上海公共财政向人力资本投资的现状研究，本文主要内容关键词为：上海论文,人力资本论文,公共财政论文,现状论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F240[文献标识码]A[文章编号]1008-7672(2006)03-0056-06
对国家而言，不同的经济发展观、发展战略，直接影响和决定着其经济发展模式、路径及结果的不同。二战以后，发展中国家曾经有过两种不同的经济发展模式：一种是以物力资本优先积累发展经济的模式。发展的进程是先致力于工业化，再致力于教育投资，这些国家对物力资本的投资约20倍于人力资本的投资，最终形成了物力资本相对充裕而人力资本相对短缺的资本结构。国家的竞争优势是资本密集型产品的生产。一种是以人力资本优先积累发展经济的模式。其发展进程是先大力投资于教育事业，再大力推动工业化进程，其对物力资本的投资仅为人力资本的7倍左右，最终形成了丰富的人力资本，掌握了技术密集型产品的生产优势。两种战略的实施结果在20世纪中叶便见分晓：1960年至1978年，以物力资本优先积累的国家和地区，人均CDP的平均增长为3.86％，而以人力资本积累优先的国家和地区则为4.86％。
一、上海目前的增长模式及其特点
上世纪90年代以来，上海的经济发展战略，基本上是属于以物质资本为中心类型的，见表1。
表1 上海地方政府教育支出与固定资产投资情况表
(单位：亿元)
年份教育经教育支出 固定资产 固定资产
固定资产投
1995 39.44 0.261601.79 0.4240.6
1996 48.89 0.271952.05 0.2239.9
1997 63.59 0.271977.59 0.0131.1
1998 76.01 0.191964.83-0.006
25.8
1999 84.27 0.101852.24-0.055
22.0
2000 93.79 0.111869.67 0.007
19.9
2001111.06 0.181994.73 0.0718.0
2002116.07 0.052187.06 0.1018.8
2003131.37 0.132452.11 0.1218.7
2004155.35 0.183084.66 0.2619.9
资料来源：上海统计年鉴2005
上海在上世纪90年代以来，固定资产投资一直保持在教育投资的20倍以上，1995年更是达到了40.6倍。从90年代末开始，这一数值开始逐步下降，但仍保持两位数。这说明上海以物质资本投资为中心的发展进程仍然在继续，但是另一方面又表明，这一状况已经开始有所改变，上海正处于以物力资本优先积累发展战略和以人力资本优先积累发展战略进程的转型之中，并开始进入以人力资本投资为中心的发展进程。
上海目前的高增长率，主要来自固定资产与投资的贡献，见表2。
表2 GDP增长率、固定资产投资总额年增长率
年份GDP增长率(％) 固定资产投资总额年增长率(％)
19917.1
13.7
1992
14.8
38.4
1993
14.9
84.0
1994
14.3
71.8
1995
14.1
42.6
1996
13.0
21.9
1997
12.71.3
1998
10.1
-0.6
1999
10.2
-5.5
2000
10.80.7
2001
10.26.7
2002
10.99.6
2003
11.8
12.1
2004
13.6
25.8
数据显示，1991年至1999年上海GDP增长与固定资产投资总额年增长率的相关系数达0.94，1995—1999年的系数达0.99，1995—2003年的系数也达到0.815。
上世纪90年代初，上海既要进行经济改革，又要弥补基础设施方面的历史缺失，形成以高固定资产投资支持GDP的高增长的局面。经过20年的发展，1999年，上海固定资产总额达到1852.24亿元，比70年代增加了近70倍。在固定资产投资总额基数较大的情况下，要大规模增加投资，已经不太可能。表2显示，1998、1999年的固定资产投资总额年增长率分别为-0.6、-5.5，增长为负数。到新世纪，由于上海“十五”规划中对房地产业发展的要求，政府加大了对住宅的投资，固定资产投资总额年增长率又逐年上升。
因此，上海目前仍然是以物力资本优先积累发展战略为主，人力资本在城市经济发展中的作用尚未凸显，而要获得快速且持续的经济增长，只有实行人力资本优先积累战略。
二、上海公共财政向人力资本投资的类别
按投资主体划分，人力资本投资包括教育投资、培训投资以及人才引进等方面。
1.上海教育投资现状
教育投资对于经济增长和社会发展起着重要作用，因此，教育投资额度在公共财政支出中应占有一定比例。
(1)教育投资主要来源
表3显示，近年上海政府教育投资数额与所占比重很大，均占教育投资总额的75％以上。其他教育投资主体，如社会团体、社会机构、公民个人等的教育投资比例，与政府教育投资相比微不足道。此外，中央对上海的教育经费支出2000年为44.53亿元，2004年达到90.06亿元，增加102％；而同期上海市地方教育经费支出从140.59亿元上升到269.60亿元，增幅为91％，其增长幅度明显低于中央。
表3 教育经费支出(2000～2004) 单位：亿元
指标 2000200120022003 2004
总计 185.12 212.86 244.86 291.68
359.66
中央 44.53
45.88
60.45
72.1190.06
地方 140.59 166.97 184.41 219.57
269.60
国家财政性教育经费 142.10 155.91 163.91 185.13
226.18
预算内教育经费119.95 132.55 136.63 150.45
176.53
社会团体和公民个人办学经费
4.697.1310.09
13.3420.35
社会捐资和集资办学经费 2.333.095.365.79 5.89
学费和杂费
21.17
26.77
34.03
50.3764.75
其他教育经费 14.83
19.95
31.47
37.0642.49
资料来源：《上海统计年鉴2005》
(2)教育投资规模
表4列出了全国、上海和北京近年教育支出占GDP比重情况。
表4 上海、北京和全国各年份教育支出占GDP比重情况
全国 上海北京
年份
教育支出 教育支出 教育支出 教育支出 教育支出 教育支出
(亿元) /GDP (亿元) /GDP (亿元) /GDP
1995
1196.65 2.05 39.44 1.60 53.54 3.84
1996
1415.71 2.09 49.89 1.72 63.15 3.76
1997
1545.82 2.08 63.59 1.89 77.49 4.14
1998
1726.30 2.17 76.01 2.06 110.67 5.41
1999
1927.32 2.35 84.27 2.09 119.95 5.52
2000
2179.52 2.44 142.10 3.12 148.42 5.99
2001
2636.84 2.71 155.91 3.15 191.60 6.80
2002
3105.99 2.96 163.91 3.03 212.16 6.60
2003
3351.32 2.87 185.13 2.96 242.66 6.62
2004
3365.94 2.46 226.18 3.04 287.7 6.72
资料来源：北京数据根据《北京统计年鉴2005》，上海数据根据《上海统计年鉴2005》计算而得；全国数据来自中国财政网。
根据表中数据，近几年我国与上海教育投资绝对值呈上升趋势，占GDP的比重也不断上升。但对照1999年《世界银行发展报告》统计数据，教育支出占GDP的比重，世界平均水平为5.5％，发达国家在6％以上，发展中国家的平均水平也有4％，可见上海距离世界平均水平甚至发展中国家的水平，仍有不小差距。和北京相比，上海的比值仍较低，见图3。
北京教育支出占GDP的比值，在上世纪末就已经超过世界平均水平(5.5％)，接近世界发达国家水平(6％)，为5.99％，上海仅为3.12％。从2001年开始，北京教育支出的绝对值及其占GDP的比值，均超过上海，到2004年，这一比值已达到6.72，是上海的2倍多，上海仅为3.04，距发展中国家的平均水平4％还有一定差距。可见，上海加大教育投资规模，在全国占据领先地位，赶超世界发达国家已成为当务之急。
(3)教育投资结构
上海的教育投资结构目前也不甚理想，北京师范大学教育经费研究小组曾对50多个不同发展水平国家的教育结构进行统计研究，得出不同经济发展水平下应采取的初、中、高等教育投资比重，如表5。
表5 三级教育投资比重与经济发展水平之比较
人均GDP三级教育投资比例
三级教育 初等教育 中等教育 高等教育
投资比例500以下 42.9 28.0 15.6
与经济发
600—200040.5 29.0 17.9
展水平之 2000—500031.6 22.4 23.2
关系 5000以上 37.7 37.7 17.1
资料来源：《财政政策与人力资本研究》，刘华博士论文，2003：P153。
据此，从2002年起上海的人均GDP达到了5000美元以上，2004年，上海GDP达到7450.27亿元，人均GDP达到55307元，但是高等教育的投资比例却高于20％，与此相对应，上海初、中等教育投资比例较低，与目前的经济发展水平不相适应。
总之，上海在教育投资方面明显存在不足。主要原因在于，教育投资规模较小，渠道单一，上海教育需求增加，投资却相对不足，学校教育不能满足社会需要，教育投资结构不合理。
2.职业培训投资现状
职业培训是人力资本形成的第二大途径和重要环节，通过职业培训，可以延长人力资本的使用寿命，延缓其折旧速度，同时还可以使企业内部的人力资本得到调整和更新。符合经济发展需要的、科学的职业培训体系，可以提升国家或地区的市场竞争力，保持较高的就业率，实现经济的可持续增长。和发达国家的职业培训体系相比，上海的职业培训仍处在发展初期。
目前，上海培训市场主要存在两种培训需求，一是失业人口对职业培训的需求，一种是期望获得更好职业发展前景的在职培训需求。根据培训主体的不同，上海目前的培训主要由政府主管部门，如人事局、劳动保障局以及主管产业的部门，如信息委、商委等机构参与支持。前者，培训包括失业培训和在职培训；后者，主要强调在职培训。
(1)失业人口培训
据统计，截至2003年底，上海城镇失业人数达到30.11万人，失业率达到4.9％，为历年来最高，见表6。
表6 主要年份城镇登记失业人数和城镇登记失业率
年份 城镇登记失业人数(万人) 城镇登记失业率(％)
1995 14.36 2.7
1996 14.54 2.7
1997 14.90 2.8
1998 15.96 2.9
1999 17.47 3.1
2000 20.08 3.5
2001 25.72 4.3
2002 28.78 4.8
2003 30.11 4.9
另据上海市劳动保障局的统计数据显示，上海市内没有工作岗位的失业人数超过60万，但这并不意味着上海劳动力供给能充分满足需求。目前上海人才市场上，存在较大的人才短缺，而其中又以中高级技术人才的需求量为最大。
(2)培训内容及培训机构
根据人才市场的供求情况，在政府政策引导下，市人事局、劳动局等直接主管部门提供了多种形式的培训。
例如，由上海市劳动保障局提供的政府补贴培训、公共实训基地、职业见习、远程培训等项目，为培养合格的专业技术人才提供了广阔舞台。部分培训项目经鉴定合格后，还可以享受政府补贴。
上海市人事局干部培训中心先后开设了公务员培训系列、人力资源开发与管理系列、公司经营管理系列、企业内训系列，以及国际、国内专业资质认证系列培训。
目前，已在上海市劳动保障局登记注册的社会培训机构达到将近300家，加上人事局、产业主管部门，以及各大高校的培训机构，总数不下千余家，每家涉及培训项目10余种，部分培训项目由境外培训机构协助完成，保证了培训质量。
(3)产业主管部门培训
产业内员工素质的高低直接关系到产业的发展，因此，产业主管部门在近几年也加大了对培训的投资。其培训既具有人事直接主管部门的培训特点，又带有明显的产业特色。
以上海市信息委为例，目前信息委没有专门的、定期的、常规性的培训项目，一般是临时性的、非常规性的培训项目，这也是产业主管部门培训的一大特色。目前的信息化培训种类多，培训主体与投资方多，资金来源多，资金结构和比例难以估算和量化比较，既有普及型的培训，也有技术型的培训。近年来，信息委提供了多种培训项目：如下岗工人培训、“百万家庭网上行”、电子商务培训等。
总体而言，产业主管部门的培训，主要起参与、引导、宣传和鼓动作用。从长远来看，今后可能会设立专项培训资金。
(4)政府投资引起的引致效应
政府投资所能带动的最大作用在于其引致效应。以纺织行业某一大型企业为例，每年该集团用于培训的费用占公司运营成本的10％左右，培训对象为企业员工、管理层以及客户，其中，20％的费用为公司提供场所和培训项目，培训对象根据自己的需要选择培训，并自行承担培训费用。培训对象在经过培训后在业务能力等方面必定得到提升，而这种提升又会具体体现在日常工作中，这样，公司就以小成本获得了大收益。同样道理，目前，在上海市市场上，期望能通过培训来提升自身素质的需求日益强烈。以每年的国家职业资格认证考试为例，2003年，上海市报考人数为37.6万，2004年，达到41.5万。其中，中高级资格认证数目成倍增长，二级证书2004年比2003年增加了100％，2005年的增幅预计要超过2004年。如此庞大的市场，亟需得到政府的培育与引导。政府应该充分利用自身优势，扩大投资的乘数效应。
尽管上海职业培训取得了一定成效，但仍存在以下不足：缺乏完善的平台和培训法律体系；培训资金渠道单一；培训标准体系参差不齐等。其关键在于，目前尚未形成一套完善的，以市场需求为导向的职业培训体系。
3.人才引进投资现状
2004末，上海具有大专以上学历或中级以上专业技术职称的人才总量已达160万人。2005年，市人事局人才引进专项费用达4000万元。上海市目前的人才引进投资状况也呈现出新的发展特点。
(1)人才引进状况
上海作为国际大都市，历来重视人才引进，尤其是高学历、高素质的复合型人才。如表7所示。
表7 上海人才引进状况
年份 境内外人才获得
境外人才 境内人才 本科以上
硕士、博
上海市居住证人
人数(万
人数(万
学历所占
士以上所
口数(万人)
人)
人)
比例 占比例
2003
2.78 0.14 2.64
68.7％ 9.8％
2004
6.27 0.4 5.87
66.2％ 7.8％
资料来源：上海统计报告2003年、2004年整理而得
2004年末，已有6.27万名境内外人才获得上海市居住证。其中，境外人才0.4万名，境内人才5.87万名。同时，2004年境内、外人才引进人数与上年相比，都有较大幅度的增长，其学历结构也较高，在获得上海市居住证的人才中，本科以上学历占66.2％，硕士、博士以上占7.8％，凸现出上海进一步推进人才高地建设，吸引优秀人才集聚的战略架构。
(2)人才的行业分布
根据上海市产业结构调整的需要，近年来，上海市人才的产业分布也呈现出同步调整的趋势。见表8。
表8 上海人才行业分布比例
年份
第一、二、三行业比例
1996 1.9∶37.1∶61.0
20031.05∶28.71∶70.24
从表中可以看出，从1996年到2003年，8年时间里，第三产业的人才比例由61.0上升到70.24，提升9.24个百分点，而相应地第一产业和第二产业的比例分别下降了0.85个百分点和8.39个百分点，这和上海近年来大力发展第三产业的引导政策相关。
(3)人才缺口
尽管上海的人才总量已达到一定规模，但和人才需求量相比，仍然存在较大缺口，同时，现有人才的分布也不尽合理。见表9。
由表中数据可知，近几年来，上海人才总量稳中有升，但需要指出的是，扣除离退休专业技术人员31.28万人，在沪常住外国、港澳台人才7万人，上海只有大约121万人才，与上海总人口相比，人才总量严重不足。据统计，2003年上海市具有大专以上学历或中级以上专业技术职称的各类人员共有149.92万人，比2002年的135万增长了11.05％。其中非公经济组织人才总量达到50.32万人，比2002年增长了8.21万人，占全市人才资源总量33.56％。技能人才方面，2002年，上海市共有高级工以上技能人才10.16万人，占269万工人总数的3.78％，高技能人才严重不足。
根据《上海重点领域人才开发目录》显示，目前上海在文化、金融、生物与医药、新材料、电子信息、港航等六大领域均存在较大的人才缺口。
(4)人才引进投资
以上海市人事局在2005年筹划设立的“浦江人才计划”为例。2005年5月，市人事局会同市科委筹划设立了“浦江人才计划”。经审核，计资助人员201人，总计资助经费4000万元。其中A类(科研开发)114人(含团队)，B类(科技创业)20人(含团队)，C类(社会科学)54人，D类(特殊急需人才)13人(含团队)。见表10。
其资金来源由市人事局和市科委承担，其中，人事局投资1000万元，科委投资3000万元。该计划为破解“万名海外留学人才集聚工程”实施过程中以及广大海外留学人员来沪工作和创业初期缺乏启动资金的瓶颈问题，加快集聚海外优秀留学人才，进一步优化科技创新和自主创业环境，全面实施“科教兴市”主战略提供了强大的推力。
为吸引更多的海外人才，早在1997年，上海市政府就设立了“上海市引进海外高层次留学人员专项资金”，首批财政拨款500万元，后每年不少于300万元。至今，已完成资助六期，计资助了1个留学团队和493名高层次留学人员，资助总额1582万元。在上海市承担国家973项目的36人次首席科学家中，大多数在回国工作前期获得“专项资金”资助，并已成为学科带头人、教育部长江计划特聘教授或被列入中科院“百人计划”。
人才的存量和流量将在一定程度上反应城市的发展潜力。因此，目前上海政府必须紧紧围绕城市发展重点，引导人才资源向重点产业、重点行业和重点地区优化配置。重点关注高层次人才和高技能人才，尤其是对上海发展具有重大影响的各行各业的领军人才，同时又要考虑到市场需求迫切、符合发展规划方向的人才类别。
三、上海公共财政向人力资本投资的形式
按形式划分，公共财政向人力资本投资可以分为直接投资、间接投资以及环境投资三类。
1.直接投资
直接投资是指效应能够直接体现的投资，这种投资的最大益处在于其直接性，可以避免投资环节中可能会出现的脱节现象，并且可以凭借政府的引致效应，扩大投资的效果及辐射力度，包括上文所阐述的教育投资、培训投资、人才投资等。
2.间接投资
政府针对图书馆、群众艺术馆、文化馆等公共设施的投资，也能在一定程度上提高人力资本的素质，此类投资称之为间接投资。近年来，上海市政府加大力度，对文化机构的建设不遗余力，截至2004年，上海市已建成群众文化事业机构212家，图书馆28家，图书馆总藏量5852.25万册(件)，图书借阅人次1317.47万次，为读者举办活动3322次，参加人数165.73万人次。
和全国其他城市相比，上海政府对公共设施的建设力度居全国前列。这与城市本身的素质、特点有关，也离不开政府政策的引导。
3.环境投资
环境投资指政府提供的有利于发展教育、完善培训以及人才流动的环境，多体现为政府的相关政策法规。近年上海的环境投资可以概括为“三化”。
——教育投资规范化。2003年，上海市教委就围绕“两个如何”，即上海教育如何支撑城市的新一轮发展，上海教育如何实现自身的新一轮发展，形成了一批综合报告和专题报告，拟订了系列发展规划，并编制了2003—2007年教育地方性法规规划，为教育的发展提供了广阔的空间。同时，为了解决贫困生的就学问题，市政府提供“绿色通道”，联合银行，运用金融、信贷手段，向学生提供免息贷款，支持教育的发展。
——职业培训多元化。目前，上海已形成了多种职业资格培训和证书培训并存的多元人才培训模式。在培训渠道上，政府、社会、企业都承担培训任务。培训方式上，国内外培训，各类合作培训互相结合，多元发展。上海市已有了一系列涉及职业培训的法律，如劳动法、教育法、职业教育法。
——人才引进投资一体化，即人才引进、后勤支持、创业基地三位一体。在人才引进方面，上海逐步放宽户籍准入限制，在此基础上，从2005年起推广以引进人才为主导的工作居住证制度。同时，上海市委、市政府不断加强政策和资金扶持力度，制定相关政策，解决入外籍留学人员在本市享受社会保险、留学人员来上海工作和科研缺乏启动资金等问题，还创建了十大留学人员创业园。目前，上海40％的留学人员企业注册在各园区中。在政府扶植下，累计到2003年，全市共有孵化器28家，其中5家国家级创业中心，孵化面积65.3万平方米，孵化企业1509家，累计毕业企业256家，初步形成以张江高科技园区为龙头的创新型人才、研发机构和高新技术企业的集聚和辐射基地。
目前，来上海工作、创业的海外的留学人员已经达到5.6万人，创办企业3100余家，投资总额超过4.4亿美元。为了深入推进科教兴市、人才强市战略，进一步加大海外引智力度，上海市委、市政府组织开展了“万名海外留学人才集聚工程”，就是在2-3年内(2003年8月30日-2005年11月)，集聚一万名海外留学人才，以提升上海人才的国际化水平，加速现代化国际大都市建设的进程。目前已集聚了海外留学人才9000余人，涉及本市各级党政机关、高等院校、科研院所、医疗机构、国有大中型企业、金融机构等。
四、上海加大公共财政向社会人力资本投资的对策建议
构筑上海人才资源高地，实施人力资本优先积累的发展战略是促进上海经济发展的首要任务，根据上海目前的现状，必须要加大公共财政向人力资本的投资，正确处理好政府、政策、产业发展等多方面的关系，向教育投资、培训投资、人才引进投资倾斜，完成上海经济发展模式的转换，重点构建三大板块。
1.教育投资板块：率先实现教育现代化，构建终身教育体系
上海的政府财政支出重点，应该由市政、工业等的硬件建设方面转移到以人力资源的培养和科技发展的投入等软件建设方面，促进上海率先基本完成教育现代化。
——建立政府教育投资持续增长机制，制订措施，发挥市级财政统筹发展的作用，提高市、区(县)两级政府财政对教育经费支出的增长速度，赶超中央财政对教育经费支出的增长速度。
——教育税费的征管，在适当的方面开征新的地方性教育专项税收，专款专用人才投资，扩大人才投资的财政资金来源。
——联手金融机构，完善贷款制度。积极探索教育储蓄、教育保险、教育贷款等办法，以利于学生毕业后驻留(外地生源)或回流(考到外地的上海生源)，促进上海的人才积累。
2.职业培训投资板块：优化投资方向，构建多元化投资体系
——加大公共财政对培训经费投入的力度，投资方向调整与优先并行。政府的财政资金应该主要运用于发展和完善职业培训体系，增加和落实培训项目方面，为上海人才培养提供足够的经费保证。
——建立职业培训基金。充分发挥政府的引致效应，从政府与社会两方面筹资，用于基本的培训建设。通过国际间的联合，引进一流培训资源，解决资金和技术的困难。
——职业培训的政府推动向利益驱动的转变。建立以市场需求为导向的“政府调控、行业指导、单位自主、个人自觉”的培训管理机制，由政府推动走向利益驱动，突出企业的主体地位，调动各方面的积极性，要依托和发挥行业和其他社会组织力量办学的作用，形成多渠道、多层次、多形式的人才培育网络。
3.人才引进板块：积极引进人才，形成高效集聚，建立人才基金
——投资与政策引导相结合。适当降低对人才进入“门槛”的高度，实施“柔性流动”，以吸引潜在的优质人力资本进入。
——投资与提高层次相结合。加大投资，重点引进“高层次人才”。
——投资与打造平台相结合。搭建有利于人才引进的市场环境平台和集聚平台，完成上海人力资本的基本积累。
——投资与向外辐射相结合。建立良好的人才管理机制，形成统一开放、多元有序的人才市场，鼓励与长三角以及周边地区的人才互动，发挥上海地区的辐射作用，充分实现人才效能。