建立我国森林资源资产运营体制的构想，本文主要内容关键词为：森林资源论文,体制论文,资产论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中指出“坚持社会主义市场经济改革的方向，注重制度建设和体制创新”，为深化我国国有森林资源资产经营管理改革指明了方向。十一届三中全会以来，我国的林业进行了一系列改革，虽然取得了一些成绩，但成效不大，至今没能摆脱在国民经济和社会发展中的被动局面。其原因固然有多个方面，而体制没有进行彻底改革是根本原因。创新国有森林资源资产运营体制是实现国有森林资源资产有效运营的关键。
现行国有森林资源资产运营体制存在的问题
建国50多年来我国林业管理体制经过了8次调整，多是在政企分合之间摆动。现在的管理体制是1998年随国家机构改革调整形成的。该体制实际仍是政资合一和政企合一的，国有林业企业隶属于各级林业主管部门，林业主管部门直接管理国有森林资源资产及其经营企业。这种管理体制产权不明，权责不清，运营效率低下。其主要问题如下：
1.企业经济目标错位
国有森林资源资产的产权由国家行政机关代表行使，使政治目标取代经济目标成为森工企业经营活动的主要目标。一般说来，政府作为所有者，一方面，要求国有森林资源资产和国有森工企业的成本最低或赢利最多；另一方，它还要求国有森工企业为林区社会提供就业、文化、教育、生活保障等社会效益。政府要求国有资本和国有企业实现的后一方面的目标，显然属于政府应提供的公共服务职能。结果国有森工企业没有把主要精力放在森林资源的培育和管理上，而是为了实现其社会目标拼命地砍伐林木，导致森林资源的危机。
2.所有者主体缺位
主要是国有森林资源资产所有者主体缺位，产权组织、各级林业行政主管部门之间责权不清。东北、内蒙古国有林区森工企业虽然名义上是省属企业，但投资、计划、财务以及社会性事业管理等又分别由国家和省林业行政主管部门甚至当地县市政府部门负责和管理。虽然森林资源名义上是国家所有，但实际上国有森林资源所有者主体缺位，国有森林、林木、林地等资产产权虚置。这是造成森林资源过量消耗、增长缓慢和对林业的重取轻予等一系列问题的根本原因。
3.管理权与经营权混淆
将国有森林资源的管理权和经营权混为一体。森工企业既是国有森林资源的管理者，又是经营者，同时扮演着政府部门和企业的双重角色，基本上是由企业负责森林资源的消长，而森工企业往往只重视企业利益和短期利益，所以没有建立森林资源采伐利用的制约机制，这是森工企业陷入越穷越采、越采越穷的恶性循环的直接原因。
4.缺乏对国有资产的有效监督
国有林监督机构和林业经济宏观管理机构合一，且外部监督内部化。在国有林的监督上，用宏观经济监督代替了所有者的内部监督。由于宏观经济监督的力度不够，加之森林资源的特点导致监督的若干不便，采取了外部监督内部化的做法。将政府森林资源管理职能内置于企业之中，结果无法制约资源过量消耗，也无法认真检查和验收营林成果，导致营林效益低下。尽管近几年实行了森林资源监督垂直管理，但与所监督的企业分离得还不彻底，存在着“端人家饭碗”的问题，不可能实施公正的监督。
5.产业分割加深采育矛盾
围绕森林资源所发生的最基本的关系就是森林资源培育和森林资源开发利用的关系，亦即营林和森林工业的关系。我国的营林和森工混合，在实际经营管理工作中，营林和森林工业似合非合，似离非离，其结果是林业局内部的营林生产实行事业预算制，而采运生产和整个企业则实行经济核算制。营林生产作为政府的费用中心配置于林业企业这个利润中心之中，营林生产缺乏真正负责任的具体的运营主体，导致采运生产硬约束，营林生产软约束。这是导致森林资源培育落后于森林资源开发利用，加深采育矛盾的深层原因。
国有森林资源资产运营体制创新的原则
国有森林资源资产运营体制创新的根本目的，在于完善国有林业生产关系，发展林业生产力，推动我国社会主义林业现代化建设。因此，我国国有林管理体制创新的指导思想应当是：把创新的重点和主攻方向放在解决国有林区森林资源再生产的良性循环方面，从解决森林资源消耗失控的问题着眼，从解决企业经济负担过重的问题着手，彻底改革长期以来束缚林业生产力发展的僵化体制模式，建立符合林业生产特点的、合理的、充满生机活力的体制，把营林和森工的关系理顺，把生产和流通的关系理顺，处理好国家、企业和职工三者关系，兴利除弊，促进林业生产力的发展和经济振兴。
根据上述目的和指导思想，我国国有森林资源资产运营体制创新应遵循以下基本原则。
1.坚持符合国有森林资源资产特点的原则
国有森林资源资产是一种特殊性的资产。一是变现能力小，流动性较低；二是森林资源资产的增值能力受森林自身生长率的影响大；三是森林资源资产存量的维护是森林资源资产经营的基础。四是市场机制对森林资源资产配置的调节作用较弱；五是森林资源资产运营的投入产出不一致。这些特点说明了国有森林资源资产运营存在着明显的制度障碍和经济障碍，国有森林资源资产运营的持久维持和保值增值目标也有赖于这两种障碍的解除和克服，国有森林资源资产运营体制改革必须从这两种问题的解决入手。
2.坚持保证国有森林资源资产保值增值的原则
国有森林资源资产是国有资产的重要组成部分，它所提供的产品和劳务、创造的税收和利润，上缴的财政收入在全社会都占有一定的比重。但同时，由于我国国有森林资源资产的监督管理滞后，在实践中没有解决国有森林资源资产保值增值无人负责的问题，国家所有者权益没有得到很好的保障，国有资产的流失现象十分严重。所以，需要建立合理、有效的国有森林资源资产运营体制，以保证国有森林资源资产的保值增值。
3.坚持国家统一所有，政府分级监管的原则
现阶段，国有森林资源资产属于以国家为代表的全民所有。国家是拥有国有森林资源资产所有权的唯一主体，任何部门和团体，任何国有企业和事业单位，都不能成为国有森林资源所有权的主体。这种国有森林资源资产由国家统一所有而不能分割的法律特征，是由全民所有制的性质所决定的，也是维护国家对国有森林进行统一管理的必要保证。
但是，国有森林资源资产所有权的高度集中统一并不否定政府可以对其实行分级监督和管理。恰恰相反，由于国有森林资源资产毕竟分布在地方，其保护与经营要靠地方来实施，而且其管护的好坏对地方的生态状况有着重要影响。因此，在对国有森林的管理上，要坚持国家统一所有、政府分级监管的原则，同时与其他部门协调配合，统筹规划，妥善处理各方面的关系。
4.坚持国有森林资源资产管理、监督与运营适当分开的原则
这实质上就是政企分开的原则在国有森林资源资产管理系统内的贯彻和落实。国有森林资源资产的管理、监督是政府国有资产管理部门的一种行政性职能，而国有森林资源资产的运营即其保值增值过程却是国家授权经营国有森林资源资产的单位的一种经济行为。两者适当分开有利于国有森林资源资产运营效率和效益的提高。在市场经济条件下，将国有森林资源资产授权给若干经营单位，由他们去负责资产的保值和增值，以适应瞬息万变市场发展变化的要求。同时，这样做也有利于促进政企职责分开，在政府和一般性生产企业之间构造一条“隔离带”，防止了政府机构去直接干预生产经营企业。同时将国有森林资源资产管理、监督与运营分开还有利于建立对国有森林资源资产的保护约束机制。
5.坚持以分类经营思想为指导的原则
林业分类经营是在社会主义市场经济条件下，根据社会对林业公益和经济的两大需求，按照森林多种功能主导利用的不同，相应地将森林资源资产划分为非竞争性资产（公益林）和竞争性资产（商品林），分别按照各自的特点和规律运营，这是一种新型林业经营管理体制和发展模式。实行林业分类经营是社会主义市场经济条件下林业发展中带有全局性的改革，对于提高林业综合效益，推进我国林业持续、快速、健康发展，具有十分重要的意义。因此，国有森林资源资产的运营显然也要适应分类经营的实际，从管理上为推动林业分类经营改革提供制度支撑，保证森林资源的可持续发展。
国有森林资源资产运营体制的基本框架
通过前面对现行国有森林资源资产运营体制的矛盾分析，按照国有森林资源资产管理体制创新的基本原则，我国国有森林资源资产运营体制改革的核心问题是要解决“三个分离”问题：一是政府社会经济管理职能与国有森林资源资产所有者职能分离；二是出资人所有权与企业法人财产权分离；三是国有森林资源资产管理与国有森林资源资产运营分离。
1.构建国有森林资源资产运营体制的总体思路
根据上面的分析，按照《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》中指出的“建立责权利相统一，管资产和管人、管事相结合的森林资源管理体制。按照政企分开的原则，把森林资源管理职能从森工企业中剥离出来，由国有林管理机构代表行使，并履行出资人的职责，享有所有者权益；把目前由企业承担的社会管理职能逐步分离出来，转由政府承担，使企业真正成为独立的经营主体，参与市场竞争”的精神，提出构建国有森林资源资产运营体制思路如下：
（1）明确国有森林资源资产所有权主体，实行专司管理。国有森林资源资产由国务院代表全体人民行使所有权，在此前提下，将政府的社会经济管理职能、行政管理职能和国有资产所有者管理职能实行分离，塑造出明确的国有森林资源资产一级代理机构，使之真正对国有资产的保值增值负责。同时将国有资产所有者权能，尤其是资产收益权和产权代表管理权以明确的制度化规定赋予该机构。
（2）塑造真正的国有森林资源资产运营主体，解决国有森工企业政企不分的难题。对国有森林资源资产实行分层与分类营运，在政府的产权管理和企业经营活动之间设置一个缓冲带——资产运营层作为中介，既承接了政府的一些行政意图，也对这一行政的意图起到一定的阻挡作用，同时保证了产权的运作最终不脱离政府的控制。
（3）按照现代企业制度的一般规范，把大中型国有林业企业改造为现代公司。改造的途径有两个：一是按照《公司法》重新组建新的运营公司，将其所管理的国有森林资源竞争性资产委托给国有企业管理，对国有林业企业进行控股或参股，负责国有森林资源的监督和管理，并保证国有资产的保值增值。二是根据我国目前国有森林资源管理的现状，对各林区的中大型国有森工集团进行改组或重组，组建具有独立企业法人性质的国有森林资源资产运营公司，其改组关键就是要剥离过去集团公司的政府行政职能和行业管理职能，真正按照《公司法》组建成控股公司。
因此，深化国有森林资源资产运营体制改革，要按照社会主义市场经济的要求，从构建行使出资人职能的机构入手，着眼理顺产权关系，明确管理责任。具体说来，就是实行森林资源国家所有、中央和省（自治区、直辖市）两级管理。按照资产运营的目的不同，分别建立国有森林资源非竞争性资产和竞争性资产管理体系。
2.构建国有森林资源资产运营新体制
根据上述思路，对现行的国有森林资源资产运营体制改革具体构想如下：一是强化国有森林资源的经营管理，把由森工企业（集团）行使的森林资源管理权独立出来，设立专门的国有林管理部门，负责国有林的监督管理，最终建立起国家所有、分级管理、委托经营、严格监管的新体制。二是实行政企分开，成立国有森林资源资产经营公司，专门负责竞争性国有森林资源资产的经营。三是建立起森林资源保护、培育和利用之间的利益制约关系。实行森林资源资产化管理，分别将公益林和商品林纳入竞争性资产和非竞争性资产的管理轨道。
构建国有森林资源资产运营新体制的具体方案如下：
（1）明确国有森林资源资产管理和运营的主体。按照国有森林资源资产运营的主要目的，将现有国有森林资源资产分为非竞争性资产和竞争性资产。非竞争性国有森林资源资产的管理主体是国家林业主管部门，竞争性国有森林资源资产的管理主体是国有资产管理委员会。将国有森林资源资产运营主体按其所经营的国有森林资源资产的主导性质来划分，可分为非竞争性国有森林资源资产经营主体和竞争性国有森林资源资产经营主体。竞争性国有森林资源资产运营要企业化，同时强化非竞争性国有森林资源资产的行政性运营模式。
（2）分级授权。隶属于国家林业局的公益林管理局负责对中央投资的非竞争性国有森林资源资产进行管理。省（自治区、直辖市和计划单列市）林业主管部门的公益林管理处负责对地方所属的和国家公益林管理局委托的国有森林资源非竞争性资产进行管理。隶属于国有资产管理局的国有森林资源经营总公司负责对中央所属的竞争性国有森林资源资产进行管理。省（自治区、直辖市和计划单列市）森林资源经营公司负责对地方所属的和国家国有森林资源经营总公司委托的竞争性国有森林资源资产进行管理。中央政府对公益林管理局和国有森林资源经营总公司进行授权，省（自治区、直辖市和计划单列市）级政府对国有林管理处和国有森林资源经营公司进行授权。
（3）有分有合。政府主管部门运营与企业运营相结合。各级林业主管部门通过内设的公益林管理局（处）负责非竞争性国有森林资源资产（公益林）运营。各级国有资产管理部门通过国有森林资源经营公司负责竞争性国有森林资源资产运营。竞争性资产与非竞争性资产的管理实行彻底的分离，即竞争性资产运营公司均设在林业主管部门之外。
（4）国有森林资源资产运营的监督管理。要确保国有森林资源资产的有效运营，防止国有森林资源资产流失，必须对国有森林资源资产运营的各个主体的活动进行经常性的监督。除了国家有关经济管理部门的正常监督之外，也需要国家从最终所有者的角度对运营主体进行监督，这是来自所有权的监督。同时要本着谁授权运营谁监督的原则，实行分级监督。
国有森林资源资产运营新体制具体设计见图1，相关各机构及其职能设计见表1。
图1 国有森林资源资产运营体制
表1 国有森林资源资产运营机构及其职能
类别 主管 管理部门或
部门 运营机构
管理责任主要职能
负责全国国有林经营的指导和调负责森林资源的管理控制，制定全国公
控。负责国有森林资源资产的行业 益林经营管理的长远规划和年度计划，
国有森国 国家林业局公益林管理局 管理及非竞争性国有森林资源资产 决定其产权变动，任免国有林经营管理
林资源家 （公益林）的经营管理。 单位的主要领导和服务人员，核定其预
非竞争林 负责地方性国有森林资源的行业算方案，提出财政补贴建议
性资产业 省（区、市）林业厅（局）管理和地方性非竞争性国有森林负责所属公益林的管理控制，制定地方
（公益林）局 公益林管理处资源资产（公益林）的经营管理性公益林经营管理的长远规划和年度
直接经营中央所属的国有森林资计划，决定其产权变动，任免国有林经
源竞争性资产（商品林）或授权地 营管理单位的主要领导和财务人员，核
方经营中央所属的森林资源，对定其预算方案，提出财政补贴建议
国家国有森林资源商品林经营单位独资、控股和参负责制定全国国有商品林长远规划
国 经营总公司 股经营，依据法律或合同规定承和年度计划，编制和执行财务计划，
国有森有 担有关的商品林业建设的任务 保护和管理林地资源、野生动植物资
林资源资 源，决定森林经营方式和经营组织形
竞争性产 直接经营所属的竞争性国有森林式，选择商品林经营者资产
资产 管 资源资产（商品林）或由国家授权 负责制定本省（区、市）国有商品林长
（商品林）理 省（自治区、直辖市）经营中央所属的森林资源，对商远规划和年度计划，编制和执行财务
局 国有森林资源经营品林经营单位独资、控股和参股计划，保护和管理林地资源、野生动
公司经营，依据法律或合同规定承担植物资源，决定森林经营方式和经营
有关的商品林业建设的任务组织形式，选择商品林经营者
上述国有森林资源资产运营机构及其职能设计符合国有森林资源的特点和国有森林资源资产运营的客观要求。主要体现如下。
一是体现了分类运营的要求。把配置在商品林业建设上的国有森林资源资产的运营从全部国有森林资源资产中分离出来，由独立的商品林业管理机构——国有森林资源资产经营总公司（或公司）负责运营，而配置在公益林业建设上的国有森林资源资产则由公益林管理局（处）负责运营。如此设计，便于根据资产的性质不同，按不同的规律运营。
二是体现了分级运营的要求。无论是配置在公益林建设上还是配置在商品林业建设上的国有森林资源资产都既有由中央负责运营的，也有由地方负责运营的，这有利于调动中央和地方两方面的积极性。
三是体现了政资分合有度。对于非竞争性国有森林资源资产，全部资产的所有权与政府专业经济管理职能统一起来，由国家林业局和各省、自治区、直辖市林业主管部门负责经营管理。而对于竞争性国有森林资源资产，其所有权则与政府专业经济管理职能分离，由国有资产管理部门授权的国有森林资源资产经营总公司（包括公司）作为所有权主体公司运营，充分体现了竞争性国有森林资源资产由专业经济管理部门负责运营的要求。
四是营林和采运企业的投资主体和运营主体分离，强化了森林资源所有权。采运企业不直接拥有森林资源的所有权，而以法律或合同规定形式取得森林资源的采伐权，这非常有利于理顺采育关系，落实以营林为基础的林业建设方针。
五是体现了出资人所有权与企业法人财产权的分离。对于国有森林资源竞争性资产，由于设立了国有森林资源资产经营公司的中介层次，国有资产出资人以股东的身份参与企业经营，实现了出资人所有权与企业法人财产权的分离，使政企分开成为可能。