持续进修发展计划，本文主要内容关键词为：发展计划论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
澳门特区政府为支持本地居民贯彻持续学习的理念，于2011年7月推出《持续进修发展计划》（下称《计划》），居民只要在2011年至2013年期间内任一年度的12月31日或该日前年满15周岁，即可自该年1月1日起成为有关《计划》的受益人，获得每人上限共5000澳门元的资助，该《计划》旨在鼓励居民藉持续进修增长知识，提升个人素养和技能，从而促进整体社会的进步和发展。
而自《计划》推出以后，有意参与的机构不断增加，而课程的收费、质量及监管引起了广泛评论，有关公币是否用得其所亦备受关注。
审计背景、目的及范围
（一）背景资料
1.法规规范及预算《计划》的课程申请审批、监管等工作，主要由相关范畴的执行部门负责，并受第16/2011号行政法规所规范。而《计划》的启动金额为5亿澳门元，如有需要会作出增拨。
2.资助范围
按照澳门特别行政区第16/2011号行政法规第二条的规定，《计划》向符合资格的澳门特别行政区居民提供资助，以参与本地或外地机构提供的课程或证照考试（详见表1）。
3.《持续进修发展计划》的资助申请及审批工作
履责部门辖下的处级单位负责执行和《计划》相关的各项行政及监察工作。该处为《计划》设立了专责的工作小组，由一名职务主管负责并带领属下五个执行小组处理相关工作，分别是本地项目审批小组（下称“本地小组”）、外地项目审批小组（下称“外地小组”）、监察计划执行小组、公关及接待小组与支付及复核小组。
4.机构开户及资助项目之申请
执行部门为《计划》设立了专用的网页系统（下称“网页”）发布相关课程信息，及提供予参与《计划》的本地机构进行数据输入和提交申请之用。首次参与《计划》的本地机构须先向执行部门申请开户。
5.法定评审因素及评审方式
根据第16/2011号行政法规第十条第（一）及（二）款的内容，该法规就评审因素作出了规范。就本地及外地项目的评审，须考虑学费、师资、课程内容、场所是否合适等11项要件（详见表2）。
而课程的具体评审工作主要按照上述法规之要求，通过制订适当的评审标准并由内部的执行小组进行评审，能达到指定标准的课程，才可获批准参与有关的资助计划。
6.评审结果的复核、批准和发布
所有的本地项目完成评审后，有关的评审结果会经过两位执行小组组长（“本地小组”及“外地小组”）之双重复核后编制“审批结果建议书”，再交职务主管及处长进行第三次及第四次复核，最后才将符合审批资格的课程名单和资料上呈予领导批准。经批准后的本地课程名单，将发布至执行部门的《计划》网页上，让公众查阅使用。
7.实地巡查
执行部门对于已获批资助的课程会进行实地巡查，主要目的是为了监察机构是否已按照审批时的申请条件，例如导师、教学内容、收生人数等开办课程，从而监控课程的教学质量。实地巡查亦可视为预防及阻断公币被不合理运用的重要措施。
8.保证金制度
居民报读获纳入《计划》的本地持续教育课程或证照考试时，除会于个人进修账户内扣除有关学费外，另会再从账户余额中扣除相当于学费30%的金额作为保证金。当居民的出席率达到机构所设定之最低出席率（执行部门要求之最低出席率为70%）或已参加证照考试，被扣除之保证金会退回至居民的个人进修账户内。
9.《持续进修发展计划》的相关支出
根据统计暨普查局的数据显示，2010年澳门15岁或以上的人口超过40万人，以每人资助5000澳门元计，《计划》于2011年7月5日至2013年12月31日约两年半的时间内，潜在开支可达20亿澳门元。
（二）审计目的及范围
此次审计目的，是审查相关范畴的执行部门对《计划》是否依法制订了完善的审批标准和机制，并作出贯彻的执行，以及对获得资助的课程在执行上采取监管措施，令投入的资源得到合理运用。审计范围包括资助项目的申请、评审及批准、获资助项目的监察、保证金制度的执行情况，分析内容主要包括：
1.部门有否严格按照第16/2011号行政法规的规定，对于资助项目的申请及评审进行处理，例如是否只接纳法定申请期内所提出的资助申请：项目审批标准的制订是否完善，部门是否能按照有关的标准公平、公正、严格和正确地去执行项目的审批工作等；
2.部门的实地巡查安排是否完善，使巡查能有效率及效益地执行；
3.如何确保巡查质量，并就巡查数据制订完善的复核及跟进措施，以确保按照法规规定履行监督职责；
4.部门如何履行保证金制度，以确保按照法规规定，对于未能完成课程的学员均会作出保证金扣除。
主要审计发现、意见及建议
我们从上述的审计背景、目的及范围出发，经过了实地审查及审计分析，完成了有关的审计工作，并于2012年11月公布有关审计报告。本部分将从“持续教育课程的申请、评审和批准”、“实地巡查工作”、“保证金制度的执行情况”、“课程的报读”、“值得关注的典型个案”五部分，介绍有关的主要审计结果。
（一）对持续教育课程的申请、评审和批准
1.法定资助申请期限的遵守
执行部门未能按照第16/2011号行政法规第八条第二款有关法定申请期限之规定，接纳了32间机构共402项课程的逾期申请。
有关的处理方法，侵害了其他按时提交申请机构之权利。亦不利于往后对于重启系统的合理性进行监督，亦影响了执行有关程序的正当性。
2.开户申请文件的追溯记录被销毁
以上所指的32间逾期作出课程申请的机构当中，其中3间机构于法定申请期内尚未获准开户参与《计划》，按现行机制不具备作出课程申请的资格。执行部门解释是由于该局人员延误处理有关的开户申请，故特别重开系统让有关机构作出课程资助申请。当审计署要求提供有关机构的开户收据来核实机构开户申请的日期时，局方表示“收据”已在文件归档时销毁。但局方销毁收据的做法，可能会出现利害关系人对评审结果提起声明异议或诉愿时，因文件记录不完整而导致行政行为无效的情况。
3.审批标准和程序的制订、修改和执行
9项法定评审因素中，只有2项以成文方式制定了评审标准，其余标准均以口头方式传达，容易造成理解上的偏差，难以确保各评审人员按照统一的标准对课程进行审批。此外，其中5项分别涉及场地、师资、收费、机构性质及合作态度的评审因素，未有按执行部门自身订定的标准执行，导致出现一些不应获批准的课程，最终纳入了被批准的课程范围内，无法确保纳入《计划》课程的质量及审批结果的公正性。同时，对于评审标准的新增、修改以至停用充满随意性，缺乏成文的核准程序，欠缺由上至下的完善监督机制。
4.获资助课程项目的批准及公布程序
课程评审工作是透过在线系统进行，但在线评审数据的导出并未包括系统内的评审分数及结果，而在导出后，小组组长会进行复核并以手工方式再逐一输入，如组长认为有需要会对评审结果直接作出修改，但不会记录修改的依据，经修改后的评审结果会呈执行部门的领导批准。审查发现经上述程序后，导致594个课程按评审标准原应被淘汰，却变成获得了资助资格。亦有课程未有获批准，但却对外公布给市民报读；同时亦有课程获得批准，但却未有向外公布。
以上的情况反映在整个复核、批准及公布的程序中，存在明显的瑕疵，缺乏适当的监管，把关作用失效。
5.整体影响的量化
就上述因没有按照法规规定或评审标准执行，而导致被错误接纳的课程进行量化，在不将同时违反了多项问题的课程重复计算的前提下，计算出有关课程所涉及的金额达108506785.50澳门元，而当中实际已支付的课程金额为22021283.00澳门元。
（二）实地巡查工作
审查发现执行部门未有贯彻执行自身订下的“对于所有新参与《计划》且当月有开课的机构均会作例行巡查”的措施，显示其监管并不全面。同时，局方自2012年采用“机构分级制”作为往后制定巡查次数的基础，但却对28个机构作出了错误的评级，或根本从未进行巡查便直接归类为“诚信机构”，将导致有关机制未能有效运作。
此外，按现行巡查机制，无法对导师身份作出有效核实。此外，巡查人员所搜集的资料质量参差，例如从本次审查的1462份实地巡查“笔录表”当中，数据不全或存在错误的达560份，无法有效作为往后跟进的基础。同时，即使“笔录表”上存在需要跟进的地方，局方人员亦未有贯彻执行跟进工作，未能达致预期的监察目的。
（三）保证金制度的执行情况
执行部门制定指引规定机构须于课程项目完结后7日内输入出席完成情况及退还市民的保证金，但审查发现截至2012年2月，有2143人次因机构未有按指引规定输入出席完成情况导致保证金款项被冻结，未能让市民及时使用。
此外，如学员未能达到最低出席率之要求，依法须从个人进修账户扣除保证金。而学员的出席情况是由机构自行填报，对于学员出席情况的真实性，完全取决于机构的自我守法意识。然而审查发现部分机构的守法意识不足、违规情况明显，其中24项课程共60名学员所填报的出席情况存在错误，而导致出现应扣而未扣保证金的情况，显示执行部门未有作出有效监管。
（四）课程的报读
1.后备报名方案
为防止盗用他人数据的情况发生，居民需持个人身份证并透过机构的“插卡系统”读取身份证芯片才能进行报名。但当出现故障、代人或集体报名时，会采用“后备方案”，只需填妥“报名表”并传回执行部门便可完成报名手续。审查发现《计划》的首8个月共有3330人次使用后备报名方案，但当中的88.8%是因故障或代人报名而使用，有滥用后备方案之嫌。由于直至审计工作完成时，局方在居民使用后备方案报名的过程中，都不会对申请者的身份加以核实，反映局方还未有一个机制防止盗用他人数据的情况出现。
2.导师报读自己任教的课程
在审视第一至第三期的课程中，发现有3个机构、共6个课程存在导师报读自己任教课程的情况，并已全部成功开课及完成支付，明显存在不规则的情形，但执行部门却未有适时发现有关情况。
（五）值得关注的典型个案
某机构的39个课程均未能达到评审标准的要求，但在缺乏合理原因下仍然获得批准，显示执行部门所制订的标准于实务执行上充满弹性。
同时，按局方订定的内部评审规则，收费标准上限受机构性质影响，而有关规则属内部保密数据，机构不会知悉。但审查发现存在机构于改变机构性质的同时，同步将学费调升至贴近更改后相应机构性质的收费标准上限，以增加资助收入。对于有关情况，局方没有制定有效的机制防范此类情况的发生。
（六）相关审计建议
1.按照第16/2011号行政法规所赋予的职责，对课程的审批制定成文的评审规则及标准，并贯彻执行，以确保评审结果的一致性。此外，对于评审规则的制订和修改，必须经过正规的建议批准程序。
2.对上呈评审结果予领导批准的程序必须作出检讨，堵塞漏洞，以保证最终批准的结果的合规性、一致性和完整性。同时，应制订机制以确保经权限实体批准的课程数据，与最终的公布结果一致。
3.全面检视现时的实地巡查机制，包括巡查及人员安排、数据收集方式等，以对课程质量及潜在的违规情况进行有效把关。对于已制定的规范，例如机构分级安排、出席表的收集等，应严格按照规范执行。此外，应借鉴此次审计报告所反映的问题，对其他拟进行或进行中的监察工作，一并作出审视，以达到预期的监察目的。
4.检讨“保证金制度”的执行模式，对学员出席情况进行核实，以确保按照法规规定落实“保证金”的扣除工作；就机构提供的出席数据应全面作出审视，对于存在明显违规的机构作出跟进处理。
5.就“后备报名方案”的处理模式作出检讨，并检视现时对于防范骗取资助的措施是否足够，以堵塞不法人士欺骗资助的风险。
6.就本报告所指出的各类单项问题，并结合典型个案的情况，对于《计划》的现有运作模式作出全面检讨，堵塞审计发现所指出的各种漏洞。
审计工作的体会
（一）审计范围的制定
自《计划》推出以后，坊间及报章均注意到，参与《计划》的社团及机构不断增加，各类型的进修课程相继开办，课程质素良莠不齐的情况会更为严重，对于执行部门是否具备足够技术及行政资源对课程内容及师资质素等把关。同时，亦关注到机构会否藉《计划》的推行而提高课程学费。另外，社会也关注到《计划》的推出欠缺导向性，未有向澳门的经济发展方向倾斜，亦未有考虑与其他部门的政策配合，例如现时澳门正在推行公交优先的政策，鼓励居民多使用公交出行，以舒缓澳门日益严重的交通挤塞情况，但《计划》却接纳驾驶课程为资助项目，而事实上，从批出的资助可见，市民将资助用于考取驾驶执照的情况亦不在少数，可见《计划》对其他政策的影响。
为此，经过数据搜集及分析，并综合考虑审计资源、可审计性，以及市民关注的方向，审计组以《计划》的课程审批及监督等相关领域作为切入点，开展有关审计工作。
（二）数据处理
此次审计工作过程中，由于课程审评方面涉及较大量的数据整理，例如需对一万多项课程的九项评分进行核实（例如其中一项是对每一课程的费用核实有否超出部门内部设定的收费上限而仍获接纳），对于需要在短时间内对各项数据进行整理及确保结果准确无误，对于非计算机背景专业的审计人员，确实存在一定程度的困难，而此次审计组通过了署内内部的计算机人员，根据审计人员解释的各项评分的要件，编写计算机程序进行复核，并与审计人员自行整理的结果进行相互核实，从而确保了审计结果的准确性。此次的处理方式，为日后其他涉及大量数据的审计项目提供了借鉴，提升审计效率及可审计性。
《计划》设立的原意，是希望透过该计划，向市民提供持续进修资助，以达到提高市民素质及能力的目的。在世界较发达国家，国家或政府的其中一个职责，是保障及提高国民素质，包括身体及精神的健康，从而提高整体国力，以增强国家的竞争力，适应突飞猛进的世界发展潮流。
然而，从此次审计工作，可见执行部门仍有不少可改善之处。未来，澳门审计署将继续开展各类民生议题的审计工作，以监督相关部门认真履行职责。