辽宁省撤县设市工作有关问题的调查与思考，本文主要内容关键词为：辽宁省论文,工作论文,撤县设市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
根据国家民政部要求，辽宁省民政厅于1996年至1997年连续两年，就撤县设市工作作了认真地调查，并下发了《关于认真做好县级市及建制镇有关情况调查的通知》，先后深入到凤城、瓦房店、铁法、开原、普兰店、灯塔、盖州、大石桥等市进行实地调查，分别听取了市政府及民政、计委、外经委、财政、城建、公安、土地、劳动、教委、统计等部门的意见，现就撤县设市的有关情况进行概述与分析。
一、撤县设市情况简述
辽宁省县级市的历史可从1954年辽东、辽西并省前始见端倪，曾设旅顺市（后改区）、金州市（后撤销）、瓦房店市（撤销）。70年代末根据全国城市规划工作会议制定的“控制大城市规模、合理发展中等城市、积极发展小城市”的要求，1979年至1981年，在具备条件的铁岭、朝阳两镇设铁岭、朝阳二市，后升为地级市，1981年析铁岭、法库两县部分区域置铁法市。党的十一届三中全会以来，为加强经济建设，适应形势发展，1984年至1988年间，设立了瓦房店、海城、锦西（后升格）、北票、兴城和开原市。1990年至1996年，辽宁省县级市建设得到了长足发展，分别设立了普兰店、庄河、盖州、凌源、大石桥、新民、东港、凤城、凌海、北宁、灯塔等12个县级市。目前共有县级市17个，对深化改革，扩大开放，推动城乡经济发展、社会进步起到了积极作用，加快了城市化的进程。
二、撤县设市取得的直接成果
通过调研，我们认为撤县设市取得了以下几个直接成果。
（一）提高知名度，加速外向型经济发展。《吕氏春秋》说：“古之王者，择天下之中而立国”。“市”和“县”在人们心目中似乎并不是一个层次，县往往带有浓厚的农业色彩，自成体系，比较封闭；“市”是人类文明的结晶和创造，是人类社会经济生活的中心。市与县相比，经济实力更为雄厚，地理位置较为重要，发展前景更为美好，在人们心目中的地位也更高一些，在某种意义上可以说，市比县更发达、先进和文明。通过行政手段设置县级市可以说是对县级市文明程度、发展水平的认定。因此，一旦县改市，其知名度无形当中便有了某种程度的提高，知名度的提高给县级市带来了众多的实际利益。它给县级市带来了更多的外界交往的机会，有利于它们和外界的交往和合作，横向经济联合得到普遍加强，不但与全国各地的大中型企业、大中专院校和科研部门建立了联系，而且也增强了对外资的吸引力。我们调查所到过的县级市，对这一条体会得最为深刻。普兰店市1991年撤县设市，当时拥有外资企业仅26家，而且多数是小企业，次年就增加了24家，以后以每年平均40家的速度递增，1996年全市外资资金项目投资总额相当于改革开放以前的总和，发展后劲充足。瓦房店市1985年撤县设市，设市前三资企业几乎处于空白，建市后10年间，三资企业发展到289家，1995 年该市的外向型经济突破10亿元大关。“市级”企业与“县级”企业在市场经济体制求生存、求发展的时刻，知名度确确实实是一笔无形的资产。
（二）坚持高标准，全民城市意识增强。县改市后，随着县级市建设的深入发展，城市意识、城市观念不断深入人心。首先，市领导层的城市意识、城市观念得到确立，对县改市的重要意义有了更深刻的理解和体会。他们充分认识到县改市的必要性及其城市在整个国家的社会发展中所起的作用，认识到县级市的功能、体制、领导方式、发展战略等方面所据有的特点，从心理上就改变了建设一个县的低标准，树立了建设一个市的高标准。市委书记、市长自觉地按城市发展的需要审视、研究、塑造自己，调整自己的领导方式和工作方法，按照城市综合发展的要求去进行科学地决策和管理，各项工作都有长远性、高层次的规划和安排，追求工作的质量效应。其次，县级市的上一级领导和机关对县级市的要求与县的要求也不一样了。例如：“绿叶杯”检查，只验收县级市的工作成果；城市建设居民区有配套设施要求，百姓可以从中得到实惠，乡村则没有具体的规定。这样做，县级市的工作标准就达到了一个新层次，迈上了一个新台阶。再次，群众的精神面貌有了很大改变，实现了由“县民”到“市民”的转变。市民荣誉感增强了，关心国事，关心政事，关心城市建设的风气日益浓厚；广大群众开始以市的标准衡量领导，规范自己，普通市民逐步养成了遵守交通规则、爱护公共卫生等好习惯，带动了全民社会整体素质的提高。
（三）促进城市化，城市建设步伐加快。城市化是现代文明发展的必然趋势，同时又是推动现代文明前进的重要力量。城市化具有普遍意义，它是任何国家都不可能逾越的自然历史过程，每个国家和地区迟早都要进入现代城市社会。在调查过程中我们了解到，原来各县城基础设施、城市建设和管理水平都较差。县改市后，县级市普遍加大工作力度，重新调配资金，针对薄弱环节，从城市规划、建设和管理方面入手，坚持高起点规划，高标准建设，高效能管理；鼓励各种要素向县级市集聚，优化其布局结构和功能的完善，尽快形成主导规模经济生产能力和集聚人口的能力；城市建设步伐明显加快，城市化的水平明显提高。以瓦房店市为例，建市10年，是城市建设巨变的10年，旧貌换新颜，出现了十大成果：城区改造硕果累累，市政建设成果辉煌，园林绿化水木清华，供水事业发展迅猛，城市客运从少到多，城市燃气供应从无到有，工程质量监督成果显著。市容市貌年年在变，彻底改变了“十字街头，中间广场”的旧面孔。
（四）带动小城镇，农村集镇发展较快。小城镇建设和发展从根本上讲，是城市化引导和农村商品经济发展到一定阶段的必然产物，它的发展建设是以经济发展为前提条件的。县改市后，进一步发挥了城市的辐射功能，促进了小城镇的发展。根据1996年底的资料显示，辽宁省有县级市17个，县、自治县27个。全省建制镇594个，其中县级市有224个镇，平均每个县级市辖13.17个；县、自治县辖278 个镇， 平均每县辖10.29个，比县级市少2.88个。海城市和铁法市以及1997 年的大石桥市所辖的乡全部实现了镇建制。它表明县级市对小城镇的作用相对大于县。另外，建制镇在规划实施过程中，往往参照县级市的形式，向高标准努力，形成了镇向市看齐，农村集镇大发展的良性循环。
另外，从民政厅下发调查县级市及建制镇综合发展情况的反馈材料中了解到：县改市后，大多数地方并未放松对农业的领导和资金、技术上的投入，除1996年大灾之年，辽宁全省的农业产值、产量均稳步增长。
三、撤县设市存在的有关问题
县改市确实取得了令人欣喜的成绩，但是，撤县设市还存在着一定的问题，给县级市的良性发展带来一定的制约，也使县级市的许多优势不能充分发挥。因此，对撤县设市的问题应做出公证、客观的分析，这对于县级市的发展无疑是有利的。
（一）设市标准和条件偏低一度出现过“设市热”。1993年5 月17日国务院下发了国发[1993]38号文件，制定了相对较为规范的设市标准。从现今实际情况看，辽宁省已有相当数量的县、自治县，甚至市辖区具备了这一标准，纷纷要求整县改市，一度出现过“设市热”。
（二）缺乏配套性政策，制约了县级市发展。撤县设市后获得的优惠政策主要有：城建维护费增多，由5%提高到7%，每年增拨100 ——200万元的财政周转金。除此之外，其他利益均是象征性的， 这对经济基础和城市建设起点较低的县级市来说，只起到杯水车薪的作用。况且，即使给予县级市一定优惠政策，由于没有相应的配套措施，也无法得以真正的落实。另外，代管的地级市在财政、外汇、信贷、税收等问题上存在着截留行为。因此，要振兴县级市经济，特别是增强城市综合经济实力，实现经济可持续发展，仅靠“设市”是不够的，还要给予配套性政策扶持其发展。
（三）理论上缺乏研究，实践上缺乏总结。县改市是一项重大的变革，是人们十分关注的“热门话题”，具有重要的理论性和实践性，要不断完善这项改革，理论上必须加强研究，实践上必须加强总结。然而，这些年对撤县建市，一度重视审核报批，轻视研究总结。因此，一度引起思想上的混乱，认识上的偏差。比如，撤县设市后，城市规模膨涨，出现乱占耕地现象，国家冻结了征地及县改市工作。但在调查中我们才发现，撤县设市后，虽然规划区有所扩大，但土地资源仍可控制得住，关键在于计划、 管理。 以1992 年11 月撤县设市的大石桥市为例：1991年至1992年实用土地占用地指标的91%，1993年至1996年实用土地占用地指标的82%，1993年至1996年垦伏土地13304亩， 实际占地3050亩，实现了耕地土地动量平衡，耕地未见减少且有大幅增加的实况。从国家经济长远发展角度看，“一刀切”无疑给生产力的发展造成另一负面制约，会丧失许多可持续发展的机遇，在实践过程中显现出一种短视眼光。
四、完善撤县设市工作的一些建议
撤县设市的大方向无疑是正确的，存在的一些问题是前进中的问题。为了完善撤县设市工作，我们特提出以下建议。
（一）确立科学设市标准。国家应及时提高县改市的设市标准，拿出适合我国实际的城市质量标准和评估体系。在人口的现代化水准、城市基础设施现代化尺度、城市生态环境的现代化质量等几大方面提出要求，抓住本质，明确量化，依靠高标准，提高设市质量，条件够一个批一个，不够条件坚决不批。
（二）严密审核报批手续。对撤县设市的审核报批必须严格程序，级级把关，层层负责，严格按照标准操作，减少随意性。制定公开的、有效的监督机制，经得起上询下问和实践的检验。如果一经查出弄虚作假，要予以严肃处理，取消其一定时间内的改市资格。对徇私枉法，失去原则，欺上瞒下的撤县设市审核人员要严加惩处。
（三）制定设市有关法律。撤县设市是地方区域的一件大事，关系到国家行政区划的调整，具有较大的社会影响力。因此，必须采取严密审慎的科学态度，由全国人民代表大会或国务院颁布专门法律，对设市的审批机关，申报、审批程序和公布方式等作出具体规定，使设市工作有法可依，真正实现依法行政，避免漏洞的出现。
（四）适度调整发展政策。要贯彻中央“抓大放小”的方针，充分激发身处市场经济前沿的县级市的活力，推动国民经济持续、稳定的发展。因此，在土地使用、项目审批、资金调拨、信贷规模等方面，应及时统筹制定出具体的配套措施和政策；进一步放开县级市的手脚，给县级市一个更加广阔的空间，使其充分发挥城市潜能，加速城乡一体化的进程，促进经济和社会协调发展。
（五）加强设市理论探索。“没有革命理论，便没有革命的实践。”建议今后要把设市的理论研究作为一件大事来抓。可依托中国行政区划研究会这块阵地，选定一批县改市、县级市等研究课题，发动专家、学者和实际工作者进行认真的研究探讨，使撤县设市融实践性于理论性之中，为国家进行设市决策提供实践经验和理论根据。为了开阔视野，拓宽思路，还可组织有关人员出国考察外国设市情况，进行中外设市比较研究，借鉴外国成功经验，完善和改进我国的设市工作。