我国大都市膨胀及其解决的路径选择，本文主要内容关键词为：大都市论文,路径论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F291.1 文献标识码：A 文章编号：1008-2603(2014)03-0013-05 我国都市化与西方都市化的发展模式是不同的，西方都市化主要是随着交通工具的变化而进行的。19世纪末，随着美国高架铁路、有轨电车发展为主要交通工具，城市的范围大大扩大了；全国铁路网的建成连通了全国各个主要城市，由此刺激了工业革命的发展。20世纪20年代以后，小汽车的普及改变了美国城市空间的形式，人口开始由中心城区向郊区迁移，形成了在市区工作而在郊区居住的模式，从而不断促使都市区的扩张。而我国的都市区化恰恰相反，是由于农村人口进入城市，城市人口过度膨胀，从而使城市面积扩张所形成的。正因为如此，我国在大都市化膨胀过程中出现了很多不同于西方的问题，这些问题的解决要在借鉴西方经验的基础上更注重因地制宜。 一、大都市膨胀现象 (一)人口的膨胀
资料来源：《中国统计年鉴2013年》http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2013/indexch.htm《人口数及构成》。 由图1可以看出，改革开放后我国城市化加速发展，继2011年城镇人口首次超过农村人口达到51.27%之后，2012年城镇人口继续大幅增长，截止2012年底我国城镇人口比例高达52.57%。城镇人口迅速增加，呈现出农村向城市、中小城市向大城市集聚的特征，特别是北京、上海和广州等大城市，人口聚集的速度越来越快。[1]
资料来源：《中国统计年鉴2013年》http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2013/indexch.htm《省会城市和计划单列市主要经济指标(2012年)》。 大城市人口集聚现象非常严重。从图2可以看出，在省会城市和计划单列市中2012年末总人口①超五百万的有25个，超千万的有6个，分别是重庆、上海、北京、成都、郑州和石家庄。而这些城市以及其他一些特殊城市中，常住人口却远远超过了这些数字，例如，北京的常住人口数为2069.3万人，比户籍人口的1297.5万人高出771.8万人；上海的常住人口为2380.43万人，比户籍人口数的1426.93万人高出953.5万人；广州的户籍人口是822.30万人，常住人口比户籍人口多461.59万人达到1283.89万人。深圳作为改革开放的一个典型城市表现得最为突出，截止到2011年底，深圳户籍人口为267.90万人，非户籍人口为778.85万人，常住人口即是两者之和为1046.75万人。这些城市的人口规模大大超过了其承载能力，必然造成环境污染、交通堵塞、住房紧张、治安混乱以及就业就医就学难等一系列问题。 (二)面积的膨胀 近年来全国各地如火如荼地开展新城建设，城市规划和建设盲目向周边摊大饼式的扩延，大量耕地被占，人地矛盾尖锐。目前城市扩张主要是通过简单的城镇合并来实现，也就是中心城市吞并边缘腹地的地方政权，以此解决城市发展的边界约束问题。随着城市新区的建设，不断出现一些无人居住的“鬼城”，如鄂尔多斯市新城康巴什、杭州郊区的天都市、松江新城、京津新城、常州新城区等，这些地方在扩大土地面积的同时，基础设施和文化方面并没有同步跟上，其后果就是出现了“有城无市”的尴尬景象，至今这些“鬼城”能否复活尚不明了。 (三)交通的膨胀 随着国民经济水平的提升，经济支付能力的不断增强，我国私家车越来越多。下面图3是20世纪90年代以来我国私人载客汽车拥有量的变化情况。 由图3可以看出，在1990年我国私人载客汽车仅有24.07万辆，90年代末的1999年达到304.09万辆，十年间增加了10倍之多；在2004年突破千万，达到1069.69万辆；此后迅猛增多，截止到2012年，达到7637.87万辆，我国将成为新一个“车轮上的国家”。私家车数量的增多必然带来相应的一系列问题，其中两个最重要的问题是环境污染和公共交通堵塞。 二、大都市膨胀带来的影响 大都市膨胀必然带来一系列负面影响，其中表现最明显的是人口膨胀后配套制度难以跟上、公共服务提供不到位、环境污染严重三个方面。
资料来源：《中国统计年鉴2013》http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2013/indexch.htm《私人汽车拥有量》。 (一)人口膨胀后配套制度难以跟上 我国城市化率越来越高，城市规模越来越大，尤其是一些大都市外来人口涌入，给当地注入大量劳动力的同时，也给这些地区带来了很多新的问题，其中农民工问题就是一个非常典型的问题。 就业制度不完善。虽然早在2003年1月，国务院办公厅就已颁布了《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》，里面提到了取消一系列农民进城务工就业的不合理限制，但是这些农民工在就业时依然会由于种种原因受到歧视。即使在得到工作的机会后，各种劳动权益也并不一定能够得到保障，劳动报酬权、休息休假权、劳动安全卫生权、社会保障权等经常会得不到保障。 社会保障制度不完善。社会保障制度不完善表现在农民工工作环境差，缺乏社会保障服务；游离于城市以来卫生保障体系之外，医保水平较低；职业不固定，失业率高，缺乏必要的生活保障；身份受限，难以享受社会福利与社会救助，等等。[2] 住房制度不完善。受我国二元户籍制度的影响，农民工进城后住房问题难以解决。目前农民工住房保障体系还处于形成阶段，虽然有一些部分规章、地方性法规及一些规范性文件，但是法律效力都相对很低，不足以给农民工以切实的保障。最后导致的结果就是农民工的居住问题难以解决甚至无法解决。 (二)公共服务提供不到位 如果城市只注重面积的扩大，而忽视了公共设施提供方面的职责，那这个城市也失去了其本来的意义。提供公共服务是一个城市政府的基本职责。而现在城市中却存在着大量的公共服务提供不到位的现象，特别是大都市区，由于其人口众多，这些问题尤其严重。 道路交通规划不合理，对私家车的管理不科学。私家车大量增加之后，对于公共交通也是一个非常大的考验，同样的公路要承受比之前更多的车流量。尤其在北上广等大城市交通拥堵现象非常严重。更严重的问题是，有些道路两旁各有一排私家车停放，占用了原来的自行车车道，最可怕的是这些自行车车道还被画上了停车位，用来专门停放私家车。这些道路本是公共资源，是公共物品，本不该被私家车占用，这样一来的后果是本就不宽阔的道路变得更加狭窄，而机动车车道和自行车车道成为一个车道，增加了发生意外的几率。这与西方一些国家提倡扩大自行车道的做法是背道而驰的，也是错误的。 排水系统和公民的日常生活息息相关，一个城市排水系统的好坏最能体现出这个城市的公共服务及治理状况。大都市负重太大，城市的排水口、排水管道等排水系统设计规划不合理或者年久失修老化，等种种原因使一些城市逢雨必涝。这种情况在我国的城市地区是经常发生的，且城市越大问题越严重。2012年7月21日的7·12北京特大暴雨就是一个非常有说服力的例子，在这次暴雨中79人死亡，10660间房屋倒塌，160.2万人受灾，经济损失达116.4亿元。灾后反思为什么暴雨会造成如此之巨大的灾难，城市排水系统是其中最根本的问题。 (三)环境污染严重 1.废气污染。由于新能源汽车在我国目前只是处于研发和起步阶段，几乎所有的私家车都是燃油汽车，汽车尾气排放对空气造成的污染是非常严重。近两年非常严重的PM2.5的一个主要来源也是汽车尾气，“在所有生成源中，机动车尾气产生的PM2.5吸附极毒性有害物最多，也是最难处理、处理成本最高的PM2.5”。[3]20世纪40年代美国洛杉矶的光化学烟雾事件，就是由于汽车大量增加之后，汽车尾气在强烈阳光照射下使天空弥漫浅蓝色烟雾，这种光化学烟雾对人体和植物都产生严重不良影响。另外，世界银行公布的PM10的数据中，2010年中国MP10是每立方米59毫克，在有统计的国家和地区中排名第152位。说明我国的污染情况是非常严重的，且在处理污染问题上并没有有效措施。 2.废水污染。2012年，全国废水排放总量684.6亿吨，化学需氧量排放总量为2423.7万吨；氨氮排放总量为253.6万吨。表1可以看出，在废水污染中城市工业用水和生活用水的污染占到了废水污染的50%以上。
3.噪音污染。工业社会以前，人们过的是“日出而作日落而息”、“鸟语花香”的生活，虽然物质条件方面没有现代丰富，但是精神生活富足而安逸。现代工业社会的发展，到处都是汽车的鸣笛声、工厂的电锯声、建筑工地的隆隆声，以及家用电器发出的噪音或者质量不符合相关标准的电梯都会发出噪音。这些噪音通过听觉器官作用于大脑中枢神经系统，以至于影响到全身各个器官，头疼、脑胀、耳鸣、失眠、全身疲乏无力以及记忆力减退等都是噪音影响的表现，有甚者还会引起消化系统功能紊乱，如消化不良、食欲不振、恶心呕吐等，导致肠胃病和溃疡病发病率的提高。 《全国城市声环境质量报告》显示，2012年度，全国316个城市监测了城市区域环境噪声。其中城市区域声环境质量为一级的城市有11个，占3.5%；240个城市为二级，占75.9%；64个城市为三级，占20.3%；一个城市为四级，占0.3%。在对316个城市监测的城市道路交通噪声中，道路交通噪声强度为一级的城市237个，占75.0%；二级的73个，占23.1%；三级的6个，占1.9%。影响环境噪声的相关要素主要有：道路与航道、机动车、民用机场和飞机、人口密度、第三产业、建筑业以及工业企业等。 4.垃圾污染。2012年我国生活垃圾清运量达17080.9万吨，其中各个省市生活垃圾无害化处理率是不同的，其中北京、天津、浙江、海南、重庆五省市的生活垃圾无害化处理率达到了99%以上。而吉林、黑龙江和甘肃三省的生活垃圾无害化处理率只达到了40%多。那些未得到无害化处理的垃圾势必会对土地、水源以及空气等造成污染。 三、治理大都市膨胀的路径选择 城市化过程中产生的种种问题，我们都可以归结为管理不到位，城市管理者应该在需要管理的地方加大管理力度，而不是缺位。 (一)合理规划城市布局 城市不能“摊大饼式”发展，在城市化的过程中不应过于注重城市面积和空间的扩大，而应更注重城市的合理布局、城市功能的发挥以及在城市化过程中“人的城市化”，而不只是土地面积、空间的城市化。“没有合理的城市规划、设计及合理的空间布局，无论城市的经济生活、政治生活和文化生活，都将带来各种困扰。”[4]而且城市功能空间结构与城市用地结构是相辅相成的。近年来，一些发展中国家借经济发展战略转变的契机，通过各种激励措施，鼓励有关企业搬迁到新兴的中小城市，减轻了大城市在人口、基础设施、社会服务等方面的压力，完善了城市布局。[5]在合理规划城市布局的过程中，应该使城市与其周边区域协调发展，发挥中心城市的辐射和带动作用。 《中央城镇化工作会议》中所提到的“要优化布局，根据资源环境承载能力构建科学合理的城镇化宏观布局，把城市群作为主体形态，促进大中小城市和小城镇合理分工、功能互补、协同发展”明确了以城市群为轴心的城镇化发展路线，通过城市群的发展来带动中心城市的发展，实现大中小城市协调发展。同时在优化城镇化布局和形态中提到：“要在中西部和东北有条件的地区，依靠市场力量和国家规划引导，逐步发展形成若干城市群，成为带动中西部和东北地区发展的重要增长极。”但是城市群发展也不是包治百病的良方，其并不是解决大都市区膨胀所带来问题的根本出路。关键问题是在城市群的规划和建设过程中该怎样去做，去解决大都市所面临的诸多问题。 在合理规划城市布局的过程中，应发挥多主体的作用。“城市决策很大程度上仍然依赖来自上层的行政性命令和控制，采取在自由市场经济中经常被忽略的定量目标和国家法令的形式。中国需要一个给政府官员决策提供适当激励的城市决策结构以替代过时的命令结构，引入激励机制使有关城市财政、土地利用、移民政策和地方公共服务的决策更加合理。”[6]在城市规划的过程中除了政府的力量之外，可以发挥私人部门、非政府组织、公众等的积极性，通过听证、投票以及深入社区事务的形式来参与大都市的规划和治理。 (二)完善公共服务提供机制 当前我国社会对公共服务的需求不断增加，但我国公共服务却滞后于社会的发展，存在一系列问题，“一方面，由于缺乏合适的生产机制和制度安排，使得国家对公共服务的资金投入和产出总量严重不对称，且效率较低，既无法满足社会需求，又加剧了资源的浪费；另一方面，由于缺乏均衡的分配和输送途径，弱势群体和地区所能享受的公共服务仍相当贫乏。”[7] 针对政府在提供公共服务时存在的一系列问题，那么在城市管理中应该把政府公共服务细化、具体化，在公共服务的概念中基础设施的提供是非常重要的一部分，但是基础设置并不只是一些健身器材、医院、学校之类，其中关系到每个人生活的排水系统、垃圾处理、道路畅通度等也是非常重要的部分，或者可以说这些部分才是政府公共服务的核心，但是这些部分却往往最容易被人忽视。 以交通问题为例，在处理交通膨胀问题上应该从两个方面入手来解决：一个是合理规划与改善道路交通设施，使道路可以容纳更多的机动车数量；二是提高汽车使用成本。我国居民目前所支付的汽车消费成本远远小于其社会成本，这里的社会成本主要是指交通拥堵成本和环境破坏成本。其解决办法是提高燃油税、提高停车费、征收拥堵费等限制性做法，以及增加公交车、地铁和轻轨等公车的数量和线路、清理和拓宽自行车道等鼓励性做法。 (三)完善政府绩效考核机制 地方政府考核机制在过去主要是以经济指标为主要依据的，各地方政府为了取得经济绩效，大上项目、给予开发商种种优惠政策，地方政府竞争激烈，更甚者不惜以牺牲环境为代价。完善地方政府的考核机制，要改变过去只注重经济考核指标的情况，应加强对城市规划、建设、管理等工作业绩进行全面考核。要全面地将环境保护、资源节约、社会发展、人文指标纳入规划的强制内容，列入领导干部政绩考核体系中。 新鲜的空气、安静优美的学习、工作和生活环境是每位公民都应该享受到的，在大都市人口、面积以及交通如此膨胀的情况下，应该把一个城市是否宜居纳入政府领导的绩效考核范围。例如，减少燃油汽车的数量，鼓励新能源汽车的使用，既节约了不可再生能源，又可以减少汽车尾气对大气的污染。 美国、新加坡等国家大都市区治理的成功在很大程度上是由于建立了一套健全的城市管理法规体系，使得城市管理完全成为一个法制化过程。虽然我们的各类法律都在不断地完善，但是关于区域政策方面的法律基本没有，这就迫切需要在城市治理法规方面下工夫去补充和完善，使对大都市区膨胀病的治理由经济手段和行政手段为主，尽快过渡到以法律手段和经济手段为主，以保证区域政策的连续性和稳定性，使城市治理真正能够做到有法可依，以保证大都市区膨胀病治理的持续性。[8] ①此处年末总人口指的是年末户籍人口数。
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