摘要：党的十九大报告强调，“统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”“像对待生命一样对待生态环境，统筹山水林田湖草系统治理”。如何从规划融合的角度，夯实统一实施国土空间用途管制和生态保护修复的工作基础，值得深思。本文浅析国土空间规划功能定位与实施。
关键词：国土空间规划；功能定位；实施
引言
国土空间规划是指涉及国土空间合理布局和开发利用的规划。在社会主义市场经济条件下,国土空间规划是政府统筹安排区域空间开发、优化配置国土资源、调控经济社会发展的重要手段。科学的国土空间规划可以弥补市场失灵,有效配置公共资源,促进经济社会可持续发展;可以约束市场主体的空间开发活动,有效避免区域空间的无序开发、错误开发和低水平开发;可以规范政府行为,成为政府履行职责的重要依据,促进科学行政、民主行政和依法行政。
1现有国土空间规划存在的问题
一是“基础薄弱”,尚未充分考虑空间开发的资源环境承载能力。资源环境承载能力是区域空间开发的重要基础条件,不考虑资源环境承载能力的空间开发必然破坏人与自然的和谐,影响区域的可持续发展。传统规划在指导思想上,只追求满足经济快速发展的需要,而忽视了资源保障和环境容量,使我们在经济社会发展取得巨大成就的同时,也面临增长方式粗放、资源环境压力加大、区域发展不协调等突出问题。二是“城乡分离”,尚未做到城市和农村在空间上的统筹规划。长期以来,空间规划重城市轻农村,更没有从统筹城乡发展出发,将城乡空间布局统一进行规划和管理。城市总体规划难以解决“城中村”和城郊结合部空间开发无序问题,土地利用总体规划也难以保持基本农田在空间上的稳定。农村的规划和管理目前还是一个薄弱环节,它既不能适应城市化发展的需要,更不能满足新农村建设的需要。三是“群龙无首”,尚未形成一个完整的空间规划体系。城镇体系规划因其专业特点,可以成为各城市总体规划的“头”,而统领不了其他空间规划。土地利用总体规划虽然综合性较强,但在空间布局上主要听命于其他空间规划,因此也当不了“头”。由于没有一个具有发展战略性、区域协调性和空间开发统筹性的规划作为“龙头”,各类空间规划或者空间重叠,内容重复;或者观点矛盾,功能抵触;或者同一空间“一女多嫁”,谁有项目谁先利用。规划之间缺乏统筹协调,重复交叉严重,既造成了规划实施的混乱,又浪费了大量人力、物力和财力。
2规划的功能定位
2.1国土规划：统筹国土空间开发、保护、整治的总体部署
该规划对涉及国土空间开发、保护、整治的各类活动具有指导和管控作用，对相关国土空间专项规划具有引领和协调作用。如已获批的《全国国土规划纲要（2016～2030年）》，强调通过深入实施区域发展总体战略、主体功能区战略和三大战略，以资源环境承载能力为基础，推动国土集聚开发、分类保护和综合整治。
2.2土地整治规划：开展土地整治活动的行动指南
伴随最严格节约用地制度和生态文明建设思想的提出，土地整治规划开始强调“数量、质量和生态”管理并重，不但重点抓高标准农田建设、城乡建设用地增减挂和城镇低效用地再开发，也向生态综合治理的方向迈进。依照各规划正式获得批准的先后，从土地利用总体规划、土地整治规划，到主体功能区规划，再到国土规划，规划综合性逐步增强，展现了我国从实施土地用途管制、优化土地利用结构，到优化国土空间开发格局，再到谋划国土空间开发、保护、整治“三位一体”总体部署的演进路径。
2.3土地利用总体规划：最严格土地管理制度的纲领性文件
规划定位为实行最严格土地管理制度的纲领性文件，是落实对耕地实行特殊保护的政策工具，也是实施土地用途管制制度的基本依据，并形成了国家到乡镇的五级规划体系。土地利用总体规划是最为重要的资源利用保护规划，也是现阶段直接体现国家意志、上下贯通效果最好的空间规划。
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2.4主体功能区规划：优化国土空间开发格局的基础性安排
主体功能区规划主要通过统筹谋划人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，确定不同区域的主体功能，并据此明确开发方向、控制开发强度、规范开发秩序，是优化国土空间开发格局的一项基础性、协调型的区域功能部署。
3规划的保障及实施情况
3.1国土规划：推动国土空间开发保护制度建立的关键支撑
全国国土规划纲要在体制机制创新等方面作出了部署，并明确健全土地、水、矿产、海域等资源开发利用以及环境保护监管的管理制度，完善相关产业和投资政策，强化耕地保护补偿、农业发展支持及生态保护补偿机制等财政机制。同时，要求建立健全部门间的沟通协商及监督检查机制，将规划实施情况纳入国家土地督察机构对省级人民政府的监督检查范围，以确保国土空间开发、保护、整治的统筹推进。
3.2土地整治规划：侧重任务落实和重大工程、重点项目的统筹安排
土地整治规划也实行任务指标逐级分解的做法，但更为重要的实施手段是谋划和部署土地整治重大工程和重点项目，使其成为土地整治工作开展的基本依据。
3.3土地利用总体规划：紧抓用途管制的指标逐级管理和空间边界管控
五级体系的土地利用总体规划采用指标管控、永久基本农田划定以及“三界四区”建设用地空间管制等方式来实施，因其管控目标明确、层层落实清晰、实施监管手段到位，被称为可“落地”的规划，能将土地用途管制制度落到实处。但是，该规划统筹国土空间开发、保护、整治等活动的能力相对欠缺，有赖于更高层次的空间规划来统领和指导。
3.4主体功能区规划：强化主体功能差别化引导的区域利益协调机制
主体功能区规划着力推动县级行政单元的主体功能定位划分，并设想通过国土开发强度控制，运用财政、投资、产业、土地、农业、人口、环境等政策予以实施保障，实质是建立起了一种区域利益协调机制。但由于相关实施政策和机制受各部门职能分工的影响，现阶段实践情况不尽如人意。
4思考与展望：国土规划的引领地位与空间规划的融合
我国涉及国土空间开发利用活动和布局的规划众多，其中，国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划引入早，影响大，并形成了相互独立而相互影响的管理体系。国土规划鲜明而突出的特色是全域、全方位、“三位一体”式统筹谋划国土空间的开发、保护和整治，其战略性、系统性、综合性最强，从与其他空间类规划的关系看，国土规划可以称为“规划的规划”。因此，国土规划可望成为完善自然资源监管体系、推动国土空间用途管制落地、统筹山水林田湖草系统治理的基础性和引领性空间规划。推动国土规划地位的进一步明晰，还有赖于空间规划的“融合”。展望未来，较为理想的规划“融合”方式是：在国家、省级层面，国土规划和主体功能区规划实现“两规合一”，用一个规划去落实主体功能区战略和制度，推动国土空间开发、保护和整治工作的统筹部署和有序开展；在市县层面，推动土地利用总体规划和其他空间规划的有机融合；在市县以下层面，在乡镇土地利用总体规划、城市控制性详细规划等规划实践基础上，因地制宜地进行创新探索，构建行政分区型、单元管控型等多类型、多形式的实施性规划，推动国土空间用途管制切实落地。而土地整治规划应该进一步扩容升级，转变为国土综合整治规划，将山水林田湖草系统治理和城乡建设用地整治作为主体内容。
结语
只有通过不断的制度创新、体制革新，逐步形成以国土规划和主体功能区规划“两规合一”为统领，层次分明、功能清晰、衔接统一的空间规划体系，有效推动国土空间开发保护制度的建立，夯实自然资源监管体制改革、统一所有国土空间用途管制和生态保护修复的工作基础。
参考文献
[1]规划节约是最大的节约［N］.中国国土资源报，2016(06):26.
[2]杨荫凯.国家空间规划体系的背景和框架［J］.改革，2015(8):125-130.
论文作者:刘晓
论文发表刊物:《基层建设》2018年第25期
论文发表时间:2018/9/18
标签：国土论文; 空间规划论文; 空间论文; 总体规划论文; 功能论文; 土地论文; 主体论文; 《基层建设》2018年第25期论文;