景，考证政策思想的依据，把影响政策的政治制度比较放在中心位置。从纵向上看，政策科学于1951年诞生于美国，政策科学产生初期，强调“民主”。1960年以来，政策评估强调价值中立，以经济学，特别是成本效益法作为唯一的评判方法，这时的评估主要局限在方法和实践上，（王晓丽，2008）就政策评估方法来说，目前我国常用的方法有经济审计、目标责任考核、公民评议等。（张小玲，2004）
关于远程教育政策评估的方法，我国主要是借鉴国外的一些比较成熟的政策评估方法，将定性研究和定量研究相结合。本文建议在远程教育政策评估的方法上注意以下几个方面：（1）关注定性研究的同时，加强定量研究，特别是对计算机、统计学、运筹学、计量经济学方法的运用；（2）在注重总结分析的同时，加强预测研究；（3）加强跨学科、综合性的研究，在注重考虑经济、技术因素的同时，加强对政治、社会因素的考虑；（4）在关注某个领域、某些具体政策的分析技术和方法的同时，加强整个远程教育政策研究领域系统的方法论基础。
3.远程教育政策评估的类型
关于教育政策评估的类型，根据不同的评估标准可以划分为不同的类型。目前有以下几种划分方式，即根据评估组织活动形式，教育政策评估分为正式评估和非正式评估；根据评估主体，分为内部评估和外部评估；根据政策过程，则分为政策预评估、执行评估和后果评估。
本文认为远程教育政策同样可以参照教育政策的评估类型，即正式评估与非正式评估相结合；内部评估与外部评估相结合以及政策预评估、执行评估和后果评估相结合。正式评估是指评估主体按照预先制定的评估方案，根据一定的评估标准，通过特定的程序，对教育政策进行的评估。正式评估具有评估过程规范化、评估方法科学化、评估结论比较客观全面的优点，在教育政策评估中占据主导地位。非正式评估是指对评估主体、评估形式、评估标准及程序没有特别的限制，评估者根据自己所掌握的信息对教育政策做出评价和判断。内部评估是由教育政策机构内部的评估者实施的评估，它分为由政策制定者和执行者自己实施的评估和由专职评估人员实施的评估。外部评估是由教育政策机构外的评估者实施的评估。政策的预评估是指对政策执行之前的方案评估，旨在对设计的方案进行价值分析、可行性分析和后果预测分析。执行评估是指对政策执行过程中的评估，旨在检视执行过程是否按原定政策方案进行，如果继续执行是否能达到预期目标。后果评估则是对政策执行后的产出和影响进行的评估，包括政策效益评估、效率评估和影响评估。
具体来讲，如果我国国家层面上的远程教育政策可分成总政策、基本政策和具体政策三部分，那么在对远程教育上述三类政策进行评估时，可以考虑通过内部评估和外部评估相结合的方式进行评估，比如政策制定者或执行者对政策的运行过程有比较全面的了解，掌握了大量第一手材料，他们作为内部评估者可以有利于评估活动的展开；同时，他们可以根据评估的信息，对教育政策目标和政策方案及时做出调整，真正发挥政策评估的功能。同时，可以由教育政策机构外的评估者如营利性或非营利性研究机构、学术机构、专业性的政策咨询公司、高校的专家学者等开展教育政策外部评估。
如前所述，教育政策评估按照不同的标准划分为不同的类型，针对不同的评估对象可能采用不同的评估类型，这样才能使评估更加明确，评估意义更加有效，因此在进行远程教育政策评估时需明确评估的类型。
不同类型的远程教育政策，会产生不同的政策效果，我们在进行政策评估时，不能只按照一种思路参照一种标准来评估，这样可能会影响政策评估的准确性，对于国家远程教育政策的完善性及可持续发展性会产生一定的影响。我们在对不同类型的远程教育政策进行评估研究时，可以借鉴教育政策评估的类型来进行评估，提高政策评估的效率，进而推进远程教育政策的发展。
三、远程教育政策评估模型探讨
借鉴和学习国外的先进经验和研究成果对于我们的理论研究和实践探索不无裨益。从20世纪90年代起，各国政府都在大力发展现代远程教育，各国所采取的具体战略措施各不相同，但各国相应的远程教育政策评估模型的研究并不多。1998年，美国的Gellman－Danley,Fetaner和Berge等人提出了一个远程教育政策分析的理论框架，以帮助决策者在制定远程教育政策时，能够全面地考察远程教育所有领域的问题。他们提出应重点关注7个方面的问题：学术、财务、地理范围、组织、劳务管理、法律、学生支持服务。这是对实施远程教育所涉及问题的一种概括的、立足于远程教育机构运营的方案。在上述研究的基础上，Berge（1998）又增加了两个方面：技术、文化。1999年，King,Nugent,Russell和Lacy等人通过将这一模式运用到一般性中级远程教育机构分析相关政策问题时，他们发现这一模式是有效可行的，进而发展成为一个涉及学术、组织、管理、财政、教师、法律、学生支持服务、技术、文化等方面更为详尽的体系。可以说，这一理论体系比较系统和全面，几乎涉及远程教育的所有方面，但是有些繁杂。为此，King,Nugent,Russell和Lacy（1999）等人进一步提出了包括教师、学生和管理组织三个维度政策框架的更为简化的模型。这一简化模型，将远程教育概括为教师、学生和组织管理三个层次，针对不同层次来划分相关政策问题，从而使其更具有现实的指导意义和实践的可操作性。对于教师、学生和远程教育机构来说，各自可以从自身的角度来考虑参与远程教育的直接指导。因此，这是一个针对远程教育机构层次而概括得较为科学合理且具有较强可操作性的理论体系。在远程教育制定实践中，明显地存在着制定适用对象的区别。（王正东，2007）
目前，关于政策评估模型的研究还处于百家争鸣状态，尚未形成统一的理论，比较有代表性的政策评估模型主要有：瑞典学者韦唐（Evert Vedung）在其一专著《Public Policy and Program Evaluation》中从政策评估的标准出发，归纳出了包括专业模型同行评议、经济模型生产率模型、成本—效果模型、成本—收益模型和效果模型目标获取模型、侧面影响模型、自由评估模型、综合评估模型、用户向导模型、相关利益人模型，成为政策评估领域比较有影响、应用广泛的评估模式在内的10种评估模型。（Evert Vedung,1997）美国学者斯塔夫比姆（Daniel Stufflebeam）在其专著《评估模型》（Evaluation Models）中对政策评估产生以来近50年中所运用的评估模型进行了归纳，某种程度上覆盖了评估领域已有的成果，他列举了共22种评估模型，并将其划分为四大类，包括伪评估、问题取向的评估、决策取向的评估和社会回应取向的评估。（Daniel Stufflebeam,2001）
在远程教育的研究领域中，远程教育政策评估模型的构建研究还存在大量的空白。本文认为，在进行远程教育政策评估模型构建过程中，要考虑远程教育政策的制定背景、计划、执行、结果等要素。总之，开展远程教育政策评估，建构远程教育政策评估模型非常重要。在远程教育迅速发展的今天，作为远程教育政策评估工作助推器的远程教育政策评估模型更需要加快研究步伐，它的构建显得尤为重要。构建远程教育政策评估模型，不仅可以使评估工作上升到一定的理论高度，而且可以指导实践工作。在理论层面上，可以加强所评估对象的准确性及远程教育政策分析，以丰富远程教育政策评估理论；在实践层面上，利用模型编制评估工具、研发评估方法等，并开展一定的评估工作可以不断完善模型，对其实践具有一定的指导意义。
四、结语
教育政策是改变现存社会教育的一种活动，直接影响着我国教育事业的发展，甚至人类社会的发展。在当今快速发展的社会中，教育政策的外在环境也在不断地变化，这就要求教育工作者对教育政策进行调整，然而这种教育政策的调整不是随意的，需要建立在科学评估的基础之上，因此教育政策的评估研究必须科学规范化。而对于迅速发展的现代远程教育来讲，远程教育政策是发展远程教育的主导性因素，是促进远程教育发展的重要动力，其政策评估的科学化也即将成为一种必然趋势。虽然本文通过对远程教育政策评估的相关知识进行了探讨，从远程教育政策评估的内涵、内容、类型和模型几方面提出了自己的思考，但这只是抛砖引玉，还有待相关专家学者进行更深入地研究。
收稿日期：2010－05－21