农村双层经营体制运行中存在的问题与对策，本文主要内容关键词为：对策论文,体制论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
该文作者分析了农村双层经营体制运行中存在“分”之有余，“统”之不足和缺乏土地流转法律机制等主要问题，提出改组、发展集体经济组织，充分发挥集体经济组织“统”的功能。正确把握“统”与“分”的尺度和稳定承包关系，建立土地流转机制等发展、完善双层经营体制若干对策，旨在为深化农村经济体制改革，完善农业经营制度提供有益建议。
“农业问题、农村问题和农民问题，始终是关系我们党和国家全局的根本问题。”深化农村经济改革，贯彻农业发展政策，核心是长期稳定以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。所谓“统分结合的双层经营体制，是指农业集体经济组织的统一经营层次与农业集体经济组织内部的农户家庭承包经营作为分散经营的层次，两个层次有机结合而形成的机制。双层经营体制是我国农民的伟大创举，极大地调动农民的生产积极性，促进农村生产力的发展。但是，随着时间的推移，社会主义市场经济体制在农村的确立和发展以及农村改革的深入，尤其是我国加入WTO之后，农村双层经营体制存在的问题日益显露出来，必须认真研究，切实加以解放。
一、双层经营体制运行中存在的主要问题
（一）“分”之有余
“家庭联产承包责任制确实有它的优越性，但由于这个制度本身的局限，也带来一些不利因素：例如土地平均分配，好坏搭配，户户均等，造成土地‘碎化’，这种土地经营上的分散，导致经营规模小，经营规模小又导致生产经营成本增高”。尤其是加入WTO，这一问题显得越来越突出，我国的农产品因价格偏高而缺乏国际竞争力：
家庭承包经营实行一家一户经营，土地难以合理集中，农业适度规模经营难以顺利推行，农业集约化程度低。这种分散经营不利于农业机械化和科学技术的推广，不利于各生产要素的优化配置，影响农业的集约化、产业化发展，我国农业仍停留在“小农经济”状态，无法与工业的现代化相适应。同时，随着市场经济的发展，农户家庭小生产与大市场的矛盾日益突出，作为既是生产主体又是经营主体的农户，分散弱小，势单力薄，难以抵御市场竞争的风险，无法与变幻莫测的大市场相衔接。
（二）“统”之不足
农村集体经济组织经营服务功能严重不足。集体经济组织带有传统的计划经济体制的行政色彩，无法满足农户多样化的服务需求；职能不明确，行政事务和经营管理业务不分；集体经济组织与农民的关系既不是平等主体间的关系，也不是以利益为纽带的经济共同体关系，而是传统的上下级行政关系，导致服务行政化，利益平均化，集体经济组织的经营服务功能不能满足家庭承包经营发展的需要。
集体经济实力弱。无力发挥“统”的功能。由于缺乏对双层经营体制全面理解，过分强调“分”的功能，忽视“统”的功能，出现了“无钱办事、无人管事、无章理事”的局面。集体经济实力弱，无力为农户提供产前、产中和产后等多种服务；集体经济组织资金匮乏，随意向农民摊派各种费用，农民负担过重；集体经济亏空，收不抵支甚至呈负数，财务管理及监督约束机制不健全，账实不符，管理混乱，集体资产流失现象严重，集体经济组织无法满足承包农户对生产服务和协调的迫切要求，无力将农户和市场有机衔接起来，双层经营实则成了“单层”经营。
（三）缺乏土地流转法律机制
《宪法》、《土地管理法》规定：“土地使用权可以依法转让。”1990年国务院曾颁布《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，以法规的形式规定了国有土地使用权出让和转让的有关程序和管理措施。但对集体土地使用权的流转至今没有相应的法规出台，而仅在《农业法》第13条和国务院批转农业部《关于稳定和完善土地承包关系意见的通知》对转包这一流转方式作了原则性规定。由于缺乏法律规范，目前农村土地使用权流转过程中存在诸多问题：一是土地使用权流转（主要是转包）多是农户的自发行为，流转行为不规范，缺乏法律约束，为一些纠纷的产生埋下隐患；由于无法可依，双方躲躲闪闪暗地进行，形成农村土地交易的隐性市场，集体对土地市场缺乏有效的调控、管理和监督：二是愿意进行流转的使用权主体少，受多种因素的影响，大多数农民宁愿弃耕、抛荒也不愿转让，土地难以合理集中，不利于土地的规模经营和农业的集约化、产业化发展；三是土地流转的补偿多是象征性的，农民不愿对土地追加投入，甚至掠夺地力。四是发包方运用行政手段强行解除承包关系，强行收回土地推行规模经营，侵犯农民的合法权益。
上述问题的存在和交叉作用，不仅影响了农村双层经营体制的稳定和完善，而且不利于农业生产条件的改善、农业科技的推广和运用、农业综合生产能力的提高以及农村经济的健康发展。对此，必须有针对性地提出对策，使农村双层经营体制不断发展和完善。
二、对策之一：改组、发展集体经济组织形式
家庭承包经营主要解决农业生产体制问题，并没有解决生产与市场的衔接问题，而生产与市场脱节正是制约我国农业进一步发展的主要因素之一。在农业市场化进程中，农业小生产与大市场的矛盾日益突出，迫切需要建立既能克服农村集体土地所有权虚化，体现土地所有权的集体性质，增强集体产权的主体地位和经济实力，又能组织农户进入市场的有效组织形式。因此，亟待针对集体统一经营层次存在的诸多问题，根据各地生产力发展水平和目前在“统”的层次上呈现出的多元化格局，确立集体经济组织形式，壮大集体经济，发挥“统”的功能。
改组农村集体经济组织，使之真正成为农民自己的社区合作经济组织。目前农村集体经济组织实际上是社区性的。但由于带有传统的行政色彩，极大地影响了其“统”的功能的发挥，必须予以改组。一是“政企”分开，推动集体经济组织与行政组织分离。把目前的村集体经济组织“一分为二”，建立两套机构，一套机构为村级行政组织，专门处理村日常事务和土地的管理；另一套机构为村集体经营组织，专司“统”的经营功能。为农户提供全方位、多层次、多形式的服务，引导农民进入市场，保证集体资产保值增值。二是转变职能，推动集体经济组织从“行政式”领导主体向与农户平等主体过渡：
发展专业合作经济组织。上世纪90年代以来，随着市场经济在农村的发展，统分结合的双层经营体制在“统”的层次上发生了变化，呈现出多元化的格局。专业合作经济组织是农民在自愿互利的基础上，突破原有社区的界限和地缘、亲缘关系，围绕某一生产经营或服务项目而组成的合作组织。目前，专业合作经济组织在连接农户和市场方面已呈现出极大的优越性和勃勃生机。专业合作经济组织作为劳动者的联合，是农户自己的组织，已成为国外农业发达国家最普遍、最受农民欢迎的组织形式。从国外经验看，以家庭农场为主的农业，随着商品化程度的提高，农民以合作制方式组织起来适应市场经济和现代化，是一个趋势。美国现有3260个农业销售合作社，有1971个农业供应合作社，参加合作社的农民成员总数估计为440万。合作社销售的农产品约占产量的31%，并为美国农场主提供约27%的农业投入。在欧盟各成员国，农民合作组织更为盛行。日本的“农业协同组合”即“农协”亦是这种组织形式。
专业合作经济组织有其他组织形式无法比拟的优势：(1)可以最大限度地提高农民的参与程度、关心程度和监督力度，克服农村传统集体经济组织的某些弊端，是“统”与“分”协调发展的有效组织形式；(2)能促进农村土地、资金、技术、劳动力等生产要素合理流动和优化组合；(3)有利于促进贸工农一体化经营。按照贸工农一体化经营的要求，根据当地资源优势，合理布局，把分散的农户组成专业户、专业村，通过专业合作、联合销售，解决农民一家一户办不了、办不好的事情，较好地解决千家万户的小生产与千变万化的大市场的结合。(4)可以充当政府与农户之间的桥梁和纽带。
我国农村未来双层经营体制的合理组合，是合作经济组织的统一经营加农户家庭的分散经营。对此，要积极鼓励农户发展各种专业合作经济组织，促进已有专业合作经济组织的发展和联合。当然，在发展合作经济组织的过程中，根据我国实际情况进行创新，允许在以合作经济组织为主要组织形式的前提下，因地制宜地发展其他联合组织、中介组织和服务组织等，形成多种多样的组织结构，以适应不同地区、不同经济条件发展的需要。
三、对策之二：充分发挥集体经济组织“统”的功能
按市场经济的要求，重新界定“统”的功能。按目前农村经济的发展状况，“统”的功能似应界定在以下三个层次内：(1)统一经营的组织范围，在原来以乡、村为主的前提下，逐步拓宽与乡、村、组相对应的各种层次的社区合作经济组织、专业合作经济组织和其他经济服务联合体；(2)统一经营的产业范围，在原来以农业为核心的前提下，逐步创造条件，开拓和经营非农集体经济产业；(3)统一经营的职能范围，以围绕农业这一核心产业来开展生产服务、管理协调、资产积累、经济开发等，尤其应以服务职能为主；法律对集体经济组织“统”的功能予以确认。为强化上述界定的统一经营的范围和功能。需要一定的运行费用作支撑，需要一定的经济实力作后盾。
首先，多渠道壮大集体经济。集体经济实力是“统一经营”各种作用得以发挥的物质保障。壮大集体经济要改变过去的思维定势，改变过去只有办工商业，搞“大、高、外”产业，搞“村村点火、处处冒烟”才是搞集体经济的狭隘观念，拓宽渠道，因村制宜、因地制宜、宜农则农、宜工则工、宜商则商，不能一刀切。具体可采取以下措施：一是从服务入手，培育集体经济新的增长点；二是以市场为导向，大力发展乡镇企业；三是发挥资源忧势，依靠劳动积累，搞农业综合开发。无论采取何种措施都要有利于生产要素的优化配置，有利于生产力的发展；同时要积极探索集体经济的有效实现形式，通过承包制、股份合作制改造集体企业，通过租赁、拍卖、兼并、联营等办法盘活闲置的集体资产。
其次，加强集体资产管理。“农村集体经济组织要管理好集体资产……壮大经济实力，特别要增强服务功能，解决一家一户难以解决的困难。”将竞争机制、约束机制和激励机制引入集体经济组织的经营管理中，使农村集体土地所有权的管理机构切实负责，管好用好集体资产和积累；健全会计台帐制度、财务公开制度和执法监察制度；及时公布集体资产的使用情况，增强农村财务收支的透明度。村民委员会要切实履行监督职责。
再次，政策、法律予以积极扶持；发挥集体经济组织“统”的功能，不仅要依靠集体经济组织自我积累、自我发展，而且要依靠政策、法律的扶持。政策、法律应从信贷、税收、物资供应、人才流动等方面对集体经济组织给予必要的支持和扶持，减少行政干预；政策应向贫困地区作适当倾斜，引导农民共同富裕。
四、对策之三：正确把握“统”与“分”的尺度
“统”“分”结合的农村双层经营体制既是保护劳动者生产积极性的有效措施，又是发挥集体统一经营优越性的有效机制。要正确把握二者的尺度，宜“统”则“统”，宜“分”则“分”；家庭办得了、办得好的事情由农户去办，家庭办不了、办不好或办起来不合算的事情由集体帮助解决，发挥两个积极性，体现两个优越性。总之，既要“统”得适度，又要“分”得合理，衡量标准是能否促进生产力的发展。具体地说，就要有助于更快地发展优质、高效、高产的农业，有助于农业综合生产能力的提高，有助于壮大集体经济，将农民与市场有机衔接起来，使农业从“数量型”的传统农业向“质量效益型”的现代农业转变。
同时，要正确分析“统”与“分”的难点。“统”的难点在于集体经济实力弱、功能难发挥、管理机构不健全、合作经济组织地位不明确。“分”的难点在于土地承包关系不稳定、经营自主权不充分、流转机制不健全、合法权益受侵扰。从实践情况看，家庭经营面临的难题和困难，有许多方面是由集体“统”的功能发挥不够而造成的，影响了家庭经营潜力的发挥。结合双层经营体制运行的状况，笔者认为，当前和今后一个时期，完善农村双层经营体制的重点应在稳定“分”的基础上，完善和加强“统”的功能，协调好“统”与“分”之间的关系，加强“统”对“分”的引导、组织和服务。表面上看，这好象是计划经济的复归现象，其实这正符合马克思主义的“否定之否定或螺旋式发展的规律是客观的、普遍的，是在现实世界一切领域中都起作用的辩证法的一个基本规律”的辩证观点。实际是集体经济（即“统”）在质上的飞跃，并非走计划经济的老路。同时，要避免“统”影响“分”的发展或者以“统”代替“分”。当“统”满足“分”的要求时，则“统”与“分”协调发展，共同促进。
五、对策之四：稳定承包关系，建立土地流转机制
农民对土地有着深厚的感情，土地不仅是农民最基本的生活保障，也是农业最基本的生产要素，长期稳定并逐步完善土地承包关系不仅是广大农民的普遍愿望，也是完善双层经营体制、巩固农业基础地位的关键环节。为此，中共中央、国务院制定了一系列旨在稳定和完善农村土地承包关系的政策，如1993年中共中央、国务院在《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》中，提出了进一步延长土地承包期（30年），提倡实行“增人不增地、减人不减地”，建立土地流转机制，发展适度规模经营等政策。实践证明，稳定土地承包关系、延长土地承包期，不仅能增加农民稳定感，引导农民珍惜土地，增加投入、培肥地力，逐步提高产出率和劳动生产率的积极性，而且能解除农民的后顾之忧，保持农村稳定。为加强对延长土地承包期、完善土地承包关系的指导，中共中央、国务院于1995年《关于稳定和完善土地承包关系的意见的通知》、1997年《关于进一步稳定和完善土地承包关系的意见的通知》和1998年《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》中再次重申了“以家庭联产承包为主的责任制、统分结合双层经营体制必须长期稳定，任何时候不能动摇”、“稳定完善双层经营体制，关键是稳定完善土地承包关系。……这是党的农村政策的基石，决不能动摇。”
但是，“承包关系的稳定不是静止的、‘僵化’式的稳定，而是一种动态中的稳定，也就是在承包期内，把土地作为一种有价值、可交换的资产，使它流动起来。”“土地流转有利于生产要素的有效配置，有利于土地承包期再延长30年不变，政策的稳定，也有利于在有条件的地区实行规模经营。”为此，中共中央、国务院在作出稳定土地承包关系的规定的同时，提出“土地使用权要合理流转”、“发展多种形式的土地适度规模经营”。从1999年初全国人大开始起草《农村土地承包法》，以彻底实现由政策调整到法律调整的转变。目前，已有了草稿，正在征求意见，修改完善。《农村土地承包法》立法重点之一是，对土地流转做出明确规定，肯定转让、转包、入股、互换、抵押等流转方式，确定土地流转应具备的条件。
实行土地使用权有偿转让、建立土地使用权流转机制、发展土地适度规模经营的关键是稳定土地承包关系，承认土地使用权是农民获得的一种财产权利，受国家法律的保护，依法贯彻有偿、群众自愿的原则。任何运用行政手段违背农民意愿、违背政策缩短土地承包期、收回承包土地、多留机动地、提高承包费等做法都是对土地承包关系稳定的破坏。
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