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欧洲出版商历来是国际出版界强有力的竞争者，目前，六个欧洲出版商跻身全球十大出版商之列。尽管如此，欧盟委员会、各成员国政府及行业协会、欧洲出版行业协会仍一直关注欧洲出版业在全球出版业的竞争力问题。近年来，欧洲出版商开始试图寻求欧盟层面的政策与法律支持，以增强竞争力。“欧洲出版商联合会”(the Federation of European Publishers，FEP)于2008年发布的倡议支持设立欧盟图书计划的《欧洲与图书》①报告就是这一努力的代表。
该报告分为两大部分，分别以多语言与信息社会、文化多样性与欧盟对外关系为标准表达了希望欧盟出台支持欧洲图书出版业的欧盟政策，并提出了20个具体扶持措施。这20个具体措施为：1)考虑非视听文化产业的特性，调整欧盟文化计划，特别是组建一个文化产业专家委员会，并加强与文化产业相关的长年合作项目的资金支持；2)增加对包括非小说在内的翻译工作的支持，并在支持创设翻译人员联络网的同时，支持对外文出版商和专业翻译人员的培训；3)帮助欧洲出版商在国际书展设立共同摊位；4)支持作者参与欧洲和其他国家的文化活动，在欧洲和其他国家（中国、美国等）设立欧洲出版办事处；5)开办泛欧洲培训课程并制定欧洲出版业从业资格标准；6)支持旨在鼓励欧洲各地年轻人和贫困阶层阅读的进一步行动；7)为数字内容和数字化内容的发展提供融资帮助；8)为培训图书专业人员使用数字化工具提供支持；9)进一步支持采用满足多语言需要的纸质和电子出版物标识标准和元数据；10)支持数据库的互连与组织；11)资助书商在销售电子图书方面的培训与业务调整；12)支持欧洲语言出版物与其他语言出版物的互译；13)加大教科书供应的资助预算；14)增加图书馆基本馆藏建设的资助额；15)支持发展当地出版业务，以及当地出版商与欧洲出版商之间的合作出版和权利转让；16)支持出版商降低图书成本；17)鼓励就地培训出版商和书商的计划；18)为尊重与促进文化多样性，要考虑欧盟文化政策的其他方面（《建立欧共体条约》第151条第4款）；19)促进版权规则在其他国家和国际组织内的实施；20)促进图书的自由流通（佛罗伦萨协定和内罗毕议定书）。
值得说明的是，上述20个具体措施中，第一至第六项属于欧盟层面的有关文化、教育和培训的计划，第七至第十一项措施属于欧盟层面的有关数字图书馆的计划，第十二至第十七项措施是面向发展中国家和新兴经济体的计划，第十八至第二十项措施是其他图书政策。笔者以为，上述措施的提出集中反映了欧洲出版商希望将出版业纳入到欧盟文化行动职权范畴的诉求，以期进一步促进欧洲出版业的全球竞争力。本文拟对欧盟文化政策与出版计划现状、欧盟文化政策的法律框架与执行机制以及欧洲出版商上述诉求的前景予以述评。
一、欧盟文化政策与出版计划现状
自1992年2月17日《建立欧洲联盟条约》（即《马斯特里赫特条约》）签订以来，“尊重民族与地区文化的多元性、推动各成员国文化的百花齐放，同时突出欧洲的共同文化遗产”不仅是欧盟内部市场建设的重要目标之一，也是欧盟对外关系的一个重要目标。比如，2003年至2005年，欧盟各成员国共同积极地推动《联合国教科文组织保护和促进文化表达多样性公约》的谈判进程，并最终签署该公约。自成立以来，欧盟设立了一系列欧盟层面的文化支持项目或计划，直接和间接地推动了欧洲文化的发展和文化多样性，其中，“万花筒”、②“阿丽亚娜”、③“拉斐尔”、④“文化2000(2000-2006)”、“文化计划(2007-2013)”等属于广义文化范畴的项目或计划，而“媒体计划”、“终身学习计划(2008-2013)”、“年轻人在行动计划(2007-2013)”、eContentplus、eTEN则分别侧重视听产业，艺术专业教育与职业教育，年轻人文化与语言多样性教育，数字图书馆、教育资料及地理信息数字化建设，泛欧电信网络建设等特定方面。其中，资助力度最大的是“媒体计划”，据估计，从1991年到2013年，总资助额将达20亿欧元。
近年来，欧盟对文化的重视明显甚于以往。主要表现在：其一，加强文化事务方面的管理和预算额度。2007年，欧盟委员会首次新设欧盟多语言事务委员一职，负责多语言学习、欧盟23种官方语言的翻译与出版事务。该委员管理着占欧盟整个工作人员15%的员工，可支配预算占欧盟总预算的1%。其二，制订欧盟文化战略。2007年5月10日，名为《全球化世界的欧盟文化议程》⑤(A European agenda for culture in a globalising world)的首个欧盟文化战略通过，确立了“促进欧洲文化的多样性和不同文化之间的对话”、“加强文化对提高创造力、发展与就业所发挥的促进作用”、“促进文化成为欧盟国际关系中的重要组成部分”三个重要目标。2007年11月，欧盟理事会基于该战略制订了《欧洲文化议程》(European Agenda for culture)的实施方案，并确立了2008年至2010年优先发展的5个领域。⑥
就出版业而言，与出版直接相关的欧盟计划分散在广义的“文化2000(2000-2006)”和“文化计划(2007-2013)”项目之中，资助额占文化项目总预算的23%。具体内容包括以下四个方面：⑦
1.2005年至2006年，在“法国图书国际推广局”(BIEF)以及德国、希腊、波兰的出版商国际推广组织（如希腊的“国家图书中心”）配合下，资助在阿根廷、墨西哥、我国台湾地区和巴西召开的国际书展设立欧盟出版商共同展位约70%的费用；
2.欧盟委员会对FEP组织的“沉迷阅读”(Get Caught Reading)项目提供了149,897欧元的财政支持，约占总项目经费的49.9%；
3.欧盟委员会对希腊国家图书中心、西班牙文化部、FEP等16个机构签署并实施的《图书与阅读领域长年合作协议》(The Multiannual Cooperation Agreement in the field of books and reading)项目资助394,100欧元，约占项目总经费的58.46%。该项目2007年7月截止，主要活动涉及举办了三次欧盟图书研讨会、进行了一项欧洲图书市场现状课题研究、开办了“图书在欧洲”网站(www.booksineurope.org)和由专家小组制订针对欧洲公众的长期阅读政策建议并提交欧盟相关机构；
4.资助将一种欧洲语言小说翻译为另一种欧洲语言小说的翻译。“文化2000(2000-2006)”项目每年资助300本，至计划完成时约1860本小说得以翻译出版。“文化计划(2007-2013)”项目资助额为1020万欧元，约占项目总金额预算（4亿欧元）的2.6%。
除上述欧盟文化项目外，实施欧盟职业培训政策的“列奥纳多·达芬奇”行动计划还包括一个名为“图书桥”(BOOKBRIDGE)的项目。该项目将书商视为建立一个有知识的、文化的、多样的、统一的欧洲社会的桥梁，为书商提供市场营销革新、管理策略、信息技术使用方面的培训。⑧
综上，欧盟一直很重视文化建设，而且自2007年始，欧盟文化建设速度明显提升，与之配套的组织机构、发展政策、具体措施与资助额度已与此前不可以道里计。然而，出版业得到欧盟文化政策与措施的重视程度却一直无法与影视产业、艺术表演业、旅游业等行业比肩，也难怪FEP抱怨欧盟“缺乏一个真正的图书政策”了。因此，基于“图书其实是欧洲文化、知识和语言的主要传播媒介”的认识，FEP发出了希望欧盟采取更多行动支持与扶持出版业的诉求。
但是，欧洲出版商的这种诉求能否得到欧盟当局首肯并付诸实施却取决于现行欧盟法律规定和文化政策实施机制。
二、欧盟文化政策的法律框架与执行机制
《建立欧洲共同体条约》第5条第2款、《建立欧洲联盟条约》第151条是欧盟现行文化政策的法律依据。
《建立欧洲共同体条约》第5条是关于欧共体职权的一般性规定，其中第2款规定，在欧共体独占职权范围之外，在遵守“辅助原则”(the principle of subsidiarity)前提下，仅在成员国所采取的行动缺乏效率时或者比各成员国单独采取行动更能增进整体价值或利益时，欧共体才有权采取行动。
《建立欧洲联盟条约》第151条共有五款，前四款规定了欧盟在文化领域应发挥的作用，并确定了四个主要目标：(1)在尊重成员国国家和区域性文化多样性且同时将共同文化遗产置于首位前提下，促进各成员国文化繁荣；(2)鼓励当代文化作品的创作；(3)在尊重和促进文化多样性原则之下，所有联盟政策应更多地考虑文化问题；(4)鼓励各成员国、其他国家和国际组织间在文化方面的合作。第五款规定了欧盟理事会在文化方面的职权与议事规则。其一，欧盟理事会可以在一致同意情况下采纳欧盟委员会的有关建议；其二，在遵守第251条程序规定和咨询各专业委员会意见的前提下，可以采纳有关激励性的措施，但不包括任何统一各成员国法律和法规的措施。
根据上述两个条约的规定，我们可以得出以下结论：其一，尊重与促进各成员国文化多样性是欧盟必须恪守的首要原则。这一原则完全符合欧盟积极支持的《联合国教科文组织保护和促进文化表达多样性公约》第2条确立的主权原则——“根据联合国宪章和国际法原则，各国拥有在其境内采取保护和促进文化表达形式多样性措施和政策的主权”，因此，制订欧盟层面的文化政策与措施不属于欧盟一般职权范畴；其二，即便欧盟可以依据“辅助原则”制订欧盟文化政策与措施，其执行也不得达到统一各成员国有关文化的法律与法规之效果。
鉴此，我们也就不难理解为什么目前大多数出版政策的制订与实施，如增值税、固定图书价格等均属于各成员国主权范畴，少数出版政策则属于地区性国家主权范畴，如中欧原社会主义国家仍然采用政府免费提供教科书的做法。
因此，提高各成员国保护与促进文化发展的积极性与相应政策与措施的实施效率，以及加强成员国间的文化合作就成为欧盟实现其文化发展目标的重要前提。鉴于文化领域诸多主体的异质性以及各成员国拥有文化政策与措施的决定权，为使该重要前提成就，欧盟委员会意识到需要在文化领域主体间建立一种牢固的伙伴关系，为此，《全球化世界的欧盟文化议程》战略建议：文化领域的艺术家们、各专业组织、具有不同独立性的文化机构、非政府组织、欧盟和非欧盟组织、基金会、文化产业等主体之间和与欧盟委员会之间加强对话，相互交流观点与经验。具体执行措施之一就是设立“文化论坛”。而在各成员国文化政策与措施实施效率考量方面，该战略建议引入已在欧盟就业、社会保护、教育和年轻人政策方面实施多年的“无法律义务的协调方法”(open method of coordination)。该方法是欧盟各成员国之间交流政策与统一行动的一种不具法律约束力的政府间机制，一般由各成员国首先确定共同的目标，并由各成员国定期相互监督实施情况。但是，实施不佳的成员国并不因此承担任何法律责任。由此可见，欧盟委员会试图通过上述措施与方法共同达致在尊重各国文化主权与欧洲文化发展方面的双赢局面。
三、欧洲出版商诉求的前景预测
笔者认为，欧洲出版商呼吁更多欧盟政策支持的诉求成功几率颇大，理由有三：
其一，自欧共体成立伊始，重视文化发展一直乃欧盟长期重点战略之一，并在欧盟行动职权范围内，对欧洲出版业给予了一定程度的支持。如今，欧盟范围内，对文化发展之于欧洲未来的重要性认识已更进一步。2007年11月13日，法国总统萨科奇在欧洲议会全体会议上呼吁欧盟更加重视欧洲文化，其所言——“从经济、煤钢、贸易开启欧盟历程是欧盟缔造者天才努力……但是政治已经落后于经济，而且文化更甚。遗忘了文化的欧洲是个错误。”⑨尽管有点言过其实，但却代表了欧盟政治家们对欧洲文化发展的反思，这与近年来欧盟文化建设速度提升不无关系。在此意义上，欧洲出版商呼吁整体审视文化政策，并希望将出版业作为文化产业重要组成部分的诉求便有了被成功回应的宏观环境。
其二，欧盟倡导的文化领域“无法律义务的协调方法”在某种程度上亦是欧盟介入各成员国文化政策与措施的一种变通方式。因为，在该方法实施中，欧盟委员会将发挥协调作用，不仅在目标设定方面可以予以指导，而且还对各成员国实施情况发布报告。因此，通过欧盟委员会的变通介入，各成员国有可能对出版业采取某些统一的政策与措施。
其三，尽管因文化多样性原则和职权分配方面辅助原则的掣肘，欧盟采取统一的文化政策与措施面临一定程度的法律障碍，然而，欧盟依然具有制订统一的出版业发展政策与措施的法律基础。《建立欧共体条约》第157条是关于欧盟和成员国保证产业竞争力必要条件的法定义务之规定，即欧盟可以采取政策和行动实现如下目标：(1)加速产业结构调整；(2)促进有利于首创精神和欧洲商业企业（特别是中小企业）发展之环境；(3)促进有益于商业企业合作的环境；(4)促进更好地开发利用技术创新政策、研究与技术成果的产业化潜能。令欧洲出版商羡慕不已的视听产业政策，如1989年欧盟理事会“无国界电视指令”⑩、2005年欧洲议会和欧盟理事会“电影遗产和相关产业活动竞争力建议”(11)的法律依据正是该条。因此，提高欧洲出版业竞争力便成为欧盟制订统一的出版业发展政策与措施的突破口。
更为重要的是，欧盟委员会早在2003年的《欧盟出版业竞争力评价》报告中就已从提高出版业竞争力角度指出了目前将出版、广播、视听产品生产、软件、基于互联网和其他基于内容的活动视为非相关产业的做法的弊端，并建议将出版业与其他内容产业作为整体的传播产业加以对待，实行统一的发展政策。(12)由此可见，从提高出版业竞争力角度实施统一的出版业发展政策与措施不仅具有欧盟法律依据，而且也已经为欧盟权力机关所关注。
此外，欧洲出版商在降低电子出版物增值税率方面的长期努力也在近期得偿所愿。2009年5月9日，欧盟理事会通过了关于修改2006年降低增值税率指令之指令，(13)一改“经济合作发展组织”(OECD)确定的电子出版物是服务而非商品，应该适用高增值税率的决定，而允许各成员国将不低于5%的低增值税率适用于电子出版物。这一成果不仅归因于以FEP为代表的欧洲出版商长期游说，而且更重要的是欧盟权力机关意识到高增值税率将不利于欧洲出版业与美国出版业的竞争所致。
然而，欧洲出版商诉求成功几率很大并不意味着必然成功。正如2006年6月公布的欧盟委员会教育与文化事务委员委托研究报告《欧洲人、文化与文化价值》(14)的调查结论表明的，有些国家，如英国，对可能出现的“超国家的统一”文化心存戒心，因此会在文化领域采取一些保守的政策与措施。因此，面对“独特的欧洲财产”——文化多样性，欧洲出版商应继续坚持“图书是欧洲文化、知识和语言最重要的载体”为理论支撑，以提高出版产业竞争力为核心动因，争取各成员国政府的一致支持，方能心想事成。
注释：
①FEP,Euro and the book:Advocacy Report of the Federation of European Publishers in favor of European programmes for books,www.fep-fee.eu.
②Kaleidoscope(1996-1999)，旨在鼓励艺术、文化创作及欧盟内部的合作。
③Ariane(1997-1999)，旨在支持图书与阅读（包括翻译）。
④Raphael(1997-1999)，对成员国保护具有欧洲特色的文化遗产方面的政策予以补充。
⑤Communication from the Commission to the European Parliament,the Council,the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions on a European agenda for culture in a globalizing world,COM (2007) 242,http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2007:0242:FIN:EN:HTML.
⑥Resolution of the Council of 16 November 2007 on a European Agenda for Culture,2007/C 287/01,http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2007:287:0001:0004:EN:PDF.
⑦参见FEP,Euro and the book:Advocacy Report of the Federation of European Publishers in favor of European programmes for books和COMMISSION OF THE EUROPEAN,COMMUNITIES COMMISSION STAFF WORKING DOCUMENT:Inventory of Community actions in the field of culture,SEC (2007) 570,http://ec.europa.eu/culture/pdf/doc1163_en.pdf.
⑧EKEBI,THE SIX EUROPEAN PROJECTS WHERE EKEBI PARTICIPATES AS A COORDINATOR OR PARTNER,http://www.thessalonikibookfair.com/2007TBF/eng/docs/prg/eu/ EKEBI_in_European_Projects_en.doc.
⑨参见注释1，p.5.
⑩COUNCIL DIRECTIVE of 3 October 1989 on the coordination of certain provisions laid down by law,regulation or administrative action in Member States concerning the pursuit of television broadcasting activities,89/552/EEC.该指令现已更名为《视听媒体服务指令》，新增对按需点播的调整，以适应新技术的发展。新指令将于2009年12月由各成员国转换为国内法。
(11)RECOMMENDATION OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 16 November 2005 on film heritage and the competitiveness of related industrial activities,2005/865/CE.
(12)European Commission:The EU publishing industry:an assessment of competitiveness,18 February 2003,p.199.
(13)Council Directive 2009/47/EC of 5 May 2009 amending Directive 2006/112/EC as regards reduced rates of value added tax.
(14)EUROPEAN COMMISSION Directorate-General for Education and Culture,The Europeans,Culture and Cultural Values:Qualitative Study in 27 European Countries,June 2006,http://ec.europa.eu/culture/pdf/doc964_en.pdf.