协调推进“四个全面”中的国家审计——“国家审计与‘四个全面’战略布局”专题座谈会，本文主要内容关键词为：国家论文,座谈会论文,布局论文,战略论文,专题论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
时间：2015年3月2日上午9：30—12：30 地点：中国社会科学院财经战略研究院第二会议室 高培勇 中国社会科学院学部委员、财经战略研究院院长 参与专家（按发言先后排序）： 崔振龙 国家审计署审计科学研究所所长、研究员 贾康 财政部财政科学研究所原所长、研究员 任剑涛 中国人民大学国际关系学院教授，教育部长江学者 孟春 国务院发展研究中心宏观经济研究部副部长、研究员 戴焰军 中共中央党校党建教研部巡视员、教授 刘飞 中国政法大学中欧法学院中方院长、教授 高培勇：感谢各位专家应邀来到财经院参加此次专题座谈会。我们之所以举行这样一个专题座谈会，主要是考虑到两个方面的背景情况： 其一，最近一个时期，在当前趋于严峻的经济形势下，我国国家审计的职能边界呈现出不断拓展的态势。不仅党中央国务院赋予了其越来越重要的功能定位，而且交办其完成的任务或工作清单的范围也越来越宽。 习近平总书记几次专门就国家审计工作作出重要批示，指出审计工作既要敢于和善于发现问题，更要积极推动解决问题；对突出和严重的问题要依法依纪严肃查处，对普遍存在的问题要总结规律，加强监管，从体制机制上研究对策措施及早纠正解决。要通过审计工作深入推进党风廉政建设和反腐败斗争，做好“破”和“立”这两篇文章，着重抓好四个方面的制度建设。一是要着力健全党内监督制度，着手修订党员领导干部廉洁从政若干准则、中国共产党纪律处分条例、巡视工作条例，突出重点、针对时弊。二是着力健全选人用人管人制度，加强领导干部监督和管理，督促领导干部按本色做人、按角色办事。三是要着力深化体制机制改革，最大限度减少对微观事务的管理，推行权力清单制度，公开审批流程，强化内部流程控制，防止权力滥用。四是要着力完善国有企业监管制度，加强党对国有企业的领导，加强对国企领导班子的监督，搞好对国企的巡视，加大审计监督力度。 李克强总理去年12月25日在接见全国审计机关先进集体和先进工作者代表时所发表的重要讲话中，特别肯定了审计部门在确保改革发展重大政策落实、维护财经秩序和推动廉政建设等方面发挥的重要作用。他同时结合党和国家的中心工作，对广大审计工作者提出了三点希望：一要胸怀全局，牢记责任，适应经济发展新常态，为保持经济运行在合理区间、实现持续健康发展，当好重大政策落实的“督察员”。二要牢牢盯住公共资金使用，当好人民利益的“守护神”。要瞪大“火眼金睛”，及时发现和揭露违法违纪问题和重大风险隐患，切实起到审计反腐“尖兵”作用。三要打造一支素质高、业务精、作风优、能打硬仗的“审计铁军”。要不为各种诱惑所迷，不为各种压力所屈，站得直、腰杆硬，秉公用权，依法审计，做到监督不缺位、履职不越位、用权不错位。 在党的十八大《报告》和十八届三中、四中全会《决定》中，也都有专门的篇幅论及国家审计工作。尤其是四中全会《决定》更是直接提出，要“完善审计制度，保障依法独立行使审计监督权。对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。强化上级审计机关对下级审计机关的领导。探索省以下地方审计机关人财物统一管理。推进审计职业化建设。” 可以看出，随着经济发展步入新常态和改革开放稳定的进程，国家审计的作用和地位越来越凸显了，有些职能和任务已经超越了以往有关审计的原意。最初，我们把这种现象归结于决策层基于工作需要方面的战略选择。但是，随着时间的推移以及从各方面获得的信息，我们发现，这并不能完全归结于决策层面的意志，而是带有一种必然性，或说偶然中有必然，实是一种经济社会发展规律的作用使然。当发展进入新常态，改革进入攻坚期和深水区，无论发展还是改革，都面临着较之以往更为复杂、更为艰巨的局面，故而对政府的执政能力提出了更高的要求。其中一个特别重要的方面，就是要善于脱出任何单一政府职能的局限审视全局性矛盾和问题，要善于运用综合视野处理全局性矛盾和问题。作为一项颇具综合性的政府职能，国家审计的职能边界就是在这样一种背景下得以逐步扩大。 其二，从今年2月24日起，《人民日报》连续五天以系列文章的形式就“协调推进‘四个全面’”问题发表了评论员文章。这五篇系列文章归纳并阐述了习近平总书记自接过历史接力棒以来先后提出的“四个全面”的论述，即“全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党”。以此为基础，形成了统一完整的治国理政的战略布局。 仔细地学习“四个全面”的阐述，特别是从整体上把握“四个全面”的战略布局，可以得到的最深刻的体会在于，这“四个全面”虽各有侧重，但实际上是紧密联系在一起的，组成了一个完整的体系。“四个全面”既相辅相成、相互促进、相得益彰，又不是简单并列关系，而是有机联系、相互贯通的顶层设计。 进一步的问题是，在贯彻实施“四个全面”战略的过程中，有没有可以同时对接“四个全面”的有效工具或手段？这样的手段或工具无疑应是最具综合性特点的。现在看来，联系前一个背景，国家审计可能就是契合综合性要求的工具或手段之一。在“四个全面”战略布局中，国家审计可能就是要作为这样的工具或手段而发挥更大作用的。 以往我们常讲，在国家或政府职能当中最具综合性的是财政职能。现在看来，在国家治理体系中，审计的综合性可能不亚于财政。特别是当“四个全面”把发展、改革、法治和党建作为一个完整的战略体系一并展开在我们面前的时候，可能国家审计是几乎唯一的能够同时与“四个方面”相对接的政府职能。在当前的中国，国家审计地位和作用的提升和拓展，既是一个战略选择，更体现了我们对于人类社会发展规律的认识。 这个专题座谈会就是基于上述背景下而举行，希望能够就此议题听一下各位专家学者的意见。 崔振龙：“四个全面”都属于国家治理体系范畴的事情，通过这样的体系治国理政，因此“四个全面”更像是国家治理的职能。 高培勇：这与刘家义审计长将审计定义为“国家治理的基石和重要保障”正好是对应的。讲到这里，先请崔所长开个头吧。 一、“四个全面”与国家审计的高度关联 崔振龙：对“四个全面”和国家审计的发展问题，做一个启发式的全新思考，就需要对国家审计的发展做一个系统的考虑。审计的各项工作，都能跟全面建成小康社会等“四个全面”联系起来，具有综合性，其能够严肃财经纪律，推动改革发展，保障从严治党，促进依法治国，在每一个审计项目中都会有所体现。 比如开展省长经济责任审计，中央重大的决策部署的贯彻落实如何、宏观政策的贯彻落实如何，都是审计重点；财经纪律和廉政建设毫无疑问也是一项审计内容。由此，审计经常把“四个全面”整合在一个审计项目里。就审计成果来看，既有总体的结论和全面的评价，也有对问题的揭示，还有单项的审计信息。审计机关在服务四个全面方面，已经形成了符合实际的成熟做法。 贾康：结合“四个全面”战略布局来考虑审计，可以形成一个认识框架。 首先谈谈“四个全面”。在指导全局战略意义上来讲，显然这是基于不同视角然后提高、形成的一个系统化的认识和设计框架。“全面建成小康社会”，我理解是在邓小平一开始考虑改革开放大政方针时形成的“三步走”现代化战略基本轨迹上面的延伸和重要节点锁定。因为在前两步提前实现了之后，全面小康社会这个中间目标，就是把千年之交到2050年半个世纪时间跨度上连接形成一个很现实的、具体的奋斗任务。2020目标，是把本世纪前面20年提升前两步走的发展成果，落到“人民群众对美好生活向往”看得见、摸得着的全面小康这样一个标志性的状态上。再往后，大概30年时间，实现伟大民族复兴的中国梦。这其中的基本逻辑是从邓小平一开始强调的“一百年不动摇”的经济建设为中心的基本路线，升华到现在所表述的全面协调可持续发展这种科学发展的硬道理——发展的硬道理和科学发展的硬道理结合到2020年这样一个具体的奋斗目标上。在审计这个角度上说，需要有在整个发展过程中间督查和促进的审计机制。 第二个全面是“全面深化改革”。从一开始，习总书记就强调这是解决中国现代化问题的“关键一招”，这是非常正确的。我们要做好中国的事情，感觉可以选择的方面固然有许多，但很多是客观的东西，比如中国资源禀赋条件、地缘关系——这些方面也要考虑优化，但是做起来，种种制约之下，可操作空间有限或者过程漫长，是慢变量。所有这些东西之外，最值得抓住不放的，就是能够产生最大制度红利的“创新驱动”，特别是其中以“改革”为代表的制度创新再带动管理创新和技术创新，使中国在现代化道路上能够超常规发展，从开始追赶，最后走到中国梦的实现，后来居上地成为世界最发达经济体中名列前茅的一员。而且在这个过程中间，特别需要按照邓小平的基本逻辑，强调“和平和发展”作为基本时代主题，寻求共赢、寻求包容性增长，并不是去解决“谁战胜谁”那种“战争与革命的时代”战略判断下的问题。所以这个全面改革开放的大政方针的内在逻辑就是，抓住战略机遇期，从全面小康落到让人民群众得实惠的科学发展、可持续发展中来，一定要有制度变革，一定要完成经济社会治理机制的重构。那么正像刚才崔所长所说的，在这个方面，审计一定要有“问题导向”方面的发现和判断。问题导向是十分必要的，并要由此牢牢把握好审计作为“改革的催化剂”这样一个定位。 第三个是“全面依法治国”。我理解，三中全会是以十八大总体布局“五位一体”之中的经济改革为重点切入，而到了四中全会，自然延伸到行政、政治、司法、社会的全面改革。实际上，中国政治体制改革出于种种主客观原因是相对低调的，但通过全面依法治国、全面法治化和司法改革切入以后，必然要把政治体制改革拉出来。其实中国经济体制改革里边，包括财政改革，就必然牵动政治体制。政治体制改革实际上是要与经济体制相呼应，在全面配套改革部署里面通盘优化。审计的切入，形式上首先是对于“是否依法”的判断，涉及具体经济行为的规范性，实际上内在逻辑也是要引入问题导向，催化和推动整个法制体系完整化、良法化。中国不光要解决“无法可依”的问题，还要解决有法是否为良法的问题。现在很多事情已有法，但或者是摆设，没有操作性；或者不客气地讲，合法而不合理，不是良法。我们迫切需要改变这个状况。另外不少部门的立法之间相互打架，一拖多年解决不了，也是不容回避的问题。审计如果能够更鲜明地、确切无疑地指出法制和法治化方面的问题之所在，然后推进我们的法制体系良法化的水平提高，就能对于够格的全面法治化起到非常重要的推动作用。当然，审计还需从“有良法可依”延伸到配合“有法必依”和落实“违法必究”。 第四个是“全面从严治党”。这涉及中国共产党的执政党历史地位形成之后，执政党怎么从自己做起，领导全民实现现代化。通过一系列从严治党措施，把人民群众最关心的反腐推到制度反腐，这个历史过程的意义当然是全局性的和极其深远的。改革开放初期，老一辈革命家就从“亡党亡国”潜在威胁的高度上认识反腐问题，一直到现在，几十年过去了，现实的挑战是非常严峻的。我们看到在一拨又一拨的“苍蝇老虎一起打”的反腐之后，大家还有种种困惑和疑虑。这个过程应该讲还会继续表现出它“历史考验”的性质。怎么样按照岐山同志所说的以治标换治本完成这个过程，从现在必然还带有的运动反腐特征走到全面制度反腐？审计在这里边的作用也是从规范开始，从治党到治国，还是要强调制度建设，审计将有明显的催化和推动作用。 任剑涛：把审计放到“四个全面”战略布局的背景下来讨论，会发现两者之间的高度关联。分析这种关联，首先需要了解“四个全面”提出的背景条件，以及对审计的重新定位。 为什么中央现在要提出“四个全面”的战略布局？“四个全面”有一个核心的蕴含，那就是中国的改革已经进入一个结构化变迁的状态，改革筹划也应相应调整。之前的中国改革，大都是零散的、琐碎的问题取向，而当下中国改革的全局问题导向非常关键。中国的改革走到今天，处在一个前行不易、后退不得的艰难状况。在体制内看，可以出台的改革选项基本已经穷尽了。面对这样的改革窘境，人们习惯于把它归咎于某个领导作为不作为、耽误没耽误，就把这个问题给含糊处理掉了。但这就掩盖了真正的问题。现在提出“四个全面”，就是想突破零散改革的困境，启动中国的结构化改革。这样的改革面对的难题是国家的扭曲性权力结构，不将此摆到结构性改革的视角上对待，要想在现有体制下继续引领中国前行，恐怕没有什么指望。 因此，在中国改革走到十字路口的时候，改革“改革”本身的问题就浮现出来了。为此，不提全面改革也得提全面改革；提全面改革实施起来全面困难，需要对涉及结构化的全面改革进行总体筹划。 孟春：以习近平同志为总书记的党中央从坚持和发展中国特色社会主义全局出发，提出并形成了“四个全面”战略布局，确立了新形势下党和国家各项工作的战略方向、重点领域、主攻目标，开辟了我们党治国理政的新境界，实现了马克思主义与中国实践相结合的新飞跃，为实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦提供了理论指导和实践指南。 “四个全面”所涉及内容涵盖当前和今后一个时期中国改革发展的关键问题。“中国已经进入全面建成小康社会的决定性阶段。实现这个目标是实现中华民族伟大复兴、中国梦的关键一步。”习近平总书记对全面小康的这个定位，实际上也发出了对如期全面建成小康社会的“动员令”。 “四个全面”作为引领民族复兴的战略布局，是有机联系、相互贯通的顶层设计，其中既有战略目标又有战略举措，全面建成小康社会的战略目标是我们党树立起的一面旗帜，能够指引方向，凝聚力量。战略目标的实现需要三大战略举措的协同推进，而每个战略举措之间也形成一种互动推力，改革引领法治，法治护航改革，改革与法治犹如“车之两轮”、“鸟之两翼”，牵引社会走向新辉煌。全面从严治党则提供坚强的政治保障和组织保障。“四个全面”相辅相成，相互促进，相得益彰，共同形成逻辑严密的战略布局和互为动力的发展机制。 “四个全面”战略布局的一个突出特点，就是“全面”二字。这里，我想可以从以下五个层面来深化对其深刻内涵的认识。 第一，《共产党宣言》提出，未来的共产主义社会是一个自由人的联合体，“代替那存在着阶级和阶级对立的，将是这样一个联合体，在那里，每个人的自由发展是一切人自由发展的条件”。因此实际上共产党宣言也是要实现人的全面发展，实现每一个人的自由发展。 第二，我们要建设的小康社会是人人共享的小康社会、全面的小康社会。所谓“全面”，首先，是“不分地域”的小康，是“不让一个人掉队”的小康。像农村、少数民族还有革命老区，我们从习总书记的考察足迹，足以看出“把13亿多人全部带入全面小康的坚定决心”。这样的全面发展，体现了全民的共建共享，也正是我们社会主义的本质所在；其次，是小康社会涉及政治、经济、文化、社会、生态文明五位一体建设的全部领域。 第三，由于涉及“五位一体”的各个领域，所以需要全面的改革，改革需要整体推进、协调推进，需要顶层设计，这些都是对“全面性”的要求。 第四，全面推进依法治国是全面深化改革的保障，它可以使改革有序推进。 第五，全面从严治党又是根本的保证和保障。对于管党治党来说，“全面”二字至少包含三个层面。一是内容无死角，涵盖党的思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设和制度建设各个领域。二是主体全覆盖，从严管党治党不仅是党中央的责任，党的各级组织都必须贯彻从严治党要求。同时，落实管党治党主体责任，意味着一把手不仅仅“独善其身”，还要把班子成员管好。三是劲头不松懈，要把从严治党常态化、制度化。展望未来，只有全面从严治党，锻造领导核心、提供政治支撑，巩固党的执政基础和群众基础，才能绘就全面小康的宏图。全面深化改革进入关键之年，一方面，改革是党自我净化的重要途径；另一方面，党的领导是实现改革目标的根本保证。这是“四个全面”的内涵。 戴焰军：听了上边几位同志的发言很受启发。“四个全面”实际上是统一于国家治理水平现代化这一总体目标下的全面工作部署。其中“全面从严治党”代表领导层或者领导力量自身的这种素质能力，以及基础和合法性这么一个问题。以全面推进从严治党的内容而言，从近几年特别是十八大以后，在治党方面提出一系列举措，以及实际工作中的一些具体的动作，也能看得出来，不管干部制度层面，党员队伍管理层面，党的作风建设层面，党员干部的纪律教育、理想信念教育，以及反腐败等等方面来看，实际上就是通过全面推进从严治党来解决如何让党更好执政的问题。我认为党建本身也不是目的，我们不是为了搞党建而搞党建，党建的目的就是为了执政、更长远地来执政。 二、国家审计职能的溯源和定位 崔振龙：十八届四中全会的《决定》，对国家审计做出了重要部署，即完善审计监督制度，保障依法独立行使审计监督权。这是一个总目标。总目标之下，还有四个方面的具体措施。因此，四中全会对国家审计的总体布局已经非常明确。这一背景下，我们对国家审计本质的认识，可能会发生一些变化，或者说是一种回归。 对责任的监督，这是审计的本源。中外对审计最早的定义，都是对责任履行情况的监督。而且，在监督过程中要做到依法和独立，这是世界范围内的一个基本认识。《利马宣言》以来，各国最高审计机关已经达成共识，并写入了2012年联合国决议。这表明已经上升至各国政府共识的高度。2014年12月份，联合国又将2013年世界审计组织大会《北京宣言》的主要内容，即国家审计与国家治理的关系，写入了联合国决议。审计是对责任履行情况的监督。这里的责任，首要是指公共责任。公共责任是有边界的，主要围绕着管理和使用财政资金，管理使用国有资产、国有资源，以及行使公共权力。一直以来，《审计法》确定审计机关监督管辖范围，也是按这样的原则确定，即使用财政资金、国有资产、国有资源的部门和单位，以及对领导干部开展经济责任审计。以上领域的责任履行情况怎么样，由审计机关这一独立的专门机构来进行审计，这就是审计的原初定义。现在看来，中央对审计的看法，正由查账、管钱，回归到更加全面的提法，即对公共责任履行情况的监督。 李克强总理对审计署的指示，如政策贯彻落实的督察员、推进改革的催化剂、财政资金的守护神、反腐败的利剑、权力制约的紧箍咒等一系列论述，都是对审计的新表述，归根到底就是要对公共责任的履行进行监督、对公共权力的行使进行制约。党的十五大报告里，就已经把审计定位在对权力进行制约和监督上。由此，我们党和政府对审计的认识，本身的定位早已不拘泥于检查账目。从十五大一直到十六大、十七大、十八大，这个定位逐渐明晰。 李克强总理曾说，为什么说审计是守护神呢？因为审计事业是神圣的。这其实是对国家审计的价值定位。当前国家审计事业怎么进行改革和发展，可能还要从审计的原初定义，站在国家治理的高度，来谋划和完善审计监督制度。 实际上，刘家义审计长一直强调审计要在“四个全面”领域发挥作用。在全面深化改革方面，审计署一直是把推动改革作为一个重要的工作方向，十八届三中全会以来更是如此，积极发挥好推动改革的催化剂作用。我曾专门有文章解释审计推动改革的机理。最直接的，问题导向是改革的重要推力，而审计的首要特征就在于发现问题。所以审计为改革提供了原动力。发现问题，分析原因，推动体制机制健全，多年来的审计工作思路就是如此。在全面深化改革领域，怎么推进改革重大举措的贯彻落实，尤为重要。近年来，审计机关还开展了许多政策评估，在政府债务、社会保障制度、存量资金、土地出让金等方面，评估政策和制度的落实效果。通过评估，为改革决策提供一个咨询意见，为推进下一步改革提供重要决策依据。审计在获取一定规模而且有代表性的资料方面，有自身优势。一些重大的审计措施，都有足够体量的数据和证据来证明政策措施的落实效果。审计通过提供一个实证导向的客观数据，为决策提供服务。审计署每年给国务院报的信息和材料，不仅仅是案件，更多的是就单个事项提交专题报告，主要是关注体制机制问题，进而推动改革深化。 刘飞：听了前面各位专家的发言，我感觉受益匪浅。我的专业方向是宪法与行政法学，主要的研究领域是行政法与行政诉讼法，不懂审计专业。但是从专业的角度出发，研究依法治国与依法行政中涉及的学说、法律制度与规范，也直接或者间接涉及审计问题。从行政法的角度来看，国家审计是国家内部的监督制约机制。从我的工作上来说，也有两个地方跟审计有过交集。一个是从2009年开始，中国政法大学法学院就组织过系列的公共财政制度建设的国际研讨会，税收、预算、审计都是其中探讨的重要主题，在此过程中我学习了很多东西。第二方面，我工作的单位中国政法大学中欧法学院是中欧双方政府合作的政府项目，需要接受双方政府的审计。在此过程中，我对政府审计制度的活动方式与功能有了一定程度的了解。 关于审计的功能，刚刚几位学者的说法，我都非常赞同。个人认为，在“四个全面”战略布局中，国家审计责无旁贷应该发挥更重要的功能，由于时间有限，具体内容就不说了。贾所长提到，我们面临一个应当在发展中规范或者在规范中发展的问题。我个人认为，我们别无选择，只能在不完善的规范现状之下、在不那么理想的现实情境之中，致力于推进审计功能的发挥，这是别无选择的。我们当然可以期望拥有一个理想的状态，当然可以设想一下应当对国家治理体系做出一个全面的规划，在此前提之下进行体系化的整合之后再推进国家治理体系的现代化，但这是不可能的。 审计制度的发展、审计应有功能的进一步实现或者说回归，跟法制在中国的推进有一个共同点。关于法制的推进，用简单的话来说，就是你的社会关系还没有法律化之前，是没有办法用法律手段来评价监控的。但是即便面对这样一个现状，我们也不得不在这个现实背景的基础上推进法制的发展。审计也是一样，在国家的治理结构与治理体系制度中，如果没有一个现代化的公共财政制度的构建作为基础，那么期望审计能够发挥应有的制度功能，就缺乏基本的条件。毕竟从根本上来说审计是一种“倒逼”机制，其推进现代财政制度的路径主要是由后往前推的方式。但我们也应当看到，这个问题的确有着所谓的中国特色，但同时也具有横向的可比性。我们可以笼统而言，任何国家中的任何制度，无不是在面对着现实中的错综复杂状况而逐步发展起来的。因此我们也可以说是别无选择，必须要这样做，必须要致力于推进审计应有功能的实现。面对国家“四个全面”的战略布局，我们的领导有决心，我们审计必须要跟上，我认为责无旁贷，不管前面多难，一定往前推进才可以。 任剑涛：国家改革走到了一个结构转变关口的时候，哪一个部门都涉及到重新规划的难题。先不讲总体情况，仅就国家权力部门来讲，便处在牵一发而动全身的改革境遇中。譬如，作为行政权的审计部门，把审计长独立出来，赋予更加强势的权力，促使他发挥调遣各部门有效运转的作用，这当然是值得尝试的改革。但不管启动什么样的改革，首先都有一个重新布局问题。就审计来说，党的部门、军队，如何统筹布局，进行卓有成效的审计，真正实现审计全覆盖，非经全面布局，无以落实下去。 “四个全面”促使国家权力全面的重新筹划。诚然，审计可以作为改革的催化剂，但这一定位还是琐碎的问题导向，而不是全局问题导向。全局的问题导向促使人们意识到，国家走到了结构转轨的地步，只有对国家、市场与社会各个领域、所有事务进行全国一盘棋的设计，才能保证无论什么样的改革都有效果，这也就要求政府任何一个部门的工作都要有全局意识，都要提出全局性的建议。目前的审计，是政策性审计，受制于更高权力意图，它不是问题处理导向的，也没有问题处置权力。这便是每年审计署都在公布中央部门的违规，第二年违规又出来了的原因。这样的问题，是审计署自己解决不了的。对此该怎么办呢？审计署为此必须拿出高端政策建议，超越琐碎问题导向，进入全面问题导向，促使国家权力结构优化。在“四个全面”提出之际，审计部门要面对国家结构转化，及时提出上位制度改革的建议，这比下位的技术制度改革建议要重得多。“四个全面”首要针对的是国家结构优化。 三、契合“四个全面”的国家审计制度安排 崔振龙：在全面推进依法治国方面，最直观的做法是进行合规性审计，监督有些单位对既有政策法律的执行，这就是维护法制的约束性。此外，通过审计促进制度完善，也很重要。更为关键的，审计越来越重视怎样推进依法行政。依法行政是依法治国的前提。国务院《关于加强审计工作的意见》，就把审计督促监督检查政府行政机关依法履行职责，作为重要内容。总之，审计在推进政府部门依法履行职责、促进依法行政方面，实实在在地发挥着作用。 在全面从严治党方面，多年来，审计机关对违法案件的查处力度越来越大。从实际运行效果来看，对领导干部经济责任的审计，审计方案中把廉政建设专门作为一项审计内容。全面的从严治党，必须严肃财经纪律。通过审计来严肃财经纪律，审计也能够在促进从严治党方面发挥积极作用。 贾康：如果从服务“四个全面”结合在一起的中国治理体系和治理能力现代化、克服中等收入陷阱威胁进而对接中国梦这样一个通盘全局战略的要求来看，审计的切入点就是要通过自己有独立性的特定的审计权的运用，来摸清真实情况——这是非常关键的。从学理上来说，这首先是减少所谓的信息不对称。全局如此丰富的海量信息，任何一个部门的视角可能都有局限性。审计当然也有——在存在局限性这个概念上，它跟其他主体并无不同，但在授权之后，审计的权力和接触一线真实信息的权能，比其他部门强大得多，明显不在一个数量级，可以在摸清真实情况方面做别人做不了的事情。一些很重大的现实问题，比如地方债、社会保障体系运行，以及现在还没有正式宣布的地方政府土地收入情况等，没有审计来做，恐怕是难以想象的，其他任何一个具体部门都不可能在摸清真实情况方面做到这样一个状态与水平。 这样一个审计功能解决的是什么？就是我们所说的实事求是。首先要问真实情况到底怎么样，以求最大限度、最大可能性地接近真实的情况。这个角度切入之后，后面跟着的原因分析，就能合乎逻辑地引申出来。审计这个功能，必然引出对监督制约体系和科学决策体系的实际支撑作用。如果能够最大限度减少信息不对称，知道实际情况是怎么样的，后面自然跟着的是监督制约。就好像咱们现在所说的透明度。透明度是给原来认为的局外人（比如说政府之外的公众）以知情权，比如财政要尽可能信息公开透明，是给老百姓知情权。知情权必然又带来质询权、建议权、监督权，制度建设依此路径推进下去，逻辑上引导的就是人民群众当家做主，真正作为公众资源、公众收入配置的决策者，这个逻辑非常清楚。 任剑涛：非常同意各位专家的意见，在我们讨论了“四个全面”提出背景及其对审计的全新要求之后，可以分别就四个方面来看它们与审计的关系。其一，全面建设小康社会，意味着中国要从先富社会变成共富社会。这个时候，审计就处于一个很关键的位置。说到底，共富不仅取决于经济绩效高低，更取决于财富公平分配。当下中国，不管在国家权力部门、还是在市场机构供职、或者在社会组织中谋生的人，通通都认为自己属于弱势群体，没有得到社会的公平对待。但中国的基尼系数却越拉越大，究竟是什么部门占据了财富分配的优势，回答这个问题我们必须仰仗审计机构拿出权威数据。譬如国有上市公司高管的披露收入完全高出人们想象，但高管自己澄清说收入并不高。那么，他们的收入状况究竟如何，就需要审计部门出来说话了。否则，缺乏权威的审计声音，人们就会因此怀疑、愤怒、对峙，进一步引发社会政治问题。合规审计与绩效审计，就此需要引导财富公平分配的深层作用。共富社会，审计需要发挥均富作用，一旦出现导致社会分裂的审计信息，便需要加以疏导，是财富的走向趋近于合理化。审计应该发挥撬动作用，以合规及绩效审计促进公正分配，激发人们的共富积极性，推进全面建成小康社会。 因此，审计全覆盖具有非常重要的意义。不能对高层决策部门宽松审计、甚至放任自流；对部门的领导人强化审计，苛刻相待。这样不利于审计部门发挥激发权力整体绩效的作用。一般而言，先富社会靠乱中取胜，共富社会靠秩序管理。前者呈现一种撑死大胆的、饿死胆小的怪现状；后者展现出激励合规、创新的，抑制守旧、腐败的功能。一定要借助审计，超越腐败的畸形状态。因此，要想全面建成小康社会，就必须从粗放审计走向精细审计，从政治审计走向行政审计，从劳动密集型审计走向技术化审计。审计之成为国家的硬权力，便是可期的。因此，国家审计的刚性地位一定要加强。 其二，全面深化改革，相应要求全面深化审计改革。中央关于全面深化改革的决议一出来，让各个部委出改革规划，于是每个部都在列改革项目。改革因此陷入琐碎化的危险境地。真正全面深化改革，一定需要顶层设计。所谓顶层设计，关乎国家结构的调适，国家结构中的各个部门乱改一气，相互不匹配，那不叫全面深化改革，那叫全面乱搞改革。全面乱搞改革，在改革初期也许有其必要性，需要“杀出一条血路”的改革勇气。而提出全面深化改革，就必须超越“杀出一条血路”的改革模式，以全面精细的谋划，有效促进改革稳定有序地朝纵深处推进。 在这一处境中，审计权也需要精细筹划，让其成为撬动国家改革的杠杆。此前审计署原任审计长说自己是国家财产的看门狗，谁胆敢侵吞国家财产，就见谁咬谁，这是审计部门领导人有血性的表现，但这还不够。在全面深化改革的时候，把审计的权力运作起来，既需要权力布局的改善，也需要审计部门功能的有效发挥，更需要改革一盘棋式的博弈。国家审计部门的作用自然需要加强，而社会审计部门的体系化建构需要跟进。国家审计部门授权社会审计部门的审计，会有力推进审计的全覆盖，有效缓解国家审计资源的短缺，加强审计部门对推进国家改革的动力作用。全面深化改革，需要在硬化审计权的同时，建设全国的审计体系，这对审计部门的意义非同小可，甚至在战略意义上，超过了针对问题展开的实际审计。由于现在审计结构不健全、审计运作机制不健全，对改革产生的推进作用十分有限。国家的无缝隙审计理念，需要建立全国一盘棋的审计机制，统一布局，独立审计，审计绩效就会远远超出有缝隙的审计权的效用。 其三，推进全面依法治国，对审计来说，就必须全面将审计纳入法治体系。对审计的相关法规进行全面修订，就很有必要。现在《中华人民共和国审计法》有严重缺陷，这个法律的权威性并没有达到对国家总体权力结构进行审计所必需的权威性，其对上位权力的审计，对审计信息主次、轻重、缓急的区分，都有待改善。在这个意义上，全国人大必须无缝对接审计立法与修法。审计法的修订，有赖审计条例的同时修订，审计的法权才会健全起来。至于审计权力的合法、高效运转，就更是依法治国所倚重的事情。 其四，实行全面从严治党，要求审计部门对执政党的收支情况进行委托性审计。这不是挑战党的领导权，而是强化党的领导权。从严治党，就是要保证党不变质。怎么才能保证党不变质呢？需要维护立党为公、执政为民的建党宗旨。一个执政党，如果收支不能严格审计，就很难堵住腐败的漏洞。经由执政党委托审计部门的从严审计，就可以发挥维护执政党建党宗旨的积极作用。就目前而言，执政党庞大的党费、党的专项资金，都需要严格的委托审计，才能保证合规开支，进而保证收支绩效。 崔振龙：对此，可以采取组织委托审计的方式处理，就像英国教会经费一样。英国教会的经费，审计机关是没有权力审的，但是教会希望有人审，但请事务所审计要花钱，因此审计部门应该担起这份责任。 任剑涛：审计能够促进全面从严治党，8千万党员要领导13亿8千万人，更需要审计。所以这个时候全面从严治党，对审计权力进入真正的全领域、结构上全领域覆盖，是非常关键的。 孟春：国家审计服务于“四个全面”战略布局，客观上要求实行审计全覆盖。而审计全覆盖则是落实“四个全面”战略布局的重要举措，尤其是服务“全面从严治党”。审计署《“十二五”审计工作发展规划》中关于“依法审计、服务大局、围绕中心、突出重点、求真务实”的20字方针，明确提出了国家审计要“服务于大局”。国家审计在这方面也做了大量的工作，取得了很大的成效，得到了党中央国务院和全国人民的高度肯定和评价。 第一，国家审计完全可以服务于“四个全面”战略布局。审计的根本目的是维护人民的利益，改善人民的生活，这一点与四个全面中“全面建成小康社会”的战略目标是一致的；我们知道审计有合规审计和绩效审计，通过合规审计就可以服务于推进依法治国；通过绩效审计、绩效评价可以服务于深化改革；最后，经济责任审计既是合规审计又是绩效审计，通过经济责任审计可以服务于从严治党，如果审计全覆盖的话，党的这个系统将来也会更多地纳入到审计的方面来，使审计机关能够更直接、更有效地服务于党的领导。从这些方面来分析，审计与其他部门相比，在服务“四个全面”战略布局方面具有独特的优势。我个人认为，国家审计完全能够服务好“四个全面”的战略布局。 第二，审计服务于“四个全面”战略布局的方略。党的十八届四中全会的《决定》提出，要“完善审计制度，保障依法独立行使审计监督权。对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。强化上级审计机关对下级审计机关的领导。探索省以下审计机关人财物统一管理。推进审计职业化建设。”审计全覆盖要求全面履行审计的监督职责。审计全覆盖涉及深化改革的各个领域，涉及依法治国的方方面面。审计全覆盖与全口径的政府预算，这里的“全”字都是“全面”的意思，与“四个全面”战略布局有着内在联系，是“四个全面”的内在要求。 第三，实行审计全覆盖的举措。实现审计全覆盖的任务十分艰巨、繁重。在现有的人力物力条件下，要做到全覆盖很难，这就要求审计自身必须深化改革，不仅仅是审计技术方法的改革和审计组织管理模式的改革，而且必须完善审计制度，全面推进审计体制的改革。 戴焰军：要促进政府执政能力的提高，审计工作对我们保证更好地推进从严治党，能够起些什么作用呢？我刚才说了，审计的具体内容，我不是非常了解，但是从我所了解到的，我所接触这方面的工作来看，我觉得起码这么几个方面还是比较明显的。 一个就是通过这种审计工作，刚才像崔所长讲的，它可以使得我们能够发现我们党在执政过程之中、在制度层面、在干部的能力素质方面等等方面所存在的问题，帮助我们来改正我们执政过程中的问题。这个可能在现实中是非常明显的，比如说，我平常所看到审计工作查出来的很多问题，刚才有人说，党不被审计，其实党校现在也是接受审计的，这显然是一个误解。 崔振龙：是的，现在党务部门其实也是被审计单位。 戴焰军：党校就是党的机构，我们的工作和课题都是接受审计的，查出来的问题，包括截留资金问题、设小金库的问题、造假账的问题、弄虚作假的问题，还有在决策方面拍脑袋决策造成损失的问题、造成效益低下的问题，更严重的像贪污、中饱私囊等等这类问题，实际上都是在帮我们找出执政过程中，或者是制度方面存在的漏洞，或者是干部队伍中间存在的问题、党员队伍中间存在的问题，这个是很有意义的一点。对我们推进从严治党，知晓党的问题所在，这个是直接有意义的。 再一个是大家刚才说的，不管是小康社会也好，依法治国也好，还是改革也好，作为一个执政甚至一个领导的党，各个层面是要决策的。审计本身从这点来讲，它可以为我们更好地进行决策提供相应的依据。实际上每年为什么给人大去做这方面的报告，我想无非有两个意义，一个是接受人大的监督，使得我们各方面的工作都能够更高。再一个，实际也是对人大、对相关领导机构做决策提供依据，今年基金做的不合适，下一步怎么用；今年制度有漏洞，下一步怎么补，实际是为决策提供依据。作为一个执政党，在执政决策过程中非常需要这么一项东西。 第三个方面，对权力进行监督和制约，我们始终在强调，对权力进行监督和制约，执政实力上，不管是组织的角度，还是党员干部个体的角度，它的各个层面，各个部门，各个领域，都在掌权，怎么样对权力进行监督制约，保证不滥用权力，从这个地方来讲，审计显然是非常有力的途径。通过这样一种监督，可以保证我们不管在避免决策的失误还是在滥用权力方面做得更好。 第四个方面，它也是我们党作为一个执政党，能真正有效地推进依法执政非常重要的一个保证。因为这个审计很重要的一点就是合规。合规实质上也就是合法，像我们各个层面工作能不能体现国家的要求，真正做到依法执政，这个审计是一个新的重要的方法，起码能发现你违法的地方，提醒你，而且审计制度本身是有规范的。 四、“四个全面”指导下的国家审计制度建构与完善 崔振龙：从审计事业改革和发展的方向来看，我们仍然具有不适应的方面。目前我们正在研究怎样完善审计制度。比如四中全会提出的审计监督全覆盖，但全覆盖很有挑战性。审计署对中央国有企业的审计，当前就没有实现全覆盖。《审计法》规定，国有企业要接受审计监督，但1998年机构改革时，审计署暂时没能行使监督权，而由稽查特派员负责监督。审计署对中央企业审计监督的这项法定职权就没能落实。只是后来对中管干部任职的50几家大型国企，从领导干部经济责任审计为突破口，争取回来一部分。至今，并不是所有的中央企业都接受审计署的监督。近年来，按照党中央国务院的要求，我们正逐渐突破以上限制，实际上是一个按照审计法授权的回归，不是严格意义上的突破。现在要全覆盖的话，应该是全部审计。按照四中全会精神，全面履行审计职责，首先是对加强国有资产尤其是经营性国有资产的监督，实现对国有企业审计监督的全覆盖。 对全覆盖的认识上，还需要深化。审计周期有多长，审到什么程度算全覆盖，都有待达成共识。到一个大型的央企去审计，检查总部的有关事项，抽查个别分支机构，算全覆盖了吗？由于审计资源的有限性，如果实现真正查深查透的全覆盖，短期内难以做到。所以实现有质量的全覆盖，有重点的全覆盖，需要进行制度改革和技术创新。 如果实现真正的全覆盖，大约有250万个潜在被审计单位。每年全国审计10万个左右。就是说，我们每年能审1/25。考虑到财政专项资金面临的任务要更加严峻。全国就算10万审计人员来看，一个人一年要审计25个单位，这是不可能的。 审计立法上规定的审计范围，审计机关应当切实履行监督责任。如果想审的时候去审，不想审的时候可以不审，这不叫依法审计。英国审计署的财务审计，每年必须审计760多个单位的账户，并对报表发表意见。哪个账户覆盖不到，这个单位第二年的预算就拿不到。可以看出，整个国家包括审计机关在内，在真正实现依法行政，还有很大的难度。当然，要完善审计制度，保障依法和独立行使审计监督权，也要基于问题导向进行思考。地方审计机关在行使审计监督权时，可能会受到干扰，会受到影响。所以，四中全会决定探索省以下地方审计机关人财物统一管理，这就是为了保障依法独立行使审计监督权。 高培勇：审计机关的隶属关系是否也影响独立性？ 崔振龙：在国家层面，真正保障独立，还是要通过依法这一途径，隶属关系不是解决问题的唯一途径。很多国家的审计机关仅对对法律负责。在印度，总审计长跟总统一样，对法律负责。当完印度总统不能再于其他公职了，当了印度的审计长也不能再干其他公职了。很多国家的法律重点是规定审计长的独立性，而不是笼统规定审计这个事项的独立性。只要行政首长的独立性能有所保障，整个事业的独立性就能够有所保障。很多国家从审计长的地位上、任命上和授权上，来保障审计长的独立性。甚至还有的国家，保障审计长独立性的时候，对审计长工资都有所规定。我们现在觉得关于审计独立性的研究可能要拓展，不能简单地从谁领导的角度来看，而是通过法律来保障他的职权和审计长的独立性。 从审计工作的报告机制看，在现有领导体制不变的基础上，创新工作报告机制，探索基于党的领导的报告机制，可能是增加审计独立性的重要措施。还可以从很多领域去拓宽审计的工作思路，比如审计的报告制度当中，我们现在给全国人大的报告叫预算执行和其他财政收支的审计工作报告，而从严格意义上讲，其他财政收支不能太模糊不清了。其实本意的“其他”，主要是没纳入预算的政府管理的财政资金。但实际上，我们正把国企审计、金融审计的成果放在“其他”里，以丰富审计向人大报告的内容。十八届三中全会《决定》有这样一句话，要加强人大对国有企业的监督。按照这样一个精神，对国有企业国有资产的审计，国有资源的审计，乃至于领导干部经济责任审计的内容，都要纳入到这个工作报告，这样给人大报告的内容就更加的详细具体。调整报告制度的以上思路，有助于保障审计的独立性。总之，提升审计的独立性途径很多，在制度层面可以完善的领域仍然很多，不仅局限在领导体制这一个点上。 贾康：至于审计，现在还不能一下说到全社会参与。在行使审计权、把情况摸清的情况下，首先是政权体系里的其他相关部门，一直到最高决策层，可以得到有力的科学决策支持，并可适当把信息向社会披露，促进规范的公共选择，使民众积极参与，使质询、监督、针对实际情况与问题去考虑改进形成递进关系。当然这里面首先是从最高决策层来说，在审计信息的支持之下，可以明显提高决策水平和领导效力。 再往下，还有一个问题我们过去讨论过，以后还得进一步深化认识：通过审计配合“四个全面”，必然有重点。有重点地摸清真实情况，了解“是怎样”，再进一步考虑“应该怎样”之后，还有一个绩效取向的追求要匹配上来。实际的情况非常复杂，把具体情况摆出来以后，在应该怎么样方面，也是见仁见智，各有各的建议，各有各的思路特点、要领、侧重点。在这个方面，应该综合形成一个以绩效为取向的提高总体科学决策水平的过程，而审计应该始终参与，即从“合规审计”上升为“绩效审计”。审计本来就在第一线了解情况，要利用自己的审计权，一直参与这个过程，从合规与否推到绩效如何的水平上。我一开始接触审计就注意到这个概念，当时还觉得比较模糊，“绩效”将是多么复杂啊！到后来这些年间越来越感受到，虽然复杂也别无选择。财政方面现在也强调财政制度要追求提高效率，即发展绩效财政，以后要具体表现为绩效预算。审计，当然必须在绩效的角度上形成自己的分析判断。这个过程对于审计来说，比对于其他部门来说有更高的挑战和要求：审计的力量要加强，即提升人力资本质量和水平。审计队伍于是就成为从一开始怎么样做调研，一直到最后怎么样做全盘的绩效分析认识这样的一支力量，比其他的部门要求会更高。比如我们说财政业务部门，编三年滚动计划，形式上对付过来是可以的，但总得先有一个实际水平说得过去的预测——编三年滚动预算，依据在哪儿，要有一定的预测结果，预测完再讨论如何把各个方面磨合以后的收入支出要素全部编成具体的一套文本。财政可以在没有太大压力之下，给出这样编制以后预测的绩效大概是什么情况，如果到此为止，对财政绩效实际的追求，可能是压力和动力仍然不足的状态。但如果审计跟上来，要从绩效预算的角度来听取审计部门意见，这个压力和动力就升级了。我认为将来这个机制是必要的，因为整个国家体系里边，任何一个部门都不要想把自己这个事情定到终极状态。当然审计也不是终极的，提出意见以后还有各个部门对接法律，后续由大家共同研究。但是有审计没审计，在这方面境界是完全不一样的，会有重大的区别。 再往下，还有一个挑战，是在中国社会转轨期，大家都在从“是怎样”到考虑“应该怎样”，而“应该怎样”的问题更为综合、全面、复杂，包括解决绩效怎么样的问题。有一个始终存在的矛盾纠结，就是对“发展中规范”和“规范中发展”，到底怎么把握。判断一个具体的情况，发现哪个地方合规不合规，这是相对容易的；发现合规不合规以后该怎么处理“发展中规范，规范中发展”这对矛盾，是很难的。比如关于地方政府，现在很多人还是在不断抨击地方政府，这也不好那也不好，包括不作为。但实际上换个思维方向，比如现在的改革，中央一个声音是说改革要继续摸着石头过河，继续鼓励先行先试；另外一个很清晰的信息同时下达，重大的改革事项上，要听招呼，不能抢跑。实际生活里面，一个具体的改革事项到底属于哪边？是属于先行先试这边，还是听招呼不能抢跑这边？往往很难判断，所以自然倾向于“多一事不如少一事”的“为官不为”，就谈不上绩效了。 邓小平的改革智慧是鼓励大胆地试、大胆地闯。现在深水区，闯就不用想了，而先行先试怎么试？一试必然就涉及对现在已经成文的规则，哪些地方可以突破，怎么突破？像自贸区，反对道理听起来也堂堂正正：这么多白纸黑字都没改，自贸区的准入前国民待遇和负面清单等怎么操作？如果不改那些白纸黑字的东西，任何一个动作，审计上来都可以说是违反法规的。但是李克强总理是从另外一个大局考虑的。美国那边咄咄逼人的TTP、TTIP，已经对我们形成全局的挑战。我们这边，实际意图不仅是所谓高标准法治化营商环境的自贸区的打造，而是要对接以后全局战略和全球的合作竞争领域，中国到底怎么样才能有所作为。这是个大道理管小道理的事情，就涉及发展中规范，还是规范中发展，先行先试这些事情。我们的监督体系、审计体系，还有具体审计工作方面应该怎么处理，确实比较复杂。 对一些具体细小的事情，我也有感受。中央机关每年接受审计，成绩充分肯定，但说实在也有些困惑。比较早的时候，还在提“审计风暴”的阶段，有的单位把他们的一些三产收入，用于支付老干部的医疗费。审计作为一个违规的问题直接公布出来，实际是带有批评谴责之意的。但是我当时感觉，这个事情可能没有抓到重点，当时比这个更值得抓的问题要更多，而现实体制环境下有法可依的途径，找不到别的去支付动辄数万、数十万元的老干部医疗费，政府事业单位只能以三产创收支付这种开支。诸如此类的，放到全局可能都是小的事情，却也可能折射国家大政方针里边更多一些大的问题。 从这个角度来说，可能有一个需在哲理上明确的命题：审计监督要始终把握好发展中规范和规范中发展这个复杂的矛盾关系。这在当下的改革上也十分明显。总得给改革应有的弹性的创新探索空间。如果审计系统在哲理上能够比较好地把握这个原则，具体事情不能说每个都做得特别精细到位，但是能够给出一个更好的、总体来说配合中国现代化过程的能动作用。相对看不太准的事情，要更多强调创新，即首先是强调发展中规范。比如互联网金融，对这个概念有很多争议，但我觉得第一个视角要给它一个发展空间，允许发展中规范；相对看准了的事情，则更强调规范中发展，这是一个能动创新、互动结合的过程。 在这样一个思维之下，我觉得应更强调审计部门的作用在已经有的体制框架之下，怎么样更好体现它应有的独立性，发挥在审计工作中间抓重点、推动全局的这种支持作用，以及催化各方面的互动作用。大家可以一起提高分析认识水平和建设性意见建议的供给能力。这其实是非常宏大的主题，我相信今天的研讨能提供这方面一些有价值的研究成果。 任剑涛：“四个全面”整体筹划国家权力结构的同时，必须重构权力运行机制。在中国的国家权力体系中，国家审计权力的位置与它发挥的作用有些倒挂。对审计来说，行政权的倒置性，使其无法对上位权力进行有效审计。因此将审计部门从行政权转移到立法权之下是值得研究的。究竟将审计权力放在行政权之下，还是放在立法权之下，更有利于它监督权力运作呢？答案似乎是不言而喻的。 无论怎么说，审计权必须对所有权力进行合规与绩效审计。国家审计权力由宪法保障，这意味着一国之内没有独立于审计的例外权力，否则审计权就是软权力。因此可以说，没有相对于审计权的上位权力。 再有，“四个全面”让改革处在芝麻和西瓜必须同时抓住的境地，所有问题一股脑涌到人们面前，必须理顺事情的主次、轻重、缓急、先后。互联网时代的信息泥沙俱下，人们必须具备信息甄别能力，否则就会不知所措。“四个全面”处境中的治国，同此道理。审计机构必须发挥治国信息的甄别作用，这不仅要求审计部门权力的硬化、结构的优化、技术的过硬、后手的丰富。这就一定要超越处理审计问题需要国家高级领导批示的困局。即便仍然需要国家高级领导批示，也需要审计部门有效划分审计信息的类型、层次，理出让国家高级领导合理决策、有效批示的问题清单、问题次序。真正有效区分容易导致公众愤怒和影响国家治理全局的问题，发挥审计部门甄别国家治理信息的引导作用。审计部门有责任为国家治理区分需要处理的问题次序。从政党国家权力开始，到各个部门权力布局问题，再到合规审计需要合什么规，绩效审计需要怎样的绩效，都需要发挥审计部门的引导权威。所谓纲举目张，很有启示意义。 孟春：加快建立现代审计制度，实现国家审计监督现代化，可以使国家审计更好地服务于“四个全面”的战略布局。完善审计制度的目标，应当是建立现代审计制度，实现审计制度和审计制度执行能力的现代化，即审计监督的现代化。审计现代化是国家治理体系和国家治理能力现代化的必然要求。审计制度是国家治理体系的重要组成部分，处于基础地位，应是国家治理现代化的基石和保障。 党的十八届三中全会的《决定》提出了建立现代财政制度的目标，审计制度的现代化和财政制度的现代化是密切相联系的，财政制度现代化必然要求建立现代的审计制度，通过现代审计制度推进财政的制度现代化。 审计现代化应该是一个多层面的审计发展过程，包括审计理念的现代化、审计制度的现代化、审计管理的现代化和审计技术方法的现代化等。 戴焰军：审计工作对全面推进从严治党，应该说十分有意义。从另一个角度来讲，全面推进从严治党本身对审计工作也是有意义的。审计本身也不是目的，只是发现问题，关键是发现了问题以后，如何才能有效地解决这些问题呢？可能很多问题需要通过从严治党来解决，因为现在出现的问题，无非解决制度不健全的问题、干部素质的问题等等这方面的一些问题，而这些问题恐怕在审计这么一个范围之内本身有些是很难解决的。因为审计决定不了对干部进行什么样的教育，更决定不了国家其他方面的制度到底怎么去完善，怎么去健全，这些是要作为党才能解决的问题。从这方面来讲，从严治党对于解决审计工作中所发现的各种问题，也是一个根本的途径。我把它定义为一个根本的途径，这个途径具体体现在比如说制度的完善、干部队伍的建设，以及各方面人员素质的提高。 甚至从另一个角度来讲，从严治党本身对审计工作直接也是一种推进，因为我们这么庞大一个审计工作队伍，它也需要提高素质。怎么样把审计工作做得更好，怎么使从事审计工作的人更有担当、更有责任心，能够在这方面工作的能力方面，更能适应刚才提出来的要求，怎么样实现审计的现代化，就是你的能力、你的素质，你的水平。如果要适应整个国家治理的这种现代化水平，那么也需要提高。 全面推进从严治党，是解决整个党的问题，而作为一个执政党，在审计队伍里边，其实现在绝大多数，不敢说百分之百，绝大多数恐怕是党员、党员干部，他们也需要通过这样一项工作来不断加强自身的能力培养，不断提高自身的素质，实际是一个相互作用。 高培勇：戴老师，我提个问题，刚才崔所长提的，假如说审计向党代会报告领导干部经济责任审计的情况，在制度上、党内法规上有没有障碍？ 崔振龙：现在制度不完善，但也不存在障碍。 戴焰军：怎么样把党内法规跟国家法规统一起来，有些方面现在其实接轨还达不到这个要求。 刘飞：刚才前面也有学者提到，体制建设更加直接涉及到深化改革的具体内容。从我个人来看，基于中国现有的体制，我国必然需要一个更加强大、更加独立的审计。刚才也有学者提到，一些西方发达国家是我们常常所引以为参考或者对比的对象。但是任何国家都必须要走自己的道路，其他国家的经验只能作为一种对比或者参考。在中国的现实状况之下，我们的国家治理方式与西方国家有所不同。他们拥有的诸如社会监督、新闻媒体、反对党等的监督手段，我们的情况有所不同。这并不表明我们应当在中国的现状之下，需要建立跟他们类似或相当的监督组织与制度。相反，在全面推进依法治国的大背景之下，我们应当立足于中国现实，在财政资金的运用事项上，创造性地进行审计体制的改革，以期发挥审计应有的制度功能。我们只能靠自己的切实努力去做这个工作，别无选择。尤其应当注意的是，这一点一定要在中国现有的体制上去推进，这就是所谓制度创新或体制创新。体现在审计上，我们责无旁贷，审计必须要迎头往前，朝向独立性，朝向更为强大去努力。 另外一点，从真正严格实现依法行政来说，要想实现审计的全面覆盖是有困难的。刚才贾所长说过，如果需要实现覆盖全国财政资金的审计，可能需要增加大量的专门审计人才。我个人觉得，这是一种大致的统计结果，真正干起来应当并没有那么困难。例如我们可以选择一些突破口来做，还可以找社会审计组织来帮忙。现在许多领域都在推进公私协力共同完成行政任务，审计同样也可以这样做。真正实现依法行政，并不表明所有东西都要审计机关亲力亲为，就像法律规定了公安机关应当保护人民的安全一样，这并不是说公安机关应当派出警察守着每一个公民才行，而是通过责任制度的构建来完成法定职务义务。通过体制上的革新，审计得以在一些重要的领域实现其真正的有效性，这就是制度功能的实现。 总之，在我国现实环境之下，审计应当具有应有的独立性。实现全面依法行政，全面从严治党，我们在审计制度上可以努力尝试进行制度上的创新。在配合“四个全面”这样一个大的国家治理战略布局的背景下，我们审计别无选择，必须要迎难而上，做好相应的工作，承当应有的责任。推进审计工作在党代会上作出汇报，或者可以考虑像纪委那样，推进党政联合领导来提升审计的重要性，这些都是中国特色制度创新的可能方向，当然也是学者可以研究的课题。 高培勇：这一次专题座谈会让我们很受启发。如果做一个简单归纳，从各位专家的发言和讨论中，我们至少形成了以下几个方面的共识。 第一，要完整地理解“四个全面”。“四个全面”之所以一并提出来，就是从总体上去考虑“四个全面”的战略布局。现在看来，我们的认识是能够达成一致的。为“四个全面”的协调推进，总得找到一个抓手，或者几个抓手；总要找到一个载体，或者几个载体。载体和抓手是什么，迄今为止，今天参加讨论的几位专家，也能达成这样一个共识：起码国家审计是全面推进“四个全面”的抓手或载体之一。虽不说它是唯一的，但确确实实它是很重要的、可以依托的抓手或载体。在这个基础上，我们可以接着往前进一步研究。 第二个共识，在2008年之后，随着时间的推移和世界形势的变化，我们有这样一个越来越清晰的体会，眼前的这个世界变得越来越复杂了，因而我们研究和把握问题的视野应该愈发综合。单纯从任何一个角度去看问题，包括政府职能的分设，包括学科的分设，都难以跟上世界格局越来越复杂这样一个现实。确实是这个样子，有好多事情提到眼前的时候，就政府部门讲，发现谁都该管，但又谁都不该管；就学科讲，谁都该研究，但又谁不能全部承担起来。这就是现在的政府职能和学科设置的格局。当世界变得越来越复杂的时候，我们需操用综合性的思维和理念去加以面对。学科研究也是如此，比如，我们要研究“一带一路”问题，它究竟属于经济学科研究还是国际学科研究，抑或其他方面的学科研究，都难以说清。在这样的背景条件下，需要我们的学术界与时俱进，要适应这样综合性和复杂性的格局。 观察最近这几年的审计职能变化，如管重大改革决策落实、管重大宏观调控举措的落实，以往总觉得这不应是审计职能。但是在今天来看，这些若不是审计职能，那又是哪一个政府部门的职能？肯定难有结论。站在决策层的角度，总要找最贴近综合职能的部门去完成这样的战略意图，审计部门便被派上用途了。从这个角度来讲，也带有一定的必然性，表面是偶然的，实际是必然的，我们需要去研究，结合国家审计的职能定位，去研究当前世界发展的这种潮流，把它上升到规律层面加以认定，是不是未来国家审计发展的前景，而这种前景是不可逆转的，是趋势性的。虽不是说板上钉钉了，但是它带有趋势性，我们需要继续去研究。 第三个共识，当从规律层面去定义这一趋势的时候，我们就得相应地去寻求操作的路径。刚才几位专家的发言听下来，都提到了如何让这样一种国家治理的新的格局能接上地气，付诸实施。提了好多东西，包括修法的问题，特别是修审计法的问题，也包括刚才戴老师、孟老师还有刘老师谈到的，怎么让各方面的审计职能在现实当中，和党建、财政预算能够对接上的问题，下一步要加强这方面的分析研究。 第四个共识，也是我们获得的启示之一，从现在开始，我们要着眼于从“四个全面”的立场上，从关乎中国经济社会发展全局的宏观立场上去研究国家审计。如果把以往就审计论审计式的研究称作旧常态，那么，脱出单纯审计的视野局限而将其放在“四个全面”战略布局的新常态下加以定位，从而进入更加深入、更加系统、更加贴近现实、更加贴近决策的研究境界，应当成为我们的工作目标。 今天的专题座谈会开启了我们研究的新思路、新模式。我想，今后还应该继续延续这种方式，非常希望大家继续参与，也感谢大家发表的真知灼见。标签：四个全面论文; 国家审计论文; 全面深化改革论文; 治理理论论文; 审计职业论文; 审计流程论文; 审计目标论文; 审计准则论文; 国家部门论文; 经济论文; 时政论文;