社会保障法律问题综论，本文主要内容关键词为：法律问题论文,社会保障论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
9月7日，国务院发表了我国建国以来的首部《中国的社会保障状况和政策》白皮书。“白皮书”从养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险、生育保险、社会福利、优抚安置、社会救助、住房保障、农村社会保障共十个方面，以丰富详实的数据全面介绍了我国社会保障的发展情况，并阐述了我国社会保障的有关政策。
正如“白皮书”中所言，“社会保障是现代国家最重要的社会经济制度之一。建立健全与经济发展水平相适应的社会保障体系，是经济社会协调发展的必然要求，是社会稳定和国家长治久安的重要保证。”（注：2004年9月7日，中国国务院新闻办公室，《中国的社会保障状况和政策》白皮书）“白皮书”明确了“中国的社会保障体系包括社会保险、社会福利、优抚安置、社会救助和住房保障等。社会保险是社会保障体系的核心部分，包括养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险和生育保险。”（注：2004年9月7日，中国国务院新闻办公室，《中国的社会保障状况和政策》白皮书）
与社会保障制度的重要性相适应的社会保障法同样具有重要地位，我国学界也著述颇丰，但限于篇幅，本文仅摘取其中较有争议的几点，综而述之。
一、社会保障法的概念
从调整对象入手，确定研究对象的内涵与外延，是我国法学研究的传统手段，在社会保障法的研究中也不例外。“社会保障法是调整社会保障关系的法律规范的总称。”（注：覃有土、樊启荣：《社会保障法》，法律出版社，1997年版，第69页）“社会保障法是调整以国家和社会为主体，为保证有困难的劳动者和其他社会成员以及特殊社会群体成员的基本生活，并逐步提高其生活质量而发生的社会关系的法律规范的总和。”（注：史探径著：《社会保障法研究》，法律出版社，2000年4月版，第31页）
以调整对象定义概念的研究方法，本身值得商榷。有学者提出“现代社会关系已成为一个具有多元化、立体化、复杂化的有机整体，大陆法系有关调整对象的传统理论日益暴露出机械性，划定部门法的范围实际束缚了我们的研究视野，反而增大了理论的分歧和学科对立情绪。”（注：徐士英：《社会保障法与经济法的关系》，《论社会保障法》，中国劳动社会保障出版社，2003年8月版，第33页）因此，学者们也尝试以各种视角认识社会保障法。
以目的为视角，“社会保障法即国家为维护社会安定和经济稳步发展而制定的，保障社会成员基本生活需要和经济发展享受权的各种法律规范的总称。”（注：方乐华编著：《社会保障法论》，世界图书出版社，1999版，第23页）“凡是依据社会政策制定的，用以保护某些特别需要扶助人群的生活安全，或用以促进社会大众福利的立法，就是社会保障法。”（注：蒋月著：《社会保障法概论》，法律出版社，1999年11月版，第23页）
以权利为视角，“社会保障法（广义社会保障法）是指关于基于社会理性、为保证每一个人的生活安全、维持基本生活并保证生活质量从而保证其生存权和发展权而采取的社会互助行为的法律规范的总称，包括社会救济法、社会保险法和社会福利法三个次级法律规范群；狭义社会保障法是关于基于社会理性、为保证每一个人的生活安全、维持基本生活从而保证其生存权和发展权而采取的社会互助行为的法律规范的总称，包括社会救济法和社会保险法两个次级法律规范群。”（注：刘诚：《社会保障法概念探析》，《法学论坛》2003年3月，第18卷第2期）
联系上述对社会保障法的定义，可以发现其间并无实质性冲突，只不过学者各自从不同角度出发认识社会保障法。单纯下定义并无助于我们深入理解社会保障法，只有通过探讨其上下位的关系，把社会保障法放到整体法律体系中，才能明了社会保障法的界定。
二、上位关系——社会保障法与社会法
2001年3月9日，第九届全国人大四次会议《全国人大常委会工作报告》指出：“根据立法工作的实际需要，初步将有中国特色社会主义法律体系划分为七个法律部门，即宪法及宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法。”并将社会法界定为“调整劳动关系、社会保障和社会福利关系的法律”。这是我国在正式文件中第一次出现社会法的概念，将社会保障与社会法联系在了一起。但两者究竟是何关系，学者们有不同观点。
1.社会保障法是社会法的核心
“社会保障法是社会法中的核心。社会法中的各个部门法是基于国家的社会政策性立法所涉及领域不同而划分开来。例如，对社会经济领域和社会教育领域的立法分别形成经济法、教育法。社会保障法则是对社会生活领域的立法，社会生活不但关系到公民的生存、社会的安定，而且对社会经济发展产生深刻的影响。由此可见，社会保障法在社会法中是居于核心地位的。”（注：王国永：《社会保障法与行政法关系初探》，《郑州经济管理干部学院学报》2002.3）
2.社会法主要是社会保障法与劳动法
“广义社会法是指国家为解决各种社会问题而制定的兼具公法与私法特性的第三法域，具体来讲包括劳动法、社会保障法、经济法、环境法、公共事业法、科技法、教育法、卫生法、住宅法、农业法等。而狭义社会法仅指劳动法和社会保障法。”（注：黄昆，曹燕，徐芳宁：《中国劳动法和社会保障法2002年学术研讨会综述》，《法律科学—西北政法学院学报》2003.2）
“现在，社会法一词通常被学者非常实际地肯定为对劳动法和社会保障法的总称，或者指社会保险及有关社会事业的法了。”（注：参见上海社会科学院法学研究所编译：《国外法学知识译丛法学总论》，上海知识出版社，1982版，第41页）
3.社会保障法是社会法的重要组成部分
“社会法所涵盖的部门法包括：劳动法、社会保障法、消费者权益保护法、环境保护法以及妇女、儿童、老人权益保护法等。”（注：董保华：《社会法原论》，中国政法大学出版社，2001年4月版，第141页）
“我们可以大体将社会法调整对象归纳为社会保障关系、弱势群体保护社会关系和公益事业举办社会关系和教育权利保障社会关系。”（注：郑尚元：《社会法的存在与社会法理论探索》，《法律科学—西北政法学院学报》2003.3）
“社会法不是一个独立的法律部门，它只是劳动法、社会保障法等以解决劳动问题、社会问题、保护公民权益为立法主旨的一群法律的统称或类称。”（注：史探径：《我国社会保障法的几个理论问题》，《法学研究》，1998.4）
人大对法律部门的划分，将社会法定格在与民商法、经济法并列的地位，将社会法确定为一个法律部门，而不是一个法域。本质上这一观点坚持的仍是“公法一私法”的二元结构。这与少数学者提出的“公法一社会法一私法”的三元结构截然不同。这也就形成了我国在“社会法”语境上的两重性。故此，可见在社会法一词的使用上多有广狭意之分。在二元结构下，讨论社会法和社会保障法，就必须进一步回答，社会保障法从属与公法还是私法。由于国家在社会保障关系中的主导地位，二元结构下的社会保障法划入了公法范畴。正是二元结构与三元结构、公法与社会法的分化，导致了学者在对社会保障法一系列问题认识上的分野。
三、下位关系——社会保障法与劳动法
传统上，我国的社会保障法被作为劳动法的一个组成部分，早期的劳动法教材中多有社会保障一章，目前大部分学者认同社会保障法是独立的法律部门。但与劳动法的关系则各有不同观点。
1.劳动法与社会保障法相互交叉
我国《劳动法》中将“社会保险和福利”作为一个章节。劳动法学界普遍认为，社会保险关系虽然不是一种劳动关系，但由于这种关系与劳动关系密切联系而被纳入劳动法的调整范围。该说是我国目前最为流行的观点。
“社会保障法和劳动法是并行的两个法律部门。社会保险法是社会保障法的下属法律之一，它的适用范围中涉及工资劳动者的部分，同时又是劳动法所包含的内容。劳动法对这部分内容作出规定是必要的，劳动法和社会保障法对这部分内容的调整出现重合和交叉，是完全正常的。”（注：史探径主编：《社会保障法研究》，法律出版社，2000年4月版，第37页）
该说主要是从两个法适用范围上的交叉来论证的。他们认为：“社会保险法有适用于城镇和农村两种法律的不同，城镇社会保险法的适用对象中不仅包括工资劳动者，还应包括个体劳动者、自由职业者甚至私营企业主等。我国的劳动法适用于企业和个体经济组织中已建立起劳动关系的劳动者。不用说适用于农村的社会保险法，即使适用于城镇的社会保险法，其实施范围也应远远超过劳动法的适用范围。”（注：史探径主编：《社会保障法研究》，法律出版社，2000年4月版，第36～37页）
“社会保险法本质上应当属于社会保障法，但不能将其完全与劳动法割裂开来，从我国传统来看，社会保险是从劳动关系的基础上发展起来的，而且社会保险法的内容无一不与劳动法有密切的关系。因此，就社会保险法而言，它既是社会保障法的核心内容，也是劳动法不可缺少的一部分。就劳动法和社会保障法的关系来说，两者既相互独立，又相互交叉。”（注：林嘉著：《社会保障法的理念、实践与创新》，中国人民大学出版社，2002年版，第35页）
对这一主流观点也有学者提出了质疑，“这种观点的缺陷在于未从两个法的调整机制上来进行研究，因此也就无法回答为什么社会保险法在已经纳入社会保障法体系的同时，还有什么必要再纳入劳动法来重复规范。显然这种观点的立论依据是现行立法，这就有必要对现行立法的形成原因进行一些研究。”（注：董保华：《社会保障法与劳动法的界定》，《华东政法学院学报》，2001.3）
2.劳动法从属于社会保障法
这种观点认为，社会保障法应当成为劳动法的上位法，将劳动法附属于社会保障法。“按照独立平行的原则来建设中国的社会保障法律制度，即社会保障法律制度不属于任何其他法律部门，而是与其庞大的领域及独特的运行规律相适应构成一个独立的法律部门；同时，《劳动法》与《财政法》等作为相关法与《社会保险法》等平行，包含在社会保障法之下。”（注：笔者注：由于原文以图表形式说明社会保障法与劳动法的关系，该句为笔者概括。详见樊启荣、王全兴、黎栋：《中国社会保障立法的发展趋向与宏观构思》，《法商研究—中南政法学院学报》，1999.3）“社会保障法以保证劳动者充分就业为宗旨，规定劳动者参与经济活动的权利和义务，建立以劳动者福利为目标的保险体系。因此，社会保障法主要由劳动法和社会保险法为组成部分。”（注：谢培栋主编：《市场经济与法制建设》，中国法制出版社，1994年，第227页）
将劳动法归于社会保障法的观点，与我国80年代流行的“劳动关系广义说”可谓一脉相承。两学说都对各自的调整对象作了扩大，或者是将劳动关系扩大到包含社会保障关系，或者将社会保障关系扩大到包含劳动关系。与“交叉说”相同的是，“包含说”在分析劳动法与社会保障法关系时也主要将着眼点放在两者的相似处，忽视了两者的根本区别。由于“包含说”在研究方法上主要借鉴了劳动法的研究方法，也直接影响了对社会保障主体的认识。
3.社会保障法独立于劳动法
“劳动法与社会保障法应当是相互独立、相互并列的两个法律部门。两个法在一定阶段虽有交叉，但这并不是一种常态。”“劳动法与社会保障法的调整对象有根本的差异。”“作为我国劳动法调整对象的劳动关系是兼有人身关系和财产关系性质，兼有平等关系和隶属关系特征的社会关系。劳动关系的特点，决定劳动法是公法与私法相溶合而产生的法律部门，也决定了劳动关系的调整适用基准制度、合同制度。随着法律制度的实施，劳动关系将纳入一种多层次的调整模式。这一调整模式由宏观、中观、微观三个层次构成。”“社会保障法从调整模式上看则更强调国家的作用。社会保障包括三方面的内容，即社会救济、社会保险、社会福利这三方面也构成三个层次。”（注：董保华：《社会保障法与劳动法的界定》，《华东政法学院学报》，2001.3）
四、社会保障法的主体
有的学者认为，社会保障法的主体为两方：“以国家和社会为主体”。社会保障制度是依照法律规定建立起来的制度。从我国来说，不论是社会保障制度还是社会救济、社会福利和优抚安置制度。国家均应义不容辞地在其中充当着主体的资格。政府部门及其管理机构代表国家具体行使和履行管理的权利、职责和义务。同时须依法责成、委托、准许或鼓励企业事业组织、公益性社团法人和群众性社区机构等，在社会保障事业中充分发挥组织、管理、协调、教育、捐助、服务等有益作用。这些组织、机构等统冠于“社会”一词名下，它们也应充当主体的身份，并相应地具有权利、义务和责任。（注：史探径：《我国社会保障法的几个理论问题》，《法学研究》，1998.4）
有学者认为，社会保障法协调的是三方主体间的关系。“社会保障法是调整国家、社团和社会成员之间，在保障社会成员基本生活及发展的权利和活动中，所产生的社会保障关系的法律规范的总称。”（注：郭成伟、王广彬著：《公平良善之法律规制——中国社会保障法制探究》，中国法制出版社，2003年5月版，第1页）
两主体论将社会保障法定格在了宏观和中观层面，排斥了微观层面。三主体说将三个层面都纳入其中。采用三主体说的学者较多，但其具体内容不尽相同，特别是对微观层面的表述上。
有学者提出，微观层面应为劳动者，“社会保障权作为公权，主要是通过劳动合同的约定转化为劳动者的个人权力，劳动者的社会保险权利，主要是在企业的范围内实现的。诸如在职职工保险费用的缴纳，下岗职工生活费的发放等。在劳动者已经不存在企业劳动关系的情况下，劳动者的社会保险权的直接诉求对象就是国家，国家有义务实现劳动者的这一权利。在这种情况下，劳动者的社会保险权的实现，则是在社会的范围内，通过国家行政组织的工作来实现。”（注：常凯：《劳权论》，中国劳动社会保障出版社，2004年6月版，第186-187页）
对此有学者提出，这种认识是对“劳动者”的泛化认识。“由于在我国传统劳动法学概念中没有“受益主体”的概念，《劳动法》才将‘劳动者’这一范畴作了泛化的处理。在‘促进就业’和‘社会保险’的章节中，‘劳动者’在很大程度上不是指劳动法律关系的主体而是指劳动行政法律关系的受益主体。”“利益归属主体有时可以是权利主体，例如在职业介绍关系、养老金领取关系中，求职者、养老金领取者是受益主体，同时也是权利主体。利益归属主体有时可以是义务主体，例如，在养老基金缴纳关系中，劳动者是受益主体，同时也是缴费义务主体。然而，在社会法的研究领域中，最具特征的是，利益归属主体有时可以既不是权利主体，也不是义务主体，而只是关系人。例如，对于工伤保险费、生育保险费的缴纳，按我国现行规定，劳动者既不享有权利，也不承担义务，而该费用的缴纳又与其利益相关。严格说来，也正是存在着最后一种情况，也才有必要将利益归属主体概括出来加以特别的关注。”（注：董保华：《劳动关系调整的法律机制》，上海交通大学出版社，2000年7月版，第292-293页）
但主张劳动者为社会保障法主体的学者认为，“劳动者身份的确立，首先是由于他在企业或事业单位建立了个别的劳动关系。但即使他已经终止了企业中的个别劳动关系，但此时的他仍然是劳动力市场上的劳动力提供者，这种社会身份决定了他此时仍是社会劳动关系中的劳方的构成部分，他仍然存在着社会劳动关系，其基本身份仍然是劳动者。”（注：常凯：《论社会保险权》，《中国人力资源开发》，2002.5）
上述以劳动者为社会保障法主体的观点，实际上仍然是从劳动关系出发认识社会保障关系，是对传统劳动法研究思维的沿用。因此，有学者提出跳出以社会实体为划分对象的巢臼，以社会保障关系中各主体的不同角色予以划分。“社会保障关系涉及众多主体，以三类主体最为重要，包括：受益主体、行政主体、服务主体。”（注：董保华：《社会法原论》，中国政法大学出版社，2001年3月版，第297-308页）