王海燕 王 峰
山东省滨州邹平市自然资源和规划局 256200
摘要：本文首先阐述了统一规划体系下自然资源领域规划问题成因分析，接着对统一规划体系下自然资源领域规划顶层设计思考进行了探讨。
关键词：统一规划体系；自然资源领域规划；顶层设计
引言：
随着机构职能改革，原有国土、规划管理业务的融合，自然资源建设要实现自然资源精准治理、立体协同、智慧决策，必须强化自然资源的顶层设计。在广泛调研分析的基础上，根据近几年在自然资源发展规划、顶层设计及建设方面的实践，总结了当前自然资源（或国土/规划）顶层设计存在的普遍性问题，并根据实践经验提出了相应的应对措施，以期为自然资源管理建设的跨越式发展提供理论和实践支撑。
1统一规划体系下自然资源领域规划问题成因分析
1.1顶层设计和发展规划混在一起，或者与已制定的发展规划衔接不够紧密
事实上，发展规划是根据工作实际需要制定的发展总体思路和纲要，而顶层设计则是对发展纲要的具体延伸、细化和技术实现，从数据体系、架构体系、服务体系、应用体系、安全体系、保障体系等各方面进行细化的实施框架和技术实现手段。由于二者边界不清，导致有些顶层设计方案最终难以落地。
1.2顶层设计往往“强规划、弱设计”
为了提高顶层设计水平，往往用概念代替战略，用形式替代内容，导致后期实施建设因技术、资金等限制无法实现发展规划目标的系统性风险。对于部门的发展，既要重视战略层面的发展规划，也要重视战术层面的顶层设计。顶层设计必须立足全局视角，自顶向下的对建设的各方面、各层次、各要素进行深入研究和具体工作统筹铺排。
1.3顶层设计往往重技术、轻实际，导致建设投入高、建设成果与实际需求不相符
信息技术发展迭代快、创新性强，毋庸置疑，开展顶层设计必须充分融入新技术、新理念。但分析发现，为了让顶层设计充分体现未来发展趋势，许多顶层设计往往过于注重人工智能、区块链、云计算、大数据、物联网、虚拟现实等“高大上”技术的堆砌，却忽略了对基础现状、人财物力、将来运维成本、以及是否符合上级部门的整体发展思路、同级部门的发展协调、下级部门的实际需求等方面的统筹考虑。这导致各地顶层设计在内容上比较相似，在实施上由于与实际结合不够紧，比较难以落地。
2统一规划体系下自然资源领域规划顶层设计思考
2.1锚定功能定位，以“两统筹”落实“两统一”
提升自然资源“十四五”规划地位。《宪法》规定，国家保障自然资源的合理利用。自然资源“十四五”规划是落实生态文明建设、加强自然资源宏观管理的重要手段，是指导“十四五”时期自然资源统一调查、确权登记、开发利用和保护活动的行动纲领，是履行统一行使全民所有自然资源资产所有者职责的基本遵循，是指导自然资源领域发展、布局重大工程项目、合理配置自然资源、引导社会资本投向、制定相关政策的重要依据。按照44号文对国家级重点专项规划的定义，应提升自然资源“十四五”规划为国家级重点专项规划，报国务院审批，加强规划对自然资源领域相关规划的统筹，加强规划对国家“十四五”规划的支撑，加强自然资源“十四五”规划中重要目标指标在各级政府的传导落实。
按照“以空间规划为基础”“以专项规划为支撑”和“等位规划互相协调”等要求，以自然资源“十四五”规划、国土空间规划两个规划统筹引领，落实“两统一”职责。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆一是自然资源“十四五”规划以自然资源为规划对象，侧重“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责”的履行，主要针对自然资源调查监测、自然资源确权登记、自然资源所有者权益和自然资源开发利用四个关键环节进行统筹布局；国土空间规划以国土空间为规划对象，侧重“统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”的履行，主要针对国土空间开发利用保护、国土空间用途管制和国土空间生态修复三个关键环节进行统筹布局。二是自然资源“十四五”规划对国土空间规划在指导自然资源领域发展、布局重大工程项目、合理配置自然资源、引导社会资本投向、制定相关政策等方面提供依据和支撑。三是国土空间规划对自然资源“十四五”规划在空间上进行引导和约束，在涉及空间性目标与战略时，自然资源“十四五”规划应与国土空间规划做好对接；在涉及自然资源利用的空间行为时，要符合主体功能区战略、刚性控制线约束和空间用途管制要求。
2.2凝聚规划合力，构建两大规划阵列
报请国务院批准的国家级专项规划，由国务院发展改革部门会同有关部门统筹协调后制定编制目录清单或审批计划，报国务院批准实施。报请国务院批准的国家级空间规划，由国务院自然资源主管部门会同发展改革部门制定编制目录清单，报国务院批准实施。自然资源领域是两类规划内容交汇的重要领域，需在顶层设计中明确国家级专项规划阵列和国家级空间规划阵列，确定各类规划的定位、作用与内容范围，从而形成规划合力，构建统一的自然资源发展蓝图。
明确国家级专项规划和国家级空间规划阵列判断依据。根据中央要求，从定位来看，是否关系国民经济和社会发展全局、是否为市场失灵领域是国家级专项规划的两大判断依据，是否是特定领域（区域）空间开发利用保护的专门安排是国家级空间规划的判断依据。从规划对象来看，是否直接以空间（或各种用地用海类型）开发、利用、保护为规划对象是空间规划的评判依据。从聚焦领域来看，国家级专项规划聚焦事关国家长远发展的大战略、跨部门跨行业的大政策、具有全局性影响的跨区域大项目；国家级空间规划聚焦空间开发强度管控和主要控制线落地。
2.3强化基础作用，明确空间规划约束形式
为发挥国土空间规划体系在国土空间开发保护中的战略引领和刚性管控作用，统领各类空间利用，要明确国土空间规划对专项规划的空间约束形式。一是清晰空间约束要点，根据中央要求，空间规划主要在空间目标与战略部署、主体功能区战略、空间开发强度、主要控制线准入、空间用途管制等方面对其他规划进行约束。二是探索在其他规划审批环节增添空间可行性分析或合规情况评价分析环节，将空间规划基础作用制度化、规范化。三是当其他规划实施时，若其空间行为直接或间接地与空间规划相违背，探索规划的动态调整机制。四是加强规划的空间绩效考核，探索将空间开发、利用和保护的效益作为其他规划实施评估的重要考核要素。
2.4统筹规划管理，完善规划体系传导协调机制
形成顶层“多规协调”、基层“多规合一”的“漏斗式”传导结构。根据“由国家、省、市县各级规划共同组成，定位准确、边界清晰、功能互补、统一衔接的国家规划体系”要求，在国家、省、市县三级层面实现各类规划的协调融合发展，在乡镇和村层面所有的规划投射到国土空间规划详细规划中，真正实现“多规合一”。在这一整体制度框架下，要进一步明确自然资源领域各规划在国家、省、市县三级中的传导机制、自然资源领域内空间规划与专项规划的衔接协调机制，以及在不同层级上自然资源领域规划与其他领域规划的衔接机制。
结束语：
统一调整完善规划期限。对标“两个一百年”目标，空间规划与发展规划应相互协调，保证发展规划落地的同时，还要保证中长期的空间配置可持续发展，国土空间规划和相关专项规划统一规划至2035年，“十四五”发展专项规划统一规划至2025年。与二者不一致的规划，应针对国土空间发展规划、自然资源“十四五”规划的规划目标任务适时进行调整或修编。
参考文献：
[1]侯华丽,周璞.国土空间规划视野下的矿产资源布局[N].中国自然资源报.2019(007)
[2]张艳芳,刘治彦.国家治理现代化视角下构建空间规划体系的着力点[J].城乡规划.2018(05)
[3]张彦,龚智敏,邢天宇.论顶层设计与制度驾驭[J].晋阳学刊.2019(03)
论文作者:王海燕,王峰
论文发表刊物:《防护工程》2019年19期
论文发表时间:2020/3/3
标签：自然资源论文; 空间规划论文; 国土论文; 空间论文; 领域论文; 体系论文; 发展规划论文; 《防护工程》2019年19期论文;