西方国家制裁缅甸的目的及其效用评析，本文主要内容关键词为：缅甸论文,目的论文,效用论文,西方国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D733.7 [文献标识码]A [文章编号]1004-3489(2009)02-0030-08
自1988年9月18日缅甸军人政府成立以来，以美国为首的西方国家对缅甸实行了长达20年的政治、经济、安全和军事等多种制裁，其中最主要的是经济制裁。本文对西方国家尤其是美国长期制裁缅甸的目的、效果以及制裁目标没有完全实现的原因进行了剖析。
一、西方国家制裁缅甸的目的
冷战结束后，制裁日渐成为美国外交政策的核心，是美国达到更深层次的政治和外交目的的工具。美国在1993-1996年4月就颁布了61项法案和行政命令对别国实行制裁，有35个国家受到美国新的制裁，[1](P.5)缅甸就是其中的一个。美国制裁缅甸的目的不是一成不变的。在军人政权上台之初，美国的缅甸政策首要目标是结束军政府普遍违反人权的情形，并建立反映缅甸人民意志的民主代议制政府；第二个目标是结束缅甸的毒品生产和出口。[2](P.73)“9·11”事件以后，民主、反恐和防扩散成为美国对外经济制裁的主要目标。美国对外制裁有一个众所周知的“秘密”，即制裁主要是针对所谓的“黑名单”国家。从克林顿时期所谓的“无赖国家”黑名单到布什在第一任期内的“邪恶轴心”、“失败国家”黑名单到布什第二任期的“暴政前哨”，再到2005年初的25个“高危政权”国家黑名单。[3]而缅甸属于“邪恶轴心”的候补，在“暴政前哨”中榜上有名。美国前助理国务卿佐利克曾把缅甸称为可能影响整个区域的癌症。综合起来，美国等西方国家制裁缅甸的目的主要有以下几个方面。
1、在人权和民主问题上占领国际道德高地
经济制裁作为达到外交目标的政策，与传统的军事进攻相比具有更加鲜明的人道主义倾向。在一定程度上，这无疑为经济制裁的实施提供了有利于制裁方的舆论导向，增强其经济制裁政策的正义性，填补了外交与军事行动之间的隔阂。[4](P.58)美国是一个自称最有民主、最有人权的国家，因此冷战结束后，由民主和人权问题引发的制裁数量大大增加，而这些由民主和人权引发的制裁正是由美国国内民众和特殊利益集团共同施压的结果。美国制裁所谓的非民主国家，表面上是为了体现美国在全世界范围内对民主和人权的尊重，实际上美国对外政策的根本动因是追求本国的利益，给制裁加上“民主与人权”的名义，则可以更好地实现美国的利益。但问题在于，制裁首先会恶化被制裁国的经济，而被制裁国经济状况的恶化会直接不利于被制裁国人民的福利。[5](P.43)
美国制裁缅甸的最大理由是缅甸军人政权违反民主，侵犯人权。美国在这个问题上的态度非常强硬，缅甸只有恢复民主制度这一条路可走，显示美国是维护民主和人权的急先锋。不过美国军队在伊拉克严重违反民主，侵犯人权的事件，比起缅甸军人违反人权事件，是有过而无不及。
还有必要指出的是，美国坚持对缅甸实行制裁，不仅因为成本低，而且对美国本身的经济利益几乎没有损害。这使得美国可以高举民主、人权大旗，毫无顾忌地长期制裁缅甸。
2、推行其价值观和政治体制
美国一直把自己当成民主的典范和化身，如同希特勒为德国寻求生存空间一般，以拓展民主的“生存空间”为己任，为此奋斗不懈。缅甸问题与美国对外政策的目标是紧密联系在一起的，美国的对外政策目标军事安全、经济和人权等三个领域，每个领域的目标又分为短程、中程和长程。在人权领域，迫使缅甸军政府释放昂山素季是短程目标，确立人权高于主权的国际惯例是中程目标，在全世界建立美国式的民主制度是长程目标。[6](P.72)
但是，美国对缅甸的制裁，与其说是要促进缅甸的民主化，还不如说其真实的目的是迫使缅甸成为由美国控制、服从美国利益要求、符合美国价值标准及战略需要的国家。
3、推行全球霸权战略的需要
美国制裁缅甸的目的在很大程度上并不是真正指向缅甸，而是要遏制中国的崛起，阻碍美国不能主导的东亚一体化进程。
为实现独霸世界的目标，冷战结束后，美国便向世界各个地区渗透，尤其是有重点地控制具有重要战略地位的海上、陆上通道以及有关国家，缅甸就是美国试图控制的一个重要目标。在美国看来，缅甸在地缘上毗邻中国和印度，扼守印度洋与太平洋要道以及马六甲海峡的出入口，是连接东南亚和南亚的惟一陆路通道。美国以民主、人权为借口，对缅甸实施全方位打压和制裁，旨在推翻缅军政府，扶持以昂山素季为首的民盟等亲美势力，最终在缅甸建立一个亲美政权，进而逐步构建美可控制的东南亚区域战略网络，从而达到牵制中国和平发展、遏制“排美”地区主义发展、维护美国在东南亚地区利益等多重战略目标。军事上，美国十分看重缅甸的独特军事作用。在美国战略家眼中，缅甸直接关系到中国在印度洋上的出海口或海军基地。因而，缅甸自然成为围堵中国的重要关卡。美国还认为，缅甸在中国海外能源战略的构想中占有重要的战略位置。[7](P.7)
此外，东盟在东亚充当地区一体化的“驾驶员”，影响了美国主导的亚太经合组织(APEC)的发展，实际上对美国在东亚的领导地位构成了一定的挑战。美国还认为，东盟在东南亚的一体化进程，成立三个共同体，最终会削弱美国在东南亚的地位和政治影响力。因此，美国试图以缅甸问题牵制东盟自身的发展以及东盟作用的发挥。美国不能接受缅甸领导人同美国总统平起平坐，而东盟国家不接受排除缅甸的东盟—美国峰会，这是2007年东盟成立40周年之际的美国—东盟峰会流产的主要原因。一些美国学者私下强调，只有缅甸问题顺利解决，美国东盟战略伙伴框架下的美国东盟高峰会议才能机制化，美国就不再是东盟的对话伙伴，而是战略伙伴。这实际上是诱导东盟对缅甸军政府施加更大的压力。
二、西方国家制裁缅甸的效用评价
自1988年9月军人执政以来，国际社会对缅甸军政府的策略可以分为两种：全面制裁与接触劝服，但从结果来看，这两种策略都不太成功。[8](P.115)严格说来，国际经济制裁的效率应该包括两个部分：经济制裁对目标国的经济产生了多大影响，这些影响在多大程度上促进其最终目标的实现。[9](P.41)但是这种评估模式在现实案例中缺乏可操作性，因为在综合使用各种政策的条件下，很难将经济制裁的影响与其他政策的影响区别开来。因此，哈夫波尔在实际的评估中采取了一种较为宽松的标准，只要部分实现了政策目标，不管是否发挥了主导作用，经济制裁都可被认为是成功的。从这个角度看，以美国为首的西方国家对缅甸的制裁取得了一定的成效。
1、来自国际社会的压力和制裁是缅甸民主化进程的主要推动力，但没能推翻军人政权或者迫使军人向反对党交权
笔者在其他的文章中曾指出，缅甸军人及其支持者在与反对派、少数民族等其他政治力量的对比中，占有绝对优势，而且一般的民众目前没有推翻军人政权的强烈愿望。[10]因此，外部势力，准确地说是来自国际社会的压力和制裁是1990年以来缅甸民主化进程的主要推动力。
虽然说国际社会的经济制裁措施对缅甸的影响不是很大，但毕竟还是存在，而且这种影响随着时间的推移而不断显现。例如，缅甸成衣业就受到了制裁的极大影响。缅甸的服装出口贸易额在2001年达到8.5亿美元的高峰，美国2003年对缅甸施加经济制裁后，缅甸服装出口贸易额就大幅度下滑，2005年只有3.2亿美元，2006年则进一步下降到2.8亿美元，美国实施的制裁还导致约8万成衣工人(多数是女工)失业。[11]此外，在制裁的实际案例中，制裁对目标国政府的物质影响比较有限，往往最后才使其受到影响。但是制裁对于目标国内的反对派而言，相当于发出了鼓励的信号，有助于增强其进行政治动员的积极性和赢得更多国内民众的支持，从而使目标国政府处于内外的双重压力之下。这被认为是提高经济制裁效率的一个重要条件。在缅甸个案中也是如此，以昂山素季为首的反对党在军政府长期的强力打压下，如果国际社会的支持，这个党也许早就自己瓦解了。
由于缅甸的权势集团可以采取许多手段来规避或缓解，因此制裁的实际后果主要是由无辜的平民所承担。结果不但难以达到政策效果，相反还容易引起国际社会的舆论谴责。摩根(Morgan)和舒维巴赫指出，只有对目标国内的权势集团造成重大的打击，经济制裁才有可能实现其政治目标。这就有后来的所谓“聪明制裁”(Smart Sanctions)或“针对性制裁”(Targeted Sanctions)，[12](P.35)即专门针对目标国的政治和军事领导集团的经济制裁，借此来分化其民众的政治认同，孤立和打击其政府。从2007年9月以来美国对缅甸的制裁明显采取了这样的策略，因此可以估计制裁对缅甸的影响会进一步扩大。
2、在一定程度上牵制了中国、东盟
任何一项对外政策都具有一定的信号功能。以美国为首的西方国家坚持对缅甸实行制裁，不仅是向缅甸军人政权发出了强烈的不满信号，同时也向与缅甸问题有关的东盟、印度和中国发出了明显的信号。也就是说这些国家在处理与缅甸关系时，必须考虑到美国的态度和政策。尤其是在美国占据了“一超”地位，东盟、印度和印度都把与美国关系视为最重要的双边关系的情况下，美国制裁缅甸所发出的信号功能更强。
对于中国而言，缅甸问题在一定程度上成了中国的负担，并且为此承受了巨大的压力。首先是一些不怀好意的国际媒体不断强调中国是缅甸军人政权的最大支持者，是中国向缅甸提供了大量投资、援助以及军火，才使军人政权能够长期存在。中国坚持的“不干涉内政”政策在缅甸问题上就是纵容缅甸军政府侵犯人权，阻碍了缅甸民主化进程，并以此为由批评中国没有发挥大国应有的作用。当缅甸国内的民主化进程陷入僵局时，以美国为首的西方国家一再要求中国对缅甸军人施加更大的压力，在一定程度上是想以道义的名义破坏中缅两国政府之间的关系。美国、英国屡次把缅甸问题提到联合国安理会进行讨论，并要求通过关于缅甸问题的决议草案，中国不得不行使安理会常任理事国的否决权。这就是说缅甸问题给中国带来了较大的外交压力，并在一定程度上影响了中国与美国、欧盟在其他领域的合作。
缅甸问题同样给东盟带来了较多的麻烦，首先，东盟不能用自己的力量解决缅甸问题，给国际社会留下了无能的印象，降低了东盟在国际社会的影响力和地位。其次，东盟不得不因为缅甸问题屡次向美国和欧盟妥协，严重影响了东盟与美国、欧盟合作关系的发展。例如西方国家将2006年缅甸接任东盟轮执主席国问题视为向东盟和缅甸施压的重要砝码。美欧多次威胁要杯葛2006年由缅甸主办的一切东盟会议，东盟倍感压力。为防止出现缅甸执意接任而美欧大国共同抵制的尴尬局面，东盟极力游说缅甸“为维护东盟的团结和共同利益”[13]而放弃轮值主席资格。为了尽快消除缅甸问题的影响，东盟轮值主席国新加坡学者巴里·德斯卡(Barry Deskar)代表东盟在2008年3月提出了东盟应制裁缅甸的政策提议，并提交到2008年7月的东盟地区论坛会议。第三，缅甸问题阻碍了东盟内部关系和一体化进程的发展。由于缅甸问题迟迟得不到解决，以菲律宾为代表的部分东盟成员国要求对缅甸施加更大的压力，甚至以将缅甸开除东盟或者暂停成员国资格相威胁，还以缅甸问题为由拒绝签署《东盟宪章》；而越南、柬埔寨和老挝强烈反对东盟干涉缅甸内政；《东盟宪章》在很大程度上也因为缅甸问题而导致最终的内容与最初版本有巨大差异。总之，东盟成员国围绕缅甸问题分成了两派。对具有强烈民族主义情感的缅甸军政府而言，不能正常担任东盟轮值主席是“外交耻辱”，对关键时刻遭到东盟的抛弃感到失望和失落，对东盟的抵触情绪强烈。如2006年3月，马来西亚外长赛义德作为东盟特使访缅，既未见到丹瑞，也没能接触到昂山素季等反对派领袖，为保留颜面，赛义德被迫提前结束访问。[14]从这个角度看，缅甸问题确实成了影响东南亚一体化进程的重要因素。
三、制裁没有取得美国所希望效果的原因
尽管长期的制裁给缅甸造成了巨大的结构性困难，但总体上看，制裁并没有取得国际社会尤其是美国所希望的效果，即没有导致缅甸军人政权垮台并建立起亲美的文人政权。其原因主要有以下几个方面。
1、通过制裁实现民主转型在实践中缺少成功个案
根据学者们的统计，经济制裁的成功率是在不断下降。1938-1972年间，迫使对方做出让步，达到制裁预定目标的为67％；1973-1990年则下降到22％；在两极对抗消失后的90年代，成功率也只有1/4左右。[12](P.33)即使是这些有限的成功率也引起了一些学者的质疑。目前普遍认为制裁比较成功的案例是1985年以后包括美国在内的国际社会对南非实施制裁，最终迫使南非放弃了种族隔离制度。美国对古巴长期进行的贸易禁运是通过制裁迫使被制裁国实现政治转型的典型失败案例。
从理论上来看，经济制裁是否能达到预期的效果与以下几方面的因素有关：一国的对外贸易依存度，特别是被制裁国对制裁国(或参与制裁的国家的全体)的贸易依存度；寻找替代的难易；制裁品的弹性；经济制裁的时间。[5](P.41-42)经济制裁失败的原因一般包括以下几个方面：制裁往往会激起被制裁国的民族主义情绪，制裁通常损害的只是被制裁国内无权无势的阶层，制裁国本身的信誉存在问题，制裁也会损害制裁国自身的利益，制裁往往不能得到广泛的国际支持。[6](P.109)这为我们分析国际社会制裁缅甸不成功的原因提供了分析的依据，但是缅甸个案也有其特殊的原因。
中国常驻联合国代表王光亚大使认为，缅甸问题主要包含三个方面：其一，如何提高人民生活水平、实现经济社会全面发展；其二，如何促进各民族和睦相处、共享发展成果；其三，如何扩大各阶层参政议政、建设民主法制社会。[15]从这个角度看，缅甸问题纯属缅甸内政，并未对国际与地区的和平与安全构成威胁，因此缅甸问题只能由缅甸人民和政府依靠自身的努力，通过协商而得到最终妥善解决。国际社会的关注可以理解，但单纯的施压和制裁无助于缅甸问题的解决，只会使局势进一步复杂化，甚至影响已逐步启动的缅甸对话与和解进程。国际社会与缅甸政府继续开展建设性接触与合作，引导缅甸局势朝积极的方向发展是比较稳妥和可行的策略，而且东盟和联合国应在这一进程中发挥建设性作用。
从类似的其他个案看，制裁也并非最好的问题解决方法。如朝核问题所以能朝着和解途径向前迈进，不是因为制裁，相反的是通过多方的斡旋和谈判、放弃对抗、友好协商的结果。此外，美国制裁古巴、伊朗等国，也没有实现预想的目标，反而使这些国家的反美情绪更加高涨。
2、经济制裁未能使缅甸国内政治力量的对比发生根本性变化
经济制裁能否达到预定的对外政策目标，一方面取决于制裁所能达到的经济效果的程度、性质；另一方面，在很大程度上取决于制裁所能达到的政治效果的程度、性质。通常情况下，政治制度的变化主要取决于内部力量的变化，外部环境主要通过对内部力量的影响来起作用，它影响内部力量变化的方向、速度和程度，但影响力的大小又随着一国内部环境和条件的不同而不同。[5](P.41)
具体到缅甸，尽管军队、民盟和少数民族在缅甸国内的政治结构中已成三足鼎立之势，但军人占有绝对优势，民盟和少数民族没有取代军队的实力，他们的执政经验也与军队相距甚远。东盟许多国家的领导人和西方学者都看到了这一点。李光耀在谈到缅甸问题时，曾经坦率地说，“缅甸除军队以外没有另一套统治工具，民主运动领袖昂山素季不会比军方更有执政才能”。[16](P.140)英国著名的缅甸问题专家罗伯特·泰勒(Robert Taylor)也说，“不论人们的主观想法如何，军人在缅甸政治和缅甸社会中的中心地位是不能忽视的；如果得不到军方的合作，没有一个政党或政府能成功地保持它的权威。”[17](P.4)泰勒在1998年的一篇文章中再次强调，“理解当代缅甸政治的未来的关键是了解军队，如同在1948年、1958年、1962年和1988年一样。如果一个人想了解缅军，那他就必须清楚目前军人政权的利益和态度”。[18](P.3-12)反对党民盟对目前国内的政治力量对比很清楚，民盟也早已不再要求军人向民盟无条件交权。民盟发言人吴伦在2006年缅甸独立节致词中建议成立由军人、各政党代表和各民族势力的代表共同组成一个“最高领导机构”，作为缅甸实行民主政体的过渡，因为“要立即达到我们的目标是不现实的，我们需在一个既定时间内经过一个过渡时期(来取得成果)”。[19]此外，昂山素季的影响力和民盟的组织活动能力急剧下降，不能与国际社会形成配合，也影响了制裁的效果。昂山素季要求国际社会断绝对缅甸的任何官方和人道主义援助，在一定程度上伤害了一般民众的感情。作为民盟同盟军的僧侣在经历了2007年9月的“袈裟革命”后，由于军政府的严密控制和打压，僧侣在近期不太可能再较大规模地参与或者亲自发动一场反政府运动。
这就是说，尽管缅甸面临来自以美国为首的西方国家的制裁以及东南亚其他国家民主化进程的“示范效应”，但缅甸的民主化最终依赖于内部条件的发育成熟，外因不是决定性的。
3、缅甸对外经济关系不发达，规模小，对美国等西方国家在经济上没有依赖性
由于缅甸基本可以自给自足的自然经济、长期的闭关锁国经验、与西方国家的经济交往规模较小以及邻国与缅甸的经贸合作不断发展等因素，使缅甸在承受西方国家制裁的能力方面，比一般发展中国家要大得多。尤其是在全球化和区域一体化不断发展的当今世界，单边经济制裁对被制裁国的困难只是暂时的，它们很快就可以找到其他的合作伙伴，制裁国只是自动放弃了自己的市场，其他国家则往往乘机抢占被制裁国的市场。此外，据缅甸官方的统计，近年缅甸的对外贸易发展均以20％以上的速度增长，其中2007-2008年度①的进出口贸易额达到了创纪录的90亿美元，预计2008-2009年度可达到110亿美元，而且缅甸都有数十亿美元的顺差。缅甸的主要投资来源、贸易伙伴均是泰国、印度、新加坡以及中国这样的邻国，这在很大程度上抵消了西方国家制裁的影响。
还有，美国没有把对军人集团的制裁与对一般民众的人道主义援助区分开来。因此，制裁真正的受害对象是民众，而不是掌握了国家经济的军人集团。这在一定程度上激起了缅甸民众的民族主义情绪和对美国的反感，也降低了制裁的影响。
4、缺乏有效的国际支持和配合
从理论上分析，以美国为首的西方国家对缅甸的制裁要产生理想的效果，必须有其他国家，尤其是缅甸的邻国—东盟、印度和中国的支持和配合。但从国际社会的观点出发，他们认为美国实施的经济制裁政策最致命的特点就是对与被制裁国有贸易来往的第三国际行为体造成了巨大的经济损失。其中最典型的是1996年美国国会提出克林顿签署的《赫尔姆斯—伯顿法》(Helms Burton Act)，这一法案的最大特点就是对第三国际行为体进行了制裁，从而把美国自60年代以来对古巴的单方面经济制裁扩大到国际领域。正因如此，这一法案遭到了来自欧盟、日本和美国国内利益集团的一致反对，因为它最直接和明显地触犯了美国人倡导的世界贸易组织(WTO)的自由贸易原则。在缅甸问题上也是如此，亚洲各国在缅甸的政治、经济和安全利益与美国、欧盟有很大的差异，因而不可能与美国、欧盟采取一致行动。尤其是近期美国对缅甸的制裁越来越具体，商品名录更为详细，这越有可能触及其他国家的利益，因而遭到有关国家的抵制。
冷战结束后，东盟大幅度调整了自己的发展战略，加快了吸收新成员和地区一体化进程的步伐，缅甸特殊而重要的地理位置使缅甸成为东盟的重点发展对象。因此，东盟顶住了美国和欧盟的压力，在1997年7月将缅甸正式吸纳为东盟新成员。尽管由于金融危机的爆发，东盟和缅甸都没有从中得到最需要的利益，而且缅甸成为影响东盟形象以及东盟发展与美国、欧盟关系的重要障碍，但是东盟为了保持地区的整体性，顺利推进东盟三个共同体建设，始终没有按照西方国家要求制裁或者强力干预缅甸国内政局的发展。此外，东盟意识到，国际社会采取一致行动固然可以使缅甸军人政权垮台，但在其他政治力量无力取代军人掌控国内局势的情况下，军政府的垮台必然导致缅甸陷入四分五裂的内战局面，这是包括东盟不愿意看到的。东盟刚卸任不久的秘书长王景荣曾表示：“缅甸局势不能演变成严峻对抗，否则将使东南亚地区动荡不安。”王景荣以前南斯拉夫的分裂为例进一步指出，军人统治的缅甸有10大民族和100多个方言群，它可能突然演变为“另一个南斯拉夫，而情况可能严重好几倍”。[20]
在东盟国家中，泰国与缅甸的关系最为复杂，也最密切。缅甸是泰国重要的资源供应地(木材、宝石、水产等)和商品市场，而泰国是缅甸最大的外资来源和最大的出口国。据缅甸官方数据，缅泰两国双边贸易额2006/2007年度达到了26.59亿美元，泰国对缅甸的协议投资达到了73亿多美元，占缅甸吸引外资的50％以上。尤其是从缅甸出口到泰国的天然气占泰国年消耗额的25％，2007年缅甸向泰国出口的天然气价值27.03亿美元，占缅甸该年出口总额的45％。[21]目前泰国还在筹建从缅甸到泰国的新天然气管道，并加大在缅甸近海的油气勘探力度。因此，泰国在缅甸问题上不会采取和美国一致的政策。此外，东盟中的新加坡与缅甸关系也极为密切，缅甸领导人的体检医疗均在新加坡，缅甸主要的大公司都选择新加坡作为业务往来款项的交割地。
缅甸军政府1988年上台后，印度政府受“民主国家”不与军政府交往的约束，一直对缅甸持批评态度。尤其是印度相信在印度读过书并且深受甘地思想影响的昂山素季一旦上台执政后，将采取倾向于印度的外交政策，因此印度政府一再要求缅甸军政府无条件释放昂山素季，把权力移交给在1990年大选中获胜的民盟。印度部分高官和媒体还一再攻击缅甸是中国的“卫星国”。但是随着时间的推移，印度政府认识到缅甸军人的统治已日益巩固，昂山素季上台执政将变得遥遥无期，加之印度政府推行的“东向政策”由于印缅关系的不顺畅而难以推进，因此印度的对缅政策在1992-1993年期间发生了重大变化，一改以前支持缅甸民运分子把印度作为重要活动基地的做法，积极发展与缅甸军人政权在政治、经济和安全领域的全方位合作。尽管2007年9月缅甸爆发“袈裟革命”之后，印度一度暂停了对缅甸的军火销售，并且又一次要求军人政府释放昂山素季，但这在很大程度上是一种“外交作秀”。2008年4月2日至6日，应印度副总统的邀请，缅甸国家和发委副主席貌埃副大将和夫人等一行访问了印度，印度政府给予了高规格的接待，期间签署了两国政府间的“缅甸实兑港和印度米佐拉姆邦之间加拉丹河全面改造开发框架协议”、“缅甸与印度情报交流谅解备忘录”、与以上框架协议相关的“设施便利化协议”和“维护与管理协议”、“缅甸与印度之间避免双重征收所得税和防止所得税流失协定”。从长远发展看，由于印度在能源安全、印度东北部的稳定以及“东向政策”的实施等重大问题上，需要缅甸的支持和配合，因此印度不可能再附和美国和欧盟的政策。
中国是缅甸的友好邻邦，胞波友谊源远流长。两国建交后，一直保持着良好的双边关系，两国共同倡导的和平共处五项原则被视为处理国际关系的基本准则。1988年9月缅甸现政府上台后，中国政府恪守不干涉内政的原则，对缅甸实行睦邻友好政策，积极发展同缅甸的友好合作关系。这既符合缅甸人民的利益，也符合中国人民的利益。对于缅甸国内存在民主、人权的问题，中国认为属于内政范畴，没有对地区安全构成威胁，因而坚决反对粗暴地对缅甸实施制裁。中国政府建议国际社会应该以一种建设性的方式，帮助缅甸实现稳定、和解、民主和发展，支持联合国和东盟在解决缅甸进程中发挥建设性作用。②
不仅东盟、中国、印度、俄罗斯等国在缅甸问题上的态度与美国相左，即使是美国的盟友—韩国、日本、欧盟的对缅政策与美国也有一定的距离。尤其是日本1989年2月就承认了缅甸现政府，并且率先恢复了对缅甸的官方援助。迄今为止，日本仍是缅甸最大的援助国。而且日本反对美国将缅甸问题提交联合国安理会讨论，以至于美国批评日本站错了立场。
四、结束语
冷战结束后，制裁尤其是经济制裁日益成为大国处理国际关系的重要方式和手段。其中美国凭借其超强的政治、经济和军事实力，以各种名目对别国实施制裁。以美国为首的西方国家制裁缅甸有明显的虚伪性和双重性，表面上是要保护和重建缅甸的民主与人权，实质是要将缅甸改造为受西方国家控制的，有利于美国利益的随从国。也就是说，美国制裁缅甸不是完全按照国际法的基本原则，而是以美国的国家利益为基础。
以美国为首的西方国家对缅甸的制裁涉及政治、外交、经济、军事和文化等领域，长期的制裁虽然对军政府的执政形成了巨大挑战，但在制裁中受害最大的还是缅甸的普通民众，尤其是美国长期拒绝提供人道主义援助与美国制裁缅甸的初衷是相背离的。
国际社会的制裁并没有取得使缅甸军人向民盟交权或者说实现从威权向民主政体的转型，但国际制裁也成了推动民主化进程的主要力量，而且部分达到了美国试图利用缅甸问题牵制中国和东盟的目的。制裁缅甸没有实现美国最主要的目标的原因有两个方面，一是缅甸国内的因素，即军人在国内政治力量的对比中占有绝对优势，同时缅甸属于半自给自足的封闭国家，对外经济联系有限，而且对欧美国家没有依赖性。二是外部因素，即出于各自的利益考虑，东盟、印度、日本、中国和俄罗斯采取了不支持、不配合的政策。
展望未来，国际社会对缅甸的制裁有可能要持续相当长一段时间，但其成效有待进一步观察。
注释：
①缅甸的财政年度为当年的4月1日到次年的3月31日。
②关于中国对缅甸的政策，可参见新华网上外交部发言人关于缅甸问题的发言和答记者问。
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