论垄断性营业行为的商法调控手段，本文主要内容关键词为：垄断性论文,商法论文,手段论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
国内学术界一直关注对于非法垄断性营利行为的调整与控制问题的研究，但从民法与经济法角度论述偏多，诸如强化严格责任、适用消费者权益保护法与产品责任法等，而主张选用商法手段规范垄断性经营行为的观点尚不多见。本文力图从商法学角度探讨对合法垄断性营利行为的商法调控手段运用问题，以期有所裨益。
一
“垄断性营业行为”在本文的使用有特殊涵义。就行为的法律评价而言，“垄断性营业行为”排斥了其地位及状况的不适当性与违法性，从而区别于因不正当竞争方式及结果而造成的市场控制，也不包括利用国家权力而构成的行政垄断。前者是利用市场占有率和经济实力，采用排挤竞争对手，订立价格同盟等方式，追求垄断利润，是一种抑制竞争、破坏公平交易秩序的公然违法行为。后者是借助于国家权力，以维护局部利益或者部门利益为根本出发点，采用较为隐蔽的方式，在合法的掩盖下限制公开市场的价格与服务竞争。这种垄断的内在不合理性，必然在法律上得到否定性的价值评定。这些并不是本文“垄断性营业行为”特指的对象。
“垄断性”强调的是主体经济行为的客观状况与法律认可度两个方面。客观状况是指由于经济行为性质决定，无论是从客观必要性、节约社会资源角度，还是服务特殊性的要求，有一些行业的服务性经营项目，只能授权一个经济单位去经营，不可能由多家同时经营而形成竞争的局面，例如，铁路运输、城市自来水供应、城市集中供热及供电。这些经营服务项目并不是说绝对地不能形成竞争，而是采用垄断性经营模式更加经济。属于这种性质的还有邮政服务、城市交通系统等。法律认可度指的是国家法律对于这种基于客观现实而给予的肯定性的评价，将其视为符合法律要求的经营行为，授予其垄断、排他地经营，并且尽最大可能创造良好的交易秩序环境。这种观点在国内学术界已得到了承认，“垄断情形也可以因政府支持而出现，有合法与非法之分。合法的垄断是因政府的支持、法律的认可而出现于特殊行业的垄断。一般存在于公共事业之中，如电力、煤气、铁路等。反垄断法对这些事业特别规定了适用除外制度，豁免了适用反垄断法”。①
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注释：
①曹士兵：《反垄断法研究》，法律出版社1996年版，第15页。
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以反垄断法为主要标志的抑制经济性垄断的法律，代表了政府宏观调控、维护市场竞争环境的重要地位，对谋求经济健康与协调发展十分重要。西方国家对于垄断组织及垄断行为加以规范，我国学术界强调的对于行政性垄断的法律规制，都是在利用国家公权力干预经济生活。然而，我们这里所提及的“垄断性”，专门指一种合法的市场的独占经营，是经过法律认可的服务性活动，与经济法领域的反垄断法适用对象不同。“垄断性”集中在强调经营的排斥性，从国家经济结构、社会分工、行业划分和服务领域而言，垄断性经营的经济组织就是公用事业组织，只有这类组织才因为其承担着特殊的社会责任而能够得到此项特权。
“营业行为”是“营利行为”、“商行为”的不同提法，然而这种提法的变换决不是单纯地避免重复，而是具有深刻的社会原因与理论上的根据，是商法发展的重要理论成果。众所周知，由商人法发展演变而成的近代商法，是按照身份与行为两项标准去分类一般主体与商事主体的，只有商事主体或商行为才被商法规范所约束。在打破了传统商人身份划分后，按身份分类遇到了直接的挑战，“随着资产阶级革命和封建等级划分制度的破除以及商品经济的广泛发展，这种以商人等级为适用对象的商人法已逐渐失去其存在的根源，而逐渐改称为调整商事主体和商事行为为主体的商法”。②既然身份关系被打破，就不能准确地区分出商事主体，那么，只能依行为之外部特征来使商事活动区别于一般的民事行为。外国的商法理论及立法体例都倾向于按照行为的营利性来加以区分，但并不理想。因为营利行为表现形式极为复杂，不光是商行为自身单独具有。后来发展为按照营业性作为划分商行为的标准。商行为被看成是以营业性为最根本性特征与本质的经济活动，表现为以营利性经济活动作为其职业，体现为反复性、不间断性和计划性。所谓不间断性，指营利性行为不因一次获利而停止，甚至不会因一次赔钱而放弃，主体追求的是长期性地经营目的。所谓计划性则强调具体营利活动都是为了得到稳定的获取利润目标服务，运用科学决策，采用高效率管理和周密的计划安排及调整去确定其手段。③在解释商行为具有的营业性特征时，有的学者解释为“要求主体在一特定的期间内连续从事一种性质相同的营利活动，才能认为其具有营业性或者职业性，这也就是偶然的营利行为不被视为商事法律行为的原因”。④
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注释：
②郑立、王作堂主编：《民法学》，北京大学出版社1995年版，第14页。
③参见王保树主编：《商事法论集》第1卷，法律出版社1997年版，第6页。
④赵中孚主编：《商法总论》，中国人民大学出版社1999年版，第126页。
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上述对于“垄断性营业行为”进行的涵义说明，匡定主体对象，都是在描述公用事业单位的特殊市场地位与服务性经营活动的本质特征。只有将公用事业单位纳入到采用营业方式从事营利性活动，从而表现为是市场的主体，才能逻辑地将其划入到进行某些风险经营与市场参与的主体行列，其从事营利性活动才能够导致适用商法加以调整的那种私的经济关系行列中去。毫无疑问，公用事业单位尽管设立目的不是为了营利，但采用一般商事主体的注册登记方式。营业方式发生在排他的独占经营的活动中，理所当然地应纳入商法调整的主体的范围之内。
二
公用事业单位从事的“垄断性营业行为”不能完全采用传统民法设计的手段进行调整，也不能单纯借助国家强制力而采用行政手段(经济法手段)。因为这种“营业行为”仍然具有私行为的本质特征，私法自治的本质仍然会保留，决定了这种经济关系(商事法律关系)是纯粹意思自治与财产权自由处分的王国，否定当事人的自治性与任意性将是对私法价值的无情的伤害。笔者认为，针对“垄断性营业行为”在很多方面的特殊构成条件，应坚持一定范围内相对硬性地对自由处分权保持尊重与维持，采用典型传统民法的救济方式。同时，也应该承认，单凭民法的救济手段具有很大的限制，包括它是一种纯司法的、典型的事后的监督方式。惟有商法的规制手段再恰当不过地适用于对公用事业单位经营性活动(服务)的依法监督与查处，才能使公用事业的具有营利色彩的服务项目的运行控制在法律约束与政府主管部门监督的范围之内，从而实现社会公正。
传统民法救济手段在规范与制约公用事业单位营利性服务项目运行中的不适应性显而易见。民法上对于民事主体的违法行为的调整手段表现为两个方面：一是法律规范的约束手段，二是司法救济的约束手段。
法律规范的约束手段是指于民法典或有关的法律文件中，明确民事行为主体的权利与义务，设定行为人从事民事活动的行为合法性界线，特别是提出从事民事行为的基本原则，公开地昭示法律追求的价值目标，通过行为方式和责任承担而达到维护交易秩序的目的。“作为交换媒介和信用关系的契约是当事人自主而合意的行为，因而必然是，也必须是平等又自由的。契约的平等和自由首先是指平等和自由，即平等缔约和自由缔约。这意味着缔约双方地位平等、身份独立。如果缔约当事人地位不平等，一方享有特权或处于明显优势的地位，就会限制另一方当事人的意志自由，就不会有自愿的从而也是有效的承诺”。⑤采用立法条文方式来规范当事人的行为，包括交易方式内容、生效条件和承担不利后果，是民法的法律规范约束手段的显著特征，具体地指明了法律倡导的行为方式与交易内容，给当事人矫正自己行为提供了明确法律依据。
司法救济的约束手段是在建立调整民事法律关系的法律规范体系之前提下，授权法院代表国家行使审判权(或由仲裁机关采用仲裁程序加以裁决)，受理利益受到侵害的当事人提出的诉讼或仲裁请求，以司法救济渠道达到对于侵害行为的制止、制裁；同时，对于被侵害的一方给予保护。法律通过承认当事人诉权形式实施救济。司法救济的约束手段是将对抗民事侵害行为的诉权赋予给受害人一方，由其向人民法院或仲裁机关提出纠正违法行为的请求，后者应当通过裁判来纠正利益或风险分配的不合理因素。
民法调控手段的不合理性集中表现在其传统性、单一性和被动性上。
民法调控手段的传统性是指没有摆脱现有理论及立法的束缚，限定在纯粹私法领域之内，过分强调尊重当事人意思自由，自担风险和自由处分。我们在任何情形下都不能否定民法中私法自治精神的可贵价值，它是民法的灵魂。然而，如果当事人，特别是作为消费者的个人与实力雄厚的公用事业单位就服务质量价格与服务标准发生争执时，或者被迫屈从于条件只对对方有利的合同条款时，形式上的承诺或约定不可能表明其自愿心理状态。道理很简单，形式上的自由协商而获得的服务事项，消费者因对方的独占经营而没有其他选择。因此，其私法自治受到了很大限制。
民法调整手段的单一性指的是，针对侵害当事人利益的违法行为，主要依赖于法院裁判，与其他行政执法监督与行业之主管部门缺乏应有配合。我们承认，民事法律关系很多是一种静态关系，牵涉到的利益主体除自然人外，大量的是公司法人(企业法人)。他们的利益至多代表着经济单位之自身利益，没有更多地将风险转嫁给予社会。尽管民法中也有授权行政部门的干预，但也仅仅是例外适用，不具有普遍适用效力，属于个案肯定范围。
民法调控手段的被动性主要强调对于违法行为之处分手段依照当事人告诉才受理原则，法院与仲裁机关没有采用预防性措施的权力，人民法院受理案件一般不能针对预期可能发生的行为而裁定运用强制手段，这是民事诉讼法的一个基本原则。判决对于未来行为的规范作用，是通过造成了实际损失的结果认定，从而利用判决而传达关于合法界限的信息去实现，而此时，此个案判决可能根本上否定了当事人的请求，因为因果关系学说要求只承认对明确的事实的认定，损害发生前的预防并没有法规直接授权给法院。
民法调控手段在规制公用事业单位的营业行为时，不能充分地发挥作用，难以圆满地实现依法规范的目的。现代民法已经充分地意识到了这一点，因而在尽量地充实与完善自己，不光在理论上，而且在立法上都在放弃过分理想主义观念，开始正视经济环境所发生的变化。1900年的《德国民法典》就是一个例证，该法242条规定：“债务人有义务依诚实和信用，并参照交易惯例，履行给付。”这等于给法官以较大的自由裁量权。
民法调控手段失灵的根本原因在于调整对象已发生了极其深刻的变化。“从19世纪末开始，人类经济生活发生了深刻的变化，首先是作为近代民法基础的两个基本判断即所谓平等性和互换性已经丧失。出现了严重的两极分化和对立。”“以生产者与消费者的分化与对立为例，由于生产组织形式的变革，生产者已经不再是手工业者和小作坊主，而是现代化的大企业、大公司，它们拥有强大的经济实力，在商品交换中处于显著优势地位，由于科学技术的发展，使生产过程和生产技术高度复杂化，消费者根本无法判断商品的品质，不得不完全依赖生产者；……消费者实际上处于完全盲目的状态，听任其摆布。”⑥有鉴于此，民法自身在进行改革，民法典内增加弹性条款，赋予法官更大的自由裁量权，都是一种积极的反应。“在现代法上，私法自治和契约自由虽然是民法的基本原则，但已不再是从前的状况了，私法自治或契约自由受到多方面的限制。包括公法上对交易的规制，即所谓‘私法的公法化’，在民法上则通过诚实信用原则、公序良俗原则对私法自治或契约自由进行限制，以及由法律直接规定某些契约条款无效等”。⑦这已经形成了不可逆转的潮流，“几乎所有的国家现在都倾向于打破传统法律划分的规则，尤其是公法与私法的划分。如今，国家对于商业的干预所应用的方法绝不是仅仅来自私法的范围”。⑧
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注释：
⑤张文显：《市场经济与现代法的精神略论》，载于张文显、李步云主编：《法理学论丛》第1卷，法律出版社1999年版，第342页。
⑥梁慧星主编：《民商法论丛》第7卷，法律出版社1999年版，第241页。
⑦参见张文显：《市场经济与现代法的精神略论》，载于张文显、李步云主编：《法理学论丛》第1卷，法律出版社1999年版，第245页。
⑧[美]格林顿：《比较法律传统》(中译本)，中国政法大学出版社1993年版，第70页。
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公用事业组织以非营利性面目而出现，表示着政府承担的社会服务的职能作用的发挥，尽管在本质上的非营利性并没有改变，但政府对它的期望值的变化，政府面临太多社会福利开支的巨大压力，无法保证对公用事业项目运营的完全的财政支持，也在客观上迫使公用事业单位走上所谓“企业化管理”道路，完全采用商业化的经营方式。由于公用事业型公司经营项目有垄断性，难以形成竞争局面，同时，也由于理论上说这种公司是以国家财政作为后盾，再加上其经营必然有政府的各项政策扶持与优惠，例如在得到土地使用权、银行贷款等方面，其特别优越的地位更加突出。结果是，公用事业组织的实力迅速壮大，固定资产规模急剧膨胀，占用资金数量大幅度提高，诸如城市通讯设施改造、地下铁路建设、城市供热系统的扩大等。
公用事业公司独占性经营是不争的事实，但它轻而易举地逃脱了受反垄断法的严格约束，因为它的垄断是基于自然状况和经济评判双重标准而加以认定，对其加以保护是节约社会成本的价值取向。但我们要清醒地认识到，公用事业组织具有的这种垄断地位，与非法性垄断结果的那些行为人梦寐以求的结果具有惊人的相似，这就决定了强化政府监管的必要性。
公用事业组织在摆脱反垄断法、反不正当竞争法的严格约束情况下(其中有一些服务项目除外，例如城市公共交通、电信服务、食品供应等)，必然滋生出官僚化的特征，居高临下地对待消费者，利用生活的依赖性和经济实力的巨大悬殊，有意识无意识地构成了对于消费者利益的侵害，从根本上违反了设立该组织的宗旨，异化为可以与消费者相对抗的一种经济实体。
在对受害的消费者给予保护的过程中，民法调控手段之有限性主要表现在两方面：其一，公用事业服务性营利项目受到公法的调整，有相应的政府部门规章，从行业管理角度建立一套法律规范体系。其中，就包含了强制性的行业服务标准与格式化合同条款。抑制服务性主体强势地位的民法原则，难以发挥更大作用。“如果说诚实信用、禁止权利滥用和公序良俗在规制公司行为方面仍起到一些作用的话，那么这种作用也是局限于那些与公司建立契约之债及非契约之债(尤其是侵权行为之债)的当事人之间，其效力射程实在有限”。⑨在我国，法院不拥有司法审查权，致使对于公用事业单位侵害消费者利益行为的约束难以实质上奏效。其二，实施救济手段法院使用的司法矫正方法强度不够，无法从根本上解决问题。《中华人民共和国民法通则》第134条规定了人民法院对于侵害他人利益的违法或侵权行为的各种手段，主要有停止侵害、排除危险、返还财产、恢复原状、修理、重作、更换、赔偿损失、支付违约金、消除影响、恢复名誉以及赔礼道歉等方法。同时，还规定了可适用训诫、责令具结悔过、收缴进行非法活动的财产和非法所得，并可以依照法律规定处以罚款、拘留。其中，罚款与拘留具有行政处罚性质，而前面规定的内容均为传统民法救济手段。要真正地维护消费者利益，运用商法的调控手段是可以立即见效、切实可行的措施。
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注释：
⑨刘俊海：《强化公司的社会责任——建立我国现代化企业制度的一项内容》，参见王保树主编：《商事法论集》第2卷，法律出版社1997年版，第59页。
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三
商法调控手段是规范垄断性营业行为——公用事业单位服务活动的最公平有效的方法。关于商法调控手段的价值在学术界并未引起广泛的重视，似乎约定俗成地被归类为私法手段，即“于权利被害时，必依国家权利(应为“力”——笔者注)以为救济者，为公力救济”。⑩私法手段必须借助于司法机关的力量，依照民法的规定而主张权利，于当事人的利益受害时，由法院判决，或责令停止侵害，或者赔偿损失。自从1804年《法国民法典》颁布以来，公民民事权利平等和无过失不负赔偿责任已成为资产阶级普遍认可的民法原则，也是指导市场经济条件下经济行为的基本法律准则。以反封建的政治哲学为根本，继承古典自然法学派的价值理念，平等与责任被视为民法最核心的范畴。“平等”代表着工商业者参与市场竞争的前提条件与社会公认的道德观，而“责任”更侧重在对于加害者(过错者)强制地要求其承担不利后果，借此达到维护市场公平和商品交换的顺利进行。在假定市场主体具有相同的生存环境，是理性商人，又在完全竞争的市场环境下活动，适用相同的法律，社会公正就自然得以维护。果真如此，当然有健康秩序的交易生成。但是，效益最大化与追逐利益的根本规律在无情地支配着资本的运动，过分理想化的竞争环境经受不住打击，各种不正当竞争行为滋生的商业欺诈，特别是市场交易秩序的外部环境恶化，迫使法学家们开始重新审视原有的观点，私法手段有效性发生很大动摇。
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注释：
⑩胡长清：《中国民法总论》，中国政法大学出版社1997年版，第393页。
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民法调控手段蕴含的处分任意性的效果不佳，导致了主张政府干预的商法调控手段的出炉。最早发现私法手段调控局限性、过于僵化的是英国的枢密大臣。在公元十四世纪时，为了对于新的经济关系的充分保护，由他一手创立了衡平法，利用代表公权的国家行政权，深深地介入到矫正民事审判中的纠纷处理，采用半司法、半行政的方法，以获视法庭为罪名威吓敢于对抗的实质性侵害人，运用强制执行令状和禁止令状的办法，达到保护清白无辜的当事人的目的。
大陆法系国家发动的私法公法化的运动，导源于抑制民事主体的自由处分权，最后的成果就是商法制度的全面发展与完善。
商法调控手段的基本特征在于，不脱离由民法创立的救济手段所形成的调控体系，坚持私法自治原则，维护根本的公平、自由与平等的价值，从而商法被置于民法特别法的地位上。同时，又强调商法是规范市场营利性主体之营业行为的法律，在支持营利，坚持效率优先和契约自由前提下，不放弃政府管理市场的权力，力图建立一种秩序稳定、交易迅捷、公平互利和诚实无欺的市场环境。在客观需要情形下，便会冲破传统民法固守的阵地，明确地限制自由协商、意思自治和任意处分。商法以此确立了自己独特的法律地位及与民法的关系。商法从本质上说仍处在民法领域内，主要为了区分于经济法，因为经济法基本上是调整政府对于经济行为的管理关系，是属于公法的范畴，纯粹的公法调控手段主要是运用行政措施实现其目的。经济法立法中明确规定的调控手段，无论是政府部门做出的奖励性决定，还是进行行政处分，甚至采用极端的停产整顿的措施，形式上各不相同，但都具有共同的性质，即行政性手段，是国家行政权行使的直接结果。与民法手段相比较，具有公法手段性质的经济法调控手段完全是基于更大的社会利益角度，这恰恰说明了公法手段的特殊性。商法的调控手段与经济法调控手段具有很多相似之处。所不同者，主要体现在商法手段反映了“私法公法化”倾向，而经济法手段直接表现为公权力的行使。
商法调控手段运用来规范垄断性营业行为的根本原因在于，它能保证营利行为任意性不与社会公共利益相冲突，这也是公用事业组织经济地位、经营方式和组织性质客观决定的。
公用事业组织的经济地位表现为，它是政府进行社会管理、提供服务和引导生活方式发展方向的媒介与载体。政府在市场经济条件下的角色，在进行宏观经济管理过程中，要放弃运动员身份而固守裁判员的地位，运用政策调节手段发挥应有作用。具体到生产、流通、分配和消费的各环节上，政府管理职能不但不能削弱，而且必须加强。但管理方式要进行调整，主要是通过政府设立的服务性组织来具体完成。公用事业单位中有一部分能够在竞争中生存与发展的，竞争局面不会造成管理水平的降低和财务困难者，管理的渗透程度并不要求太高。相反，另一类采用垄断经营方式的公用事业组织，政府监管力度必须加强。
商法调控手段在形式上，与民法手段、经济法手段具有交叉重合，但以行政性措施为主。商法调控手段在具体的立法中，是以管理方法出现，在理论上可以称其为管理规则，包括程序性的报批、备案和监督审查规则以及强制处分性的管理规则。后者又分为告诫型处分规则、处罚性处分规则和挽救型处分规则。(11)有学者将商法对商行为的主要法律控制内容概括为三类：“其一是商法对于各类商行为(特别是商主体设立及其存续期间普遍适用)的一般控制或静态控制，例如商主体登记制度、商事能力制度、商业帐簿制度、商业税收制度、商业使用人制度等等”，“其二是商法对商人与非商人之间的单方商行业的特殊控制，其立法目的主要在于保护非商人消费者的正当利益”，“其三是商法对于经营性主体之间从事的各类商行为的特殊控制，即所谓商法对双方商行为的法律控制”。(12)不管采用什么标准而对商法调控手段加以分类，都是针对着商主体的两类行为的法律约束：一是与交易相对人(或消费者)发生交易过程中有关权利义务事项、风险及利益分配问题上，要遵守商业惯例及法律规则；二是强化行政监督，对商事主体的重大及日常性营业活动实施管理，违反者将受到相应的行政处罚。
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注释：
(11)参见徐卫东：《保险法论》，吉林大学出版社2000年版，第163-172页。
(12)董安生等编著：《中国商法总论》，吉林人民出版社1994年版，第133-134页。
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作为垄断性营业行为主体的公用事业组织(主要包括铁路公司、城市公共交通公司、电信公司、供热公司、电力公司、自来水公司、邮政局、国营粮油供应公司、盐业公司、有线电视公司、航运公司等)，在设立目的上的公益性，并不影响它们采用企业的管理体制，更重要的是，它们已经像现代化大公司企业一样，采用规范化的服务方式，面对成千上万的用户，而它们经营所具有的垄断性——独占、排他、政府财政担保——使它们的经济效益有保障(消费者生活离不开其“服务”，没有其他选择余地)，同时，难免使公共事业组织形成一种官僚主义习气与官商作风，加之经济实力上与个人消费者之间的巨大悬殊，侵害消费者利益之行为会在自觉不自觉中发生。公用事业组织以拥有垄断经营的特权而固定了自己的身份，那就是处于政府行业主管部门的监督管理之下，而一般商事主体则有权对其进行抵制。例如，政府物价部门不允许一般企业按照成本确定产品销售价格，该企业可以以侵害其经营自主权为由向法院起诉。相反，城市公交汽车的票价必须由政府确定，公交公司没有权利自由确定价格。
公用事业组织在营业过程中可能发生的利用优势地位侵害消费者利益的表现形式多种多样。概括起来，主要有服务价格不合理、服务事项不明确、服务质量没有判断的客观标准、争议处理程序不规范、赔偿数额不合理、免责事项未明示、内部管理制度不公开、服务内容、管理制度的规范性质难以识别、缺乏现行制度的完善机制等。上述行为均发生在营业活动之中。
运用商法调控手段首先涉及到执法主体问题，执法主体来自于法律的明确授权。例如，保险法授权给金融监督管理部门(保险监督管理委员会)，证券法授权给证券监督管理部门(证券监督管理委员会)，商业银行法授权给中国人民银行(中央银行)，从而使调控手段的采用有合法的根据。公用事业管理在我们国家分属于不同的部门，不可能组织起一个统一的政府监管机关。消费者通过行使赔偿请求权是传统民法认可的救济方法，并不是本文所坚持的行政处分特征的商法调控手段范畴。较为可行的办法就是授权工商行政管理机关，对此，现行法律已有规定。1993年的《中华人民共和国消费者权益保护法》第28条规定：“各级人民政府工商行政管理和其他有关行政部门应当依照法律、法规的规定，在各自的职责范围内，采取措施，保护消费者的合法权益”。鉴于目前公用事业组织分属于不同的政府部门的监管之下的实际情况，可以考虑通过重新划分管理职责的办法来实现。例如，颁发营业特别许可证、业务管理、收费标准、经营范围等仍由行业主管部门履行监督管理。凡涉及到标准合同条款、特别是责任免除条款、服务标准及质量、争议的行政解决(处罚)等，可以通过类似德国《一般交易条款法》的立法形式授权给工商行政管理机关，该部门可以利用各种行政监管与处罚手段去维护消费者的利益。当然，对公用事业单位的某些行政处分权还必须保留在行业主管部门手中，包括进行政府支持下的整顿、分立、合并等组织调整措施。
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