基本养老保险制度公平性与发展战略研究，本文主要内容关键词为：公平性论文,养老保险制度论文,发展战略研究论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
社会保障制度天然追求公平，公平是社会保障制度追求的根本目标。[1]基本养老保险制度作为社会保障制度的重要组成部分，是关系到亿万劳动者民生的重大政策，其制度更要强调公平的制度设计和运行效果。建立缴费型的基本养老保险制度保障了劳动者退休后的生活水平，并通过社会互济的方式以实现社会公平的目标，这是公平原则的体现。但是目前我国养老保险制度由于多方面原因的影响其有效性不高，甚至在实践中导致职工之间、企业之间、地区之问的不平衡，这极大地损害了基本养老保险制度维护公平竞争的效能，也使得社会保障资源的运行效果无法达到最大化。[2]
具体到我国基本养老保险事业的实践，养老金计发环节很有效地体现了公平和保障的原则。按照1997年国务院下发的《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》和2005年末国务院下发的《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，退休劳动者可以领到的养老金分为两个部分：社会统筹和个人账户养老金。其中社会统筹养老金的计发基数引入了社会平均工资因素，使得大多数原工资收入水平低于社会平均工资水平的劳动者得到了经济福利，从而缓解了我国在工资收入分配方面的不平等。基本养老保险为广大退休劳动者提供了主要的养老金来源，对其生活水平是有力的保障。2006年，劳动和社会保障部在全国开展了一次企业退休人员基本情况调查，该调查显示，我国退休职工的人均养老金水平为778.5元，其中基本养老金737.4元(包括基础养老金和个人账户养老金)，占比为95％。但是，在我国养老保险筹资环节上存在的问题相对较多，如养老保险覆盖范围窄，养老保险缴费率总体偏高，企业和劳动者负担过大，缴费率在地区之间分布不平衡等，这些问题都严重地降低了我国养老保险制度的运行效率，从而也难以有效地实现社会公平的政策目标，反而造成了一定的社会问题，急需进行改革。
二、我国目前养老保险制度中存在的不公平问题
我国基本养老保险事业由于迅速发展的经济形势而在制度运行效率方面出现了较多的问题，这些问题导致养老保险制度的公平性受到很大威胁。
(一)养老保险覆盖面水平窄直接导致劳动者之间的不公平
2007年，我国城镇化水平为44.9％，根据分年龄的人口统计数据并考虑城市中的流动人口后可知，城市劳动者总量在4.5亿人左右，而2007年参加基本养老保险制度的人数在2亿人左右。即使是在城市，劳动者的实际参保率不到50％，而在广大农村生活的3.4亿劳动者，他们与养老保险制度的距离更为遥远。党和政府高度重视养老保险制度的覆盖问题，养老保险的“扩面工作”已是当前养老保险制度发展的重要内容，本届政府就提出了要从制度上实现“全民皆老有所养”的伟大目标。但是从制度上覆盖到全面实际覆盖仍然有相当长的距离。
由中国人民大学和香港城市大学共同主持的“中国农民工问题与社会保护”全国调研估计全国农民工总数在2.1亿人左右，其中63％为男性，47％为女性。农民工大部分跨省流动以寻求更好的就业岗位，且农民工的年龄结构非常“年轻化”，25岁以下的农民工占总数的46％，26岁～35岁的农民工占34％，平均年龄为28.6岁。如此庞大的农民工队伍，他们的养老保险建设却非常匮乏，少数地区进行了试点工作，调查显示只有22.5％的调查对象参加了养老保险制度，而其养老保险关系在其流动的不同地区之间的接续情况令人担忧。
随着中国城镇化和工业化的加速，将会有更多的劳动者从农业生产中转向工业部门。预计到2025年，中国的城镇化水平将提高到60％，届时城镇劳动者总数将增加到5.8亿人。所以，在未来的十几年中，养老保险如果要实现全覆盖的目标则总计要增加覆盖3.7亿人，这将是一件影响深远的重大工程。
(二)养老保险的统筹层次低削弱了社会互济的公平维护机制
我国养老保险制度目前的统筹层次仍然处于较低的水平。1986年以后全国各地普遍开展了县(市)级养老保险费用的统筹制度，到1991年实行县(市)级统筹的地区有2274个，占全国县(市)的96％。1990年6月，北京、上海、天津、福建、江西5个省(直辖市)先后开始实行省级统筹。1991年6月，国务院颁布了《关于企业职工养老保险改革的决定》，提出要积极创造条件由市、县统筹逐步过渡到省级统筹。国务院1998年的第28号文件提出1998年底前全国的基本养老保险基金都要实行省级统筹。2003年党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确指出，建立健全省级养老保险调剂基金，在完善市级统筹的基础上，逐步实行省级统筹，在条件具备时实行基本养老基金的基础部分全国统筹。但是从1998年国务院制定的目标来看，我国基本养老保险省级统筹的任务根本没有完成。[3]
养老保险统筹层次低，使结余基金在地区之间不能自由流动，因此，抵御风险的能力较弱，同时也不利于劳动者的流动，加重了财政负担。[4]而且统筹层次越低则养老保险基金的调剂能力越弱，不能真正分散社会保障基金的风险。[5]加之由于各地经济发展水平不同，导致统筹层次不同的地区和行业间的社会保险缴费负担不均，破坏了企业公平竞争的市场环境，甚至加剧了经济发展和收入分配的不平衡。提高养老保险的统筹层次可以打破旧有的制度界限，使有限的资金得到充分利用，有利于打破区域壁垒，提升劳动力按市场规律合理流动的效率，还有利于理顺被扭曲的资金补助机制，实现各级政府的责任分担。[6]在劳动力市场方面，养老保险统筹层次过低会导致劳动力转移受阻，影响劳动力市场分配资源的效率。低统筹层次使得不同地区养老保险缴费水平和待遇水平有很大的差距，而且劳动力跨地区转移流动也导致养老保险关系不能及时接续。已经实现统筹地区的企业会对未实现统筹地区的职工的流入产生排斥，同时已实现统筹地区的企业职工也不愿意进入没有统筹的地区，所以过低的统筹层次增加了要素流动的成本，损害了劳动力市场公平的竞争环境。[7]
(三)养老保险缴费水平差异化导致市场竞争不公平
我国各地区人口老龄化程度差异很大，而劳动者在全国范围的大规模流动更扩大了这种差距，这种差距最终将导致地区间企业的实际缴费负担有很大的不同。利用来自《中国劳动年鉴》的数据，可以清晰地发现，在分省的层面上，各省区养老保险制度在人口负担比和实际平均缴费率上存在很大差距。表1中制度人口负担比为参加养老保险制度退休劳动者人数与在职劳动者人数之比，而实际平均缴费率为养老保险基金当年收入与参保劳动者工资总额的比率。
由表1可知，制度人口负担比和实际平均缴费率之间存在正向的相关关系。制度人口负担比大的省份养老保险的实际缴费率也高，例如黑龙江的人口负担比为0.419，相应的实际平均缴费率为30％；而人口负担比较轻的地区实际平均缴费率相应较低，例如广东的人口负担比为0.141，其实际平均缴费率为12.4％。人口老龄化的差异由于统筹层次过低就转化为各地区实际养老保险缴费的差异，养老保险缴费是企业劳动力成本的重要部分，这也使得不同省区的企业的劳动力成本出现显著的差距。假定黑龙江和广东的劳动者在养老保险缴费前的工资相同，但是养老保险缴费后广东的劳动力成本就要低18％左右，这使得两个地区的企业无法在市场环境中公平竞争。而企业竞争能力差的地区养老保险收入也低，这导致进一步偏高的养老保险缴费率，从而引发了缴费率和企业竞争力之间的恶性循环。
(四)政府历史责任的缺位导致劳动者待遇下降，形成更大范围的不公平
中国的养老保险制度改革是在原有的国家—单位保障制模式下向国家—社会保障制度的转变，在转变的初期，已经退休的劳动者的既得养老金权益成为巨大的转轨成本，这个转轨成本由于养老金以年金形式发放而被分摊到改革后的每一期。国家对养老保险制度改革的转轨成本应该承担更多的公共责任，但是在实际中我国没有采取补贴养老基金收入的方式来为转轨成本融资，而是要求养老保险制度首先征收较高费率的养老保险金以化解转轨成本，然后在此基础上在当养老保险基金出现亏损后再进行补贴。正是由于此种做法使得我国的基本养老保险基金在制度运行初期就采取了高达28％的法定缴费率，由于缴费转嫁等因素，实际平均养老缴费率有很多地区都高于28％的水平。根据国际经验，即使20％的缴费率也是偏高的，例如美国的缴费率在12.4％左右，德国养老保险缴费率在19％左右。
偏高的养老保险缴费率提高了企业的劳动力成本，而中国企业的劳动力成本是企业主要的生产成本，生产成本上升将导致大量的企业利润被挤压。[8]由经典的劳动经济学理论可知，企业的经营目的就是利润最大化，也就是总产出中排除劳动成本后剩余的资本收入的最大化。当由于养老保险缴费而提高劳动成本时，企业必然会用多种方式来转嫁缴费负担以保证资本收入的最大化。企业可以采用的方式主要有：(1)将企业转移到海外市场；(2)降低劳动者的工资增长率；(3)减少雇用劳动者的数量直到劳动的边际贡献增长到可以抵消缴费成本等。综合这些方式可以发现，过高的养老保险缴费将减少劳动就业和工资增长率。
根据我国的经济数据，笔者认为，目前养老保险缴费率过高已经影响到劳动者的收入。全面反映劳动者报酬增长率的指标是计算劳动者报酬占国内生产总值的比重。这个比重可以反映随着国民经济实力的快速增长，劳动者报酬的发展水平。基于《中国统计年鉴》提供的数据，我国劳动者报酬占国内生产总值的比重在1997年为52％，而从1998年后开始快速下降，2006年降为44％，这个数据的改变表明，我国劳动者在收入增长方面的福利状况在不断恶化，这引起了专家学者的重视。自1997年以来，企业的养老保险缴费责任开始制度化，缴费水平也较之前规定的15％要高，所以企业必然将缴费责任通过降低劳动者工资增长率的方式进行转嫁，进一步的定量分析发现，养老保险缴费平均每增长1％，工资增长率下降0.7％。所以政府必须提高对养老保险的历史债务和转轨成本的财政支持(目前我国财政性社会保障占财政总开支的比重不足12％)，使我国养老保险缴费率下降到合理水平，提高工资增长率，维护劳动者生存和发展的权利。
三、改革养老保险制度以维护社会公平
我国养老保险制度由于面对不断发展的经济和社会形势，以前的政策措施在新情况下其效率机制无法维持，而低效运作的养老保险制度更损害了社会公平目标的实现，所以改革养老保险制度已是当务之急。由前面的研究可知，我国养老保险制度改革的方向必然是首先实现养老保险的全国统筹。因为我国各省区人口负担比高低不一，只有实现全国统筹才可以在全国范围内化解由于人口负担比不同而导致的养老保险缴费率的差异，才能构建全国统一的、高效的劳动力市场和公平的企业竞争环境。在养老保险全国统筹的基础上，政府应承担必要的养老保险转轨成本，将养老保险缴费率降低到可以维持养老保险制度自身实现中长期财务平衡的合理水平，同时降低企业的劳动力成本，维持我国企业的竞争力，带动经济增长，为劳动者福利改进提供更强大的物质基础。下面将针对改革后的养老保险制度的人口负担比、合理缴费率以及养老保险制度的财务稳健性进行探讨，以提出明确的养老保险发展战略方案。
在养老保险全国统筹基础上对养老保险制度内部的退休人口抚养比进行预测，可以采用分要素预测法，先对全国人口的老年抚养比进行预测，接着分别对不同年龄和不同性别的人口进行预测，然后将分年龄的男性人口和女性人口加总得到总人口的分年龄预测数，最后结合城镇化发展速度和养老保险制度覆盖水平的发展速度，预测城镇养老保险制度内的人口负担比的变化情况。预测结果显示，当实现养老保险全国统筹并扩大养老保险覆盖范围后，养老保险制度内部的人口负担比将由目前0.33的高水平快速下降到0.21，然后随时间的推移开始逐渐上升，到2045年时接近0.5，也就是说，未来30年中人口负担比的平均水平在0.3左右。
建立人口负担比和实际平均缴费率的实证模型，研究两者之间的数量关系，然后基于养老保险制度人口负担比，预测计算在全国统筹条件下养老保险缴费率的预期水平。预测模型采用了2002—2006年中国31个省区的面板数据，数据来源于《中国统计年鉴》、《中国劳动年鉴》和国泰安经济金融研究数据库。通过控制地区国内生产总值增长率、消费价格指数、地区养老保险统筹层次等差异后，利用线性回归模型研究地区人口老龄化水平对当地实际平均养老保险缴费率的影响程度。研究结论显示，养老保险制度的人口负担比对养老保险缴费率有显著影响，某地区的制度人口负担比每上升1个单位，养老保险实际缴费率上升0.4452个单位。由这个结果可以预测当提高养老保险统筹层次后，制度人口负担比下降到0.3(这是未来30年中制度人口负担比的平均水平)时，养老保险缴费率平均水平的预测值在20％左右，由此笔者提出，我国基本养老保险制度缴费率应由目前28％的法定缴费率下降到20％。按照“劳资分则，缴费各半”的原则，企业的缴费率将逐渐下降到10％，而个人的缴费率可以适当提高到10％。由于总缴费率水平由原来的28％下降到20％，按照之前的估算，工资增长率将因为缴费率水平的下降而回升5％～6％，所以，扣除增加的个人缴费率后劳动者实际的可支配收入将增加3％～4％。
针对将养老保险法定缴费率由目前的28％降低到20％对养老保险财务稳健性的影响需要进一步研究，下面结合制度改革建议对之进行预测。假定养老保险进行全国统筹，并按照劳动合同法的要求为所有签订劳动关系合同的劳动者建立公平覆盖的养老保险制度。劳动者平均工作40年，退休后余命15年；个人账户实际积累率为3％，假定个人账户积累的回报率和工作增长率相等，则个人账户的均衡替代率为14.1％；工资增长率每年假定为8％；“统账结合”养老金的目标替代率为50％；从2009年至2012年企业缴费率将由20％下降到10％，而个人缴费率将由现在的8％上升到10％；总计养老保险的缴费率为20％，其中17％用于社会统筹制度，其余的3％用于积累。当进行养老保险制度的全国统筹后，基于未来各年度养老保险制度人口负担比的预测值，结合工作年限和退休后余寿的假定，我们可以计算出各年社会统筹和个人账户(个人账户由于逐步做实，所以其替代率水平是由低水平不断增加的)各自可发放养老金所形成的工资替代率，两者合计为基本养老金的总替代率。预测显示，一直到2040年，养老保险基金都可以维持高于0.5的总替代率水平，而且在未来30年的发展过程中还将积累大量的养老保险基金余额，这笔资金储备可以保证养老保险制度在更长的时期内维持其财务的稳健性。
四、结论
本文在分析养老保险制度的公平目标和实现手段之间关系的基础上对中国目前养老保险制度中公平和发展战略的重大问题进行了探讨。通过总结目前我国养老保险制度由于低效率的制度设计而危害社会公平的重要表现，笔者指出，在地区人口老龄化差异的基础上，如果不实行养老保险的全国统筹，则必然导致养老保险缴费率分布不均且总体偏高，破坏公平的企业竞争环境和劳动者就业环境，进而削弱企业的竞争力，引起劳动者工资增长率和就业水平的下降，最终将损害全体劳动者的切身利益。
通过养老保险制度改革，提高制度的运行效率，更好地维护社会公平目标，这是养老保险发展战略制定的核心。针对上述问题，为提高我国养老保险制度的运行效率，中国基本养老保险制度发展战略应调整为：首先实现基本养老保险的全国统筹，其次政府通过增加财政投入承担养老保险制度转轨成本和历史债务，然后将目前28％的法定缴费率调整为20％，并在全国范围内严格统一养老保险缴费率。按照“劳资分则，缴费各半”的原则，企业的缴费率将逐渐降低到10％，而个人的缴费率可以适当提高到10％。工资增长率将因为缴费率水平的下降而回升4％～5％，所以，扣除增加的个人缴费率后，劳动者实际的可支配收入将增加2％～3％。本文基于对未来人口的预测结果，对人口老龄化和养老保险缴费率相互作用机制进行了深入研究，且对改革后的养老保险制度进行了中长期的财务分析，并证明上述制度能在相当长的时期内维持财务稳健性。
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