全球问题视角下的公共行政改革，本文主要内容关键词为：视角论文,行政论文,全球论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、全球问题与现代性
本世纪末的公共行政正面临着全球问题的严峻挑战。全球问题一般指人类在世界范围内所共同面临的生存和发展的危机。例如大气严重污染导致臭氧层消耗、有毒气体蔓延；森林大量损毁导致水土流失严重，土壤酸化和沙漠化；物种的高速度灭绝，粮食短缺以及饮用水污染等等自然危机；另外，吸毒、贩毒、走私、卖淫、黑社会等危及社会秩序的全球性犯罪活动，以及各种侵犯人权事件和相当普遍的社会不平等现象等。这些问题之间有深刻的内在联系，“已渗透到国际政治、经济、军事、科技、贸易、社会文化等各个领域，对人类的思维方式、发展模式、生活及消费方式构成了全方位挑战”。
现代性是全球问题的症结所在。一方面现代性的观念使人与自然处于一个持久对抗的框架之中；另一方面现代性强大的同一性功能，使这一对抗框架在世界范围内扩张。因此，全球问题的解决，只能在反思现代性的基础上实现。现代性在公共行政上的三大支柱，民族国家、经济人政府和科层官僚制，都面临着全球问题的根本性挑战。
认识这一点对发展中国家的公共行政改革具有特别的意义。全球问题的解决，并非如有的学者所认为的，依赖于“市场经济一系列具有普遍适用性的运行机制”。因为关键问题是，作为现代性制度形式的市场机制，只是加强着西方现代性的现存结构。已经有西方学者指出，在全球问题的挑战下，“可持续生存下去的社会，绝不会出现在一个完全依赖市场力量的世界经济体系中”。这使发展中国家的公共行政改革面临前所未有的困境。大多数发展中国家的公共行政尚处于前韦伯主义阶段，全球问题的形成，造成了公共行政现代化与现代性趋避机制之间深刻的矛盾冲突，其直接的结果是，发展中国家公共行政现代化改革的一系列政策和措施，都在很大程度上具有过渡性。
二、公共行政功能国际化：理想还是现实？
全球问题是人类所共同面临的困境，具有超越国界和意识形态的普遍性；而全球问题的解决，也在更大程度上依赖于各国政府公共行政打破主权界限，形成有效的国际合作机制。对于各国的公共行政改革来说，存在着一个公共行政功能国际化的目标。
一般认为，公共行政功能国际化，存在着三个方面可能的动力：(1)共同政策的形成。全球问题促使各国在环境保护、全球性安全、人权、技术开发等方面形成了一系列共同政策，因此各国不得不在制度上进行一定的调整，例如根据国家政策需要设立相应的国际管理制度和机构，以实施某种国际性的政策协调和合作。(2)世界经济的一体化进程。随着资本主义市场的扩张，市场经济体制在世界范围内的普及以及大公司的跨国经营，逐渐形成了一体化的资本市场、世界性的金融体系和国际贸易网络，使通过世界一体化的市场机制的连动效应来推进公共行政功能与国际接轨成为可能。(3)国际范围内的技术合作。技术和组织的变化加速了资本的全球流动，形成了新的国际分工，为资本主义市场的扩张起推波助澜的作用。技术的进步，如计算机网络技术的运用，既为公共行政功能的国际化提供了技术支援，大大促进了信息交流的速度和精确度，同时技术本身由于它的高附加值也日渐成为财富的主要来源而构成了促使各国合作的原因之一。事实上，国际合作最成功的地方，是在那些因新技术而使合作不断取得成功的领域。
但是，公共行政功能国际化的实现主要取决于主权国家的选择和行动。在全球问题上所实施的国际合作，首先要逾越的制度障碍是民族国家的主权。很多学者指出，全球问题的形成，从根本上说，是民族国家的主权行为引起的。民族国家为了谋求经济的增长，实施赶超战略，不惜以环境污染和破坏生态平衡为代价，让全球共同承担其发展成本。进一步，这种片面发展政策又受到主权的保护，使各国在全球问题上的合作受到阻碍。从理论上说，主权国家的外部性行为要得到制度性的解决，需要有合理的产权界定。在缺乏一个世界政府的条件下，任何产权的最终界定，只能更有利于作恶者，因而是不公平的。在全球问题上，由于各个民族国家尚以其特定的国家利益来确定其行为和属性，尚不可能在思维方式上超越以国家为中心的范式，这就势必导致各国为了谋求自我利益而在经济利益和权力平衡关系方面争夺进而发生冲突，从而破坏国际合作。
当前以民族国家为中心的国际合作机制具有明显的脆弱性，对主权国家的行为缺乏有效的约束力。如联合国的环境规划署规模有限，而且没有任何强制执行的权力。而拥有某些财政权力的国际组织如国际货币基金组织和世界银行，从自身利益出发，迄今仍在支持那些加速环境恶化的项目和政策。相当数量国家的公共行政机构缺乏必要的专门的国际合作部门。
在不均衡条件下的全球化进程，成为了国际特权和全球等级系统的再生产进程。而公共行政功能的国际化，实际上演变为强行纳入现代性一体化框架的过程。对于民族国家来说，就形成了全球化与本土化的冲突问题。吉登斯指出：“每个人都有一种本土生活，但大部分现象世界实际上是全球性的。”他强调全球交往网络和复杂的生产与交换系统如何减少本地环境对人民的约束问题。按照这一逻辑，公共行政功能的国际化意味着根据某种外来的模式，对本国公共行政的结构、规则和价值等各个方面进行彻底的变革，以纳入全球化的现代性框架之中。当然，也有人持相反的观点，如罗宾斯等人认为，全球化不是取代了本土性，而是形成了一种新的关系，即本土性在全球化的逻辑内运行。也就是说，公共行政功能的国际化，必须在本土语境下才可理解。这一进程应以本国原有的公共行政模式为基础，通过一定的制度创新，渐进地适应功能国际化的要求。
总之，在民族国家的现代性制度下，公共行政功能的国际化是一个十分复杂的问题。如何促使民族国家在一定程度上进行主权的自我约束，就成为全球问题解决机制的关键。有西方学者指出，全球问题的解决，其前提是“人们的共识达到某种前所未有的程度，并需要有某种程度上牺牲主权的意愿”。但这显然是不现实的。
三、政府角色：经济人还是道德人
全球问题对各国公共行政在价值层次上也形成了挑战，主要是近代以来政府传统的经济人角色面临着彻底的转变。
政府作为经济人，一方面不断利用权力加强对社会资源的掠夺和控制；另一方面，它与私营部门的利益结合十分紧密，为了实现自身利益的最大化，政府往往容忍高利润的重污染型企业的生产。尤为重要的是，政府作为经济人角色的合理化，导致政府责任感的丧失。近代以来所确立并在韦伯的官僚科层制中得到典型体现的价值中立原则，使政府放弃了其责任感。通过严格的规章制度运行，个人感情因素被彻底排除出行政过程，官员成为政策执行的工具。政府对制度的技术性依赖越大，政府的责任感就越低。
经济人政府在推动社会发展方面，存在着所谓的“诺斯悖论”：国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源。国家作为经济人，一方面它为了增加国家税收，要使社会产出最大化；另一方面国家又要追求统治者租金的最大化。这两重目的常常会发生冲突。诺斯悖论实际上指出了经济人政府推动社会发展能力的不足。由于全球问题在某种意义上是发展问题，因此也可以认为，全球问题之所以形成以及难以解决，在很大程度上是由政府的经济人角色所决定的。另一方面，全球问题的形成在某种意义上又为政府角色的转变提供了动力。因为任何经济人政府都难以有效地实现自我约束。只有在全球层次上，政府进入一场新的博弈之中，通过对政府行为进行国际制约，才可能使政府角色发生一定程度的转变。
全球问题促使政府由传统的经济人角色向道德人角色转变，即政府行为应更注重道德伦理取向而非市场价值取向。佩鲁指出：“应当在‘道德’‘伦理’因受目光短浅的唯科学主义影响以及盲目相信‘中立的’市场力量的影响而长期被埋没之后，重新发现它们的价值。”在全球问题下，各国公共行政必须具备以下价值取向：一是道德取向。罗马俱乐部成员认为，追求“可承受的经济”，既包括资源开发的限度方面，也包括贫富差距的可忍受程度。以效率优先为原则的发展模式，在很大程度上加剧了社会不平等，造成贫富分化，导致社会危机。因此在社会发展目标上，政府必须以公平为首要目标，兼顾效率。同时，全球问题的形成也根源于西方的消费文化形态，因此政府必须承担文化重构的功能。二是责任取向。政府必须走出传统价值中立的误区，价值中立只导致了政府的责任感丧失，经济人政府往往从自我利益出发，而忽视对社会的公共利益的责任。政府合法性来源于它是公共利益的代表，因此政府本质上对社会发展负有责任。政府为了长期的利益必须接受某种程度的社会责任，尽量避免采纳违背人类共同利益的目标，而发展那些社会所需要而又能使工业生存下去的道德规范。
四、变革公共行政
全球问题的普遍性和不确定性，对各国公共行政提出了新的要求：公共行政必须提高适应和反映环境变化的能力，吸收新知识、新方法和新技术，合理地使用和分配资源。因此，近代以来形成的相对静态的科层官僚制已经不适应全球问题的复杂要求，它具有臃肿笨重、费用过高和效率低下等特点，已经到了非改不可的地步。如果不打破技术官僚体制原有的结构，将难以实现公共行政功能的国际化。
全球问题实际上为各国的公共行政改革提供了新的动力和诱因。各国根据全球问题的特点进行的改革，很可能为将来的公共行政提供新的准则和方向。在全球问题下，公共行政将在三个层次上实现变革：
第一，公共行政职能的泛化和弱化。这是公共行政职能转变同一过程的两个方面。因为全球问题的复杂性，使任何私人性组织和社团都难以单独承担解决的成本，越来越多的问题成为公共行政的对象；而且由于全球问题的普遍性，使得超越国界和主权的国际合作成为必要，而类似的合作因为存在着主权的制约，只有通过政治机构才能实现。公共行政的介入，也强化了全球问题解决机制的有效性，因为只有通过政府行为，才可能制定出长期的、综合性的实施计划，确保政策的持续性。因此在全球问题上，政府干预的范围可能会扩大，这是政府职能泛化的方面。另一方面，政府职能在泛化的同时，全球问题的复杂性否定了政府在控制政策形成和政策结果上的有效性。在环境污染、毒品走私等跨国犯罪问题上，通过单独国内行动和决策所能解决的政策问题越来越少，而必须通过政府间集体决策和政策协调来实现全球问题上的合作。因此，政府权能面临衰落的可能，政府维持政策的控制能力下降，这是公共行政职能弱化的方面。
第二，公共行政机构的分化和组合。与战后西方公共行政机构的分化、组合相较，这是在新的基础、新的问题和新的技术条件下的公共行政机构的重组过程。随着政府职能的泛化，公共行政机构将以政府功能的分化为基础，实现大规模的水平型分权，同时由于政府间集体行政的要求，国家政策的任何部分都将形成相应的国际管理机构以实现协调；公共行政机构的组合过程也就是公共行政功能一体化的过程，政府将裁减不必要的机构，合并功能重叠的机构。为了使政府功能更趋于单纯，一方面本质上不属于政府功能的社团性活动将实现彻底的私有化，转移给社会上的个人和团体；另一方面政府将通过合同化服务，把行政部门负责的项目通过合同的形式转移给私有机构，这就使政府机构本身更为灵活和简单化。值得指出的是，由于政府各部门的分化、组合，需要在更高的层次上实现协调，因此未来的公共行政机构中，协调机构是不可或缺的部分，甚至是功能最为齐全的部分。
第三，决策系统的优化。全球问题给当前的公共行政决策造成了前所未有的压力。复杂多变的全球环境要求政府决策系统提供各种变项测定，政府长期性的发展规划也要求决策系统提供精确的社会系统分析和前景预测，因此决策系统在决策功能、决策技术和决策结构等方面都面临优化的任务。首先，决策体系的多元化。全球问题使单一的决策系统失去了有效性，一方面决策系统面临国际化的挑战，政府间集体决策机制逐渐形成；另一方面从国内来看，非政府、准政府的决策系统在公共行政决策中所发挥的作用将越来越大。其次，决策技术的网络技术化。计算机能扩大信息收集的途径，为决策者提供准确及时的信息，使决策方法更趋一体化。计算机在信息分析、测定变项和控制计划等决策领域，都将发挥越来越重要的作用。计算机网络技术的广泛引进和应用，将大大提高公共行政决策水平。
在全球问题下，各国公共行政改革都具有了过渡性，是一个不断变革的持续性过程，而不存在一个终极的目标。在引进和吸收新体制和新技术的双重基础上，公共行政机构将不断加强和提高其能力和作用。值得指出的是，由于计算机网络技术在公共行政改革中越来越起到核心的作用，目前西方国家出现的“重理政府”，已经不仅仅停留在对技术的引进上，而是直接以计算机网络技术的特点对官僚科层制政府结构进行突变式的激进重理。这是值得引起重视的公共行政改革新趋向。