失地农民市民化问题的调查与思考——东裕社区失地农民的个案调查，本文主要内容关键词为：失地农民论文,个案论文,市民论文,社区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着城市化近程的不断加快，城郊农村土地征用力度越来越大，失去了土地这个最基本生活资料的农民也因此转化为城市居民。这些农民虽然已由农村户口转为城市户口，由农村传统的分散居住转为集中公寓式居住，由原来从事农业劳动转为非农劳动，但他们的思想观念和生活、行为方式是否真正市民化，他们是否得到妥善安置，是否和城市居民一样获得了长远的生活保障及同等待遇，这是事关社会稳定和可持续发展的重大而现实的问题。为此我们对鄞州区第一个拆迁安置小区——东裕社区进行了个案调查，在此基础上对失地农民市民化问题作粗浅分析和思考。
东裕社区是鄞州区第一个拆迁安置的社区。因为宁波高教园区建设的需要，2001年市政府在鄞州区下应街道征用土地，东裕社区就是由被征用土地的外段、里段、林家和六村4个行政村整体拆迁安置组成。4个村共征用土地近4700亩，涉及失地农户1000多户，近4000名农民。我们对东裕社区的居民进行了问卷调查，共发放问卷200份，回收195份。同时我们还在鄞州区国土资源管理局、发展计划委员会以及东裕社区管委会进行了访谈。
一、失地农民的现状及其存在的问题
1、土地征用补偿和住房迁建安置方面
鄞州区对土地征用补偿采用一次性货币安置的方法。根据规定，征地补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补助费等4项费用。这4个村实际得到的4项补偿费为每亩39500元。
东裕社区居民住宅采用迁建安置方式。由于许多农民原住房建筑面积每户普遍都超过100平方米，所以不少农民可以分到一套以上的新房，多的可以分到3至4套。
调查结果显示，大多数失地农民对政府的土地补偿政策和住宅安置政策感到满意。其中对土地补偿政策感到满意和比较满意的有122人，占调查总数的62.6％；感觉不满意的53人，占27.2％；很不满意的7人，只占3.5％；还有13人未作回答。对政府住宅安置政策感到很满意的占22.1％，感到比较满意的占调查总数的44.6％，不满意的仅占25.6％，另有7.7％的人未作回答。调查结果显示出大部分农民对政府征地补偿感到满意，这与我们访谈中听到的反映有所不同，部分原因是当地老百姓把土地补偿和住房安置看作是相同的，因为都来自于政府的补偿。
2、对今后生活大多数失地人员表示比较担忧
尽管多数失地农民对政府的补偿政策表示满意，但当问及今后生活时，多数人还是表现出忧虑。调查中只有39.5％的居民表示对今后生活没有后顾之忧，而53.8％的被调查居民显示出对今后生活有担忧，还有13人未作回答，占总数的6.7％。对农民来说，失去土地就是失去了最根本的生活资料和就业岗位，在其他岗位的竞争中农民相对又处于弱势，找不到工作就意味着失去了基本生活保障。政府的土地补偿费相对比较低，难以替代土地对农民的养老保障作用。农民又缺少理财意识，这些钱花完后，今后的生活保障问题就会凸现出来。
3、失地农民的收入情况
调查显示出家庭收入来源多样化，收入水平差异较大。家庭收入来源按照重要程度依次为：企业打工收入、从事其他职业或临时性工作收入、依靠土地补偿费或出租出售住房收入、养老保险。由于工作性质的差异，收入差异较大，但收入水平普遍较低。被调查人员中，年收入低于5000元的有78人，占40％；年收入在5000～10000元的46人，占23.6％，1万～2万的42人，占21.5％；2万元以上的只有21人，占10.8％。
4、失地人员的文化素养水平
大多数失地农民的文化素质低，没有专门的技术特长，失去土地后重新就业难度较大。被调查的农民中，小学及小学以下文化水平的占38.4％，中学文化水平的占29.7％，高中毕业的只占24％，大专以上的仅占7.9％。尤其严重的是在占调查总人数62.1％的18～45岁的中青年农民中，有56.7％的人只有初中以下文化水平，33.3％的人高中毕业，而仅有10％接受过高等教育，具有大专及大专以上的文化水平。农民普遍没有特殊技能。在被调查的农民中，只有24.6的人具有职业资格证。75.4％的人没有参加过职业培训。这给今后的再就业造成较大的难度，同时就业领域和工种也会受到较大的制约。
在社区管委会访谈中，干部们也反映出对失地人员今后再就业问题的担心，希望政府能予以重视。东裕社区管委会为了帮助失地农民实现再就业，千方百计在内部挖潜力，采取各种措施安排就业岗位。他们把社区农贸市场的200多个摊位和社区街面的126间商业用房，全部安排给社区内群众承租。另外社区物业公司的保安人员、绿化管理人员、清卫保洁人员也从社区内招聘，尽量帮助失地农民解决就业难题。但仅仅靠农民本身和社区的力量对大多数失地农民来说还是很不够的。
5、失地农民的社会保障问题
鄞州区政府于2003年4月出台了《宁波市鄞州区被征地人员养老保障实施细则》。根据文件规定，被征地人员按自愿原则参保并交纳养老保障费，养老保障基金按照个人、集体、政府三方共同负担的原则筹集，实行全区统筹。实际执行情况从问卷调查看，有122人表示没有参加过养老保险，占62.6％；参加养老保险的65人，仅占33.3％；有8人没有选择，占4.1％。进一步分析发现，122名未参加养老保险的人员大部分是中青年劳动力，45岁以下的占到62.3％，45～60岁人员中，69.8％的人没有参加，60岁以上的有50％的人没有参加养老保险。可见，农民中尤其是中青年和具有劳动能力的劳动力中，养老防老的观念还不强，对养老保险的重要性还没有足够的认识，认为现在有能力赚钱，花钱买保险不划算。60岁以上的老人中未参加养老保险的，部分是出于经济原因，部分是因为这4个村的集体经济发展较好，靠年底的分红也能够维持日常生活开支，认为没有必要花冤枉钱。
调查中我们发现农民对健康的关注明显弱于城市居民。在195人中，只有14.8％的人参加了医疗保险。东裕社区的4个村中均未建立和实施以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度。
6、失地农民社区生活的现状
在被调查的人员中，有72.3％的人表示以前农村分散式居住相比更喜欢现在的公寓式居住环境，只有23.1％的被调查者表示喜欢搬迁前的居住环境。有105人员表示现在生活比搬迁以前好，占调查总数的53.8％；有21人认为和以前没有差别，占32.3％；只有10.8％认为比以前差。81％的人觉得现在买菜比过去方便多了。72.8％的人对社区的文化娱乐生活表示比较满意或满意。
在实地调查中我们看到，东裕社区的各项配套设施齐全，社区内有幼儿园、小学、农贸市场、医疗网点、银行。小区绿化面积达到38％以上。社区内有面积达1200多平方米的文化活动中心，并拥有鄞州区第一家社区级万册图书室，社区建立了自己的文化队，经常组织文艺活动和体育比赛，丰富了小区群众的业余生活。2002年底东裕社区被评为宁波市“四星级绿化住宅小区”，鄞州区“社区文化示范点”，下应街道“精神文明建设先进单位”和“环境整治、生态绿化先进社区”。有10.8％的被调查人员认为社区的生活比市区的好，37.9％居民觉得和市区居民生活没有差别，只有45.6的人觉得比市区差，还有5.7％的人没有回答。当问及是否愿意到市区居住时，只有33.3％的人表示愿意，34.4％的人表示不愿意，还有28.2％表示无所谓，另有4.6％没有回答。
7、社区管理和村集体经济组织改制方面
社区拆迁安置后于2001年底成立了社区管委会，有4个党支部原来的村集体经济合作组织依然存在。社区的物业管理由4个村共同组成的社区物业公司负责，社区管理委员会和物业公司是一套班子、二块牌子，这给小区的管理、就业等方面带来了一定的便利。物业管理费用每平方米0.3元/月，自住房由村集体代交，作为一种福利，出租房由物业公司向租房者按月收取。
为了适应城市比发展的需要，确保撤村建居后集体经济的正常运行，保护集体经济组织及其成员的合法权益，2003年10月东裕社区4个村进行了农村社区股份合作制改造，原来村经济合作社改制为股份经济合作社，建立起了新型的合作经济组织与运行机制。改制以行政村为单位，对原来村经济合作社的资产进行清产核资，将集体经营性净资产折股量化，其中集体股占总股份的30％，社员分配股占70％。通过股份制改造，农民拿到了股权证书，使失土农民成了股东，今后的生活有了基本的来源，农民的思想也就稳定下来。为了保证土地征用后集体经济发展的空间和后劲，鄞州区政府规定，只要征地数量达到总计税面积的60％的村，可以按已征用净地面积数的10％申请村级发展用地。由于4个村的土地基本全部被征用，区政府又从其他村划拨了相应面积的土地给他们作为发展集体经济之用。目前这4个村的集体用地主要用途有两种，一是建标准厂房出租，二是土地租赁。社员可获得红利收入。
二、建议和对策
1、提高对失地农民的土地补偿。
土地是农民的命根子，而土地补偿安置费用农民的话来说就是“保命钱”。它不仅是农民失去土地后从事其他产业的资金基础，还是农民生活保障的资本。各地普遍存在着土地征用费偏低的现象。现行的法律文件规定的征地补偿费，是按照土地原有用途的年产值倍数来测算的，没有体现土地的潜在收益和利用价值，没有考虑土地对农民承担的生产资料和社会保障的双重功能，更没有体现土地市场的供求状况，不符合市场规律。
2、切实做好失地农民的再就业工作。
要保障失地农民的利益就要给他们提供长期稳定的生活保障，重点之一就是要解决好农民的再就业、创业问题。我市各级政府对失地人员的再就业问题已予以高度重视，少数地方政府已开展了失地农民的职业培训工作。我们认为：第一，政府应该加强对失地农民的职业技能培训。要把开展被征地人员的职业培训列入政府的议事日程，给被征地人员提供职业培训的优惠政策，建立健全各乡镇的职业培训网络，力争使每一位在法定劳动年龄内的失地农民掌握至少一门实用技能，提高其就业能力。第二，为了解决失地农民的再就业问题，可以考虑有条件的用地单位，在适当就业培训后，优先招收被征用土地的劳动力进入企业就业。第三，要继续依托失地农民所在村集体经济组织，利用征地中留存部分，凭借城郊结合有利的区位优势，大力发展劳动密集型的二、三产业，尽力吸纳农民就业。第四，打破城乡就业二元体制，逐步实现城乡就业协调发展。2003年7月我省率先在全国推出了《浙江省城乡统筹就业试点工作标准》的规定，并在慈溪、舟山、温岭、丽水等10个市县进行试点，使350万农民纳入到了社会统筹保障体系中来，与城市居民享受到了同等的“市民待遇”，实实在在地获得了保障。这对于增强社会保障制度的“安全网”作用，对于解决“三农”问题无疑都具有重要而现实的意义。
3、加快社会保障制度改革，建立和完善失地农民的社会保障体系。
一个完善的社会保障体系应该是一张包括养老、失业、医疗在内的覆盖城乡居民的“安全网”。从我市实际情况看，大多数县（市）区只开始了对失地农民的养老保险工作。根据省、市近年来出台的有关被征地农民社会保障的规定，2003年开始，我市各县（市）区已经逐步开展实施了被征地农民的养老保障制度。这次调查我们发现具体实施过程中仍有很大一部分农民还没有自愿纳入到政府规定的养老保障体系内，养老保障还没有覆盖到所有失地人员，同时农村的养老保障尚未纳入城镇统一养老保险体系之内。失地农民的失业保障、新型的农村合作医疗制度在我市只在少数地区试点，还没有全面实施。我市政府出台了《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》，计划到2007年底全市农村全面建成网络健全、功能到位、机制较为完善的农村社区卫生服务体系。可以说失地农民的长久性社会保障问题在我市仅仅迈出了第一步。
4、农民市民化问题是一个长期、复杂的过程，任务艰巨。
东裕社区这样拆迁安置社区的住户原来都是农民，这些人员虽已“洗脚上田”，却没有马上“换脑进城”，他们的思想观念、生活习惯、行为方式仍带有很强的农村习性，自身素质还未能适应城市化的要求。我们在调查中也了解到，农民最初入住新居时，垃圾随意乱扔、乱搭建、楼道东西乱放、车棚随意出租住人或开商店等现象十分严重，给社区管理增加了难度。所以在确保失地农民利益和为他们创造安居乐业的人居环境同时，还需要相应的制度建设和文化建设，必须按照城市社区的规范和要求进行统一管理，要加强公民道德建设和精神文明建设，并通过丰富多彩的文化生活和市民化教育，拓宽农民与市民的社会交往和文化交流渠道，增强其现代市民意识，加快其生活观念、行为方式的转变和素质的提高，这样才能真正促进农村与城市的融合，促进农民向市民的转变，才能真正实现城市化。
城市化应当有利于农民富裕，而不是造成大批农民失地失业；应当有利于缩小城乡差距，而不是扩大社会不公。我们期待着失地农民问题能够得到妥善解决，让更多的农民沐浴在城市化的灿烂阳光下。