我国涉外税收优惠的利弊分析，本文主要内容关键词为：利弊论文,税收优惠论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在20世纪70年代末，我国选择了一条“以优惠促开放”的发展道路。表现在涉外税收制度上，就是给予外商投资一系列的税收优惠待遇，使得外商投资企业的税负全面和明显地低于本国企业的税负。并且，围绕经济特区、经济技术开发区、沿海经济开放区、高新技术产业开发区和保税区等的建设，逐步设计、形成了“经济特区—经济技术开发区—沿海经济开放区—其它特定地区—内地一般地区”的多层次的涉外税收优惠格局。
一、我国内资企业和外资企业税收优惠的比较
我国涉外税收优惠政策的主要内容是对外商投资企业和进口设备实行特殊的高于国内企业待遇的税收政策。自80年代中期以来至今，外商所享受的特殊税收优惠政策主要包括以下几方面：一是非区域性的外资企业享受的企业所得税在税率、税前扣除项目和标准上的特殊优惠。为此，至今我国仍在实行分别适用于内资和外资的两套企业所得税制度；二是对国家鼓励发展的国内投资项目和外商投资项目的进口设备免征关税和增值税。对外商投资企业在投资总额内采购的国产设备全额退还增值税；三是经济特区等特定区域内（包括中西部地区）的外资企业享受企业所得税低税率优惠。
我国在对外资企业实行税收优惠的同时，根据经济发展目标的需要，对本国企业也实行一些税收优惠政策。但内外资企业所享有的税收优惠是不同的，这在我国被称为“内外有别的税收优惠政策”。关于内外资企业税收优惠的区别对比见表1。
表1 我国内外资企业税收优惠的比较
资料来源：2002年度注册税务师资格考试指定用书《税法Ⅰ》、 《税法Ⅱ》。
从表1可以看出，现行税制中内外资企业所享受的税收优惠主要有以下几点不同：
一是外资企业所享受的税收优惠面比内资企业宽。据一些资料反映，外资企业的实际税负水平比内资企业低1/3到1/2左右。从地区看，经济特区的外商投资企业的税负水平低于国内其他地区，中西部地区的外商投资企业的税负水平高于国内其他地区外商投资企业的税负水平。从行业来看，生产性外商投资企业的税负水平低于非生产性外商投资企业，高新技术的外商投资企业的税负水平又低于一般的生产性外商投资企业。对于投资于同一地区的内外资企业，其税负的差异又以生产性企业为最大，高新技术企业次之，非生产性企业相对较小。
二是税收优惠政策的目标不同。对外资企业实行税收优惠政策的目标主要有两个：一个是有利于吸引外资和高新技术；另一个是实施东部沿海地区、经济特区率先发展的战略。而内资企业的税收优惠政策主要是对某些产业进行鼓励和照顾，以促进其发展。
二、全面辨证地分析我国涉外税收优惠中的利弊问题
把我国内外有别的税收优惠政策放在改革开放的进程中来观察，在不同的国际国内经济政治条件下，利弊是相互转化的。脱离历史条件和发展阶段来分析利弊是片面的。
（一）正面效应
首先，推动了我国利用外资。在我国引进的外资中，既包括国际金融机构给我国政府的优惠贷款，外国银行按照优惠利率给我国银行和金融机构的贷款，也包括数量巨大、遍布全国各地的外国直接投资，而涉外税收优惠措施在吸引外国直接投资方面起到了非常重要的作用。据统计，我国实际利用外资已从1984年的144.38亿美元上升到2002年的527.43亿美元（注：数据来源：中国国际电子商务网(www.ec.com.cn)／利用外资统计。），我国已成为世界上吸引外资最多的国家之一。
其次，促进了我国经济的发展和产业结构的调整。外商投资的增长对我国沿海地区经济的发展起到了非常重要的促进作用，既推动出口贸易的增长，又增加就业机会，缓解就业矛盾。外商投资的先进技术项目还带动电子、通讯、信息等新型产业的加速发展，为我国产业结构的调整起到良好的示范和先导作用。作为市场经济原则贯彻得较为彻底的企业，外商投资企业的成长，为我国市场经济体制的建设提供一个现代企业的参照物。这种示范效应，使国内企业的改革具有重塑微观基础的动力。
第三，加快了我国经济体制改革，提高了市场化水平。由于涉外税收优惠的实施，刺激了外商在投资中的增长，国外的先进技术、设备、管理经验和人才，也随着外资一起进入我国，推动了我国相关领域的改造和创新，同时还扩大了国民的视野，使其对国际经济交往中的一些惯例和制度有所了解和运用，确立了一些与市场经济相适应的新思想和新观念。
（二）负面效应
其一，国内资金受到歧视，在一定程度上约束了国内投资。由于外国投资比国内投资享受更多的税收优惠，剔除其他因素，外资的投资回报率一般要高于内资的投资回报率，因此国内项目的引资者更倾向于使用国外资金，致使国内资金受到一定程度的歧视。据资料反映，从宏观上看，国内资金自“八五”时期以来明显处于充裕乃至盈余状态。“八五”时期我国国内储蓄率平均高达40.1%，投资率为38.8%，储蓄率比投资率平均高出1.3个百分点（注：根据《中国统计年鉴2001》相关数据整理得来。）。“九五”期间这种状况不仅持续，而且更为突出。
其二，客观上限制了国产设备的生产和投资。对进口机器设备实行的税收优惠政策，直接产生了鼓励国内企业利用国外进口设备的积极性，同时也迫使国产设备的生产和投资转向出口战略，抑制了国内企业充分利用国产设备的投资行为。1999年9月国家税务总局颁布了对外商投资企业采购的国产设备实行增值税退税政策，但仍没有解决国内企业使用国产设备的不公平税收待遇问题。
其三，造成严重的税收流失。据统计，1996年，我国对外资的税收减让使税收流失达1300亿元左右，1997年约为1700亿元（注：根据《中国统计年鉴2001》相关数据整理得来。）。从一定意义上来说，这些税收流失是引入外资发展经济的一种成本。世界银行的研究报告认为，进行成本与效益比较后，我国引入外资的成本与其他发展中国家和地区相比过高了一些。
（三）以发展的观点看待利弊的转化
在我国对外开放的初级阶段，采取内外有别、对外资相对优惠的税收政策，从战略上讲是利大于弊的。但是随着我国对外开放的发展，必须提升引入外资的质量和效益，进入利用外资的更高、更成熟阶段。加入WTO标志着我国的对外开放进入新阶段，在利用国际市场时，我国必须权衡国内国际两种资源配置的效率，考虑国家的经济和政治安全，调整和制定税收优惠政策。如果继续实行内外有别的税收优惠政策，将更加不利于国内企业与外资企业的竞争，而且由于逐步向外国开放了一些盈利较大的服务部门，可能引起税收更多的流失，各种负面效应将更加明显，若不及时采取调整对策，“利大于弊”的效应格局将转变为“弊大于利”。
三、我国现行涉外税收优惠存在的主要问题及其原因
（一）存在的主要问题
1.涉外税收优惠产业导向过于简单，外资投向不合理
我国现行涉外税收优惠政策只对农、林、牧等几个行业的特殊优惠进行了粗线条的规定，对其他行业则不分产业性质，一律实行优惠政策，从而在不同的风险与技术下，不同行业承担同样的税负，使产业导向模糊，从而助长了外资的投机性，使投资倾向于规模小、见效快、劳动密集型的行业。而能源、交通、高科技等瓶颈产业的投资比重明显偏低。这不但与我国产业政策的要求不符，而且加剧了产业结构的不平衡。
2.优惠方式单一化，缺乏相应的调控机制
我国涉外税收优惠形式单一，多采用直接优惠，着眼点是减免税和低税率，而且主要是在优惠税率基础上的减免，更多的是企业所得税、预提所得税的重复减免。而对加速折旧、提取准备金、税收抵免等间接优惠措施采用较少。这易使企业借外商投资之名，行偷税之实；同时，也往往“诱使”外商投资那些成本低、利润高、风险小的“短平快”项目，诱发短期行为，刺激大量低效资本的进入。另外，这种直接优惠方式表面上看优惠幅度很大，实质上是政策性的资源浪费。因为西方国家大多实行税收抵免而非税收饶让，对来自这些国家投资者的减免优惠，就转化为投资者母国税收的增加，外商并不是税收优惠的真正受益者，反而大大降低了我国税收优惠的效益与质量。
3.涉外税收优惠存在政策上的歧视
(1)外资企业长期享受“超国民待遇”。内、外资企业享受的税收优惠不同，内资企业以照顾性优惠为主，外资企业以鼓励性优惠为主，照顾性优惠的数量、规模远不及鼓励性优惠，因而内、外资企业的税负就产生了相当大的差距。这种税负的差距在改革初期是被认可的，因为内资企业（当时主要是国有企业）在经营等许多方面享受政府的特殊照顾，而外资企业全靠自己孤身闯市场。当时从综合情况看，竞争也大致公平，甚至内资企业还优于外资企业。但是随着改革的深入，内资企业不再享有政府经营方面的特殊照顾，在步入市场轨道与外资企业开始竞争时，巨大的税负差距限制了内资企业的生机和活力，增效、改革步履艰难，“假合资”、“假外商”等不正常现象时有发生。
(2)优惠政策地区差异过大，阻碍了外资的均衡流动。现行的涉外税收优惠政策呈现阶梯型，沿海优于内地，各地方政府越权减免、开展优惠竞争的现象时有发生。内地投资环境原本相对较差，再加上涉外税收优惠的歧视，致使外资大量汇集在沿海地区，加大了地区经济发展之间的差异。
(3)从税收优惠对象上看，也违反了无差别待遇原则。对港、澳、台地区的华商分别采取了不同的优惠政策，对来自其他国家和地区的外商又实行另一套政策，缺乏公平性，也违背了WTO非歧视性原则中的最惠国待遇原则。
（二）导致上述问题的主要原因
1.没有正确处理好严守涉外税收法制与服务对外开放的关系
我国涉外税收法制自始至终体现了“维护国家权益，尊重国际惯例，服务对外开放”的指导思想。可以说，涉外税法中的税收优惠条款已经不少，是够优惠的了，但有些地方，一谈到服务对外开放，就是要多给外商税收减免，甚至把扩大税收优惠作为提供与创造良好的投资环境的主要条件。殊不知，理想的投资环境是由政治、市场、原材料、劳动力、管理状况、通讯交通、水电供应、税收优惠等多方面的因素决定的，税收优惠的吸引力并不是无限度的。外商进行长期、大额投资，除了要有税收优惠外，重要的是有法律保障。
2.没有正确处理好强化涉外税收征管与实施税收优惠政策的关系
我国是目前世界上仅有的几个采取全面优惠来吸引外资的国家之一，优惠之多，范围之广，外商一清二楚。但有些地方和部门并不了解也不懂得我国涉外税收优惠到底已给了外商多少，一讲到强化涉外税收征管，就怕把外商吓跑了。有的地方领导以权代法，以批条子形式减免税，其实这是法制观念淡薄的表现。从我国已经形成的经济开发区的实践来看，乱开口子是不会取得预期效果的；相反，沿海几个特区加强了涉外税收征管工作，以法治税，既保护了外商的正当权益，又维护了正常的经济秩序和公平税负，外商投资企业以惊人的速度增加。
3.没有正确处理好局部利益与整体利益的关系
目前，各地纷纷出台的涉外税收优惠，有相当部分没有法律依据，与国家对外开放的总体战略全局相对立。不管国家产业政策中鼓励与限制的界线，只顾眼前局部利益，不加区别一律实行统一减免优惠，甚至为了本地区局部利益，相互内耗，靠减少国家财政收入来吸引外商投资。
四、我国涉外税收优惠发展的取向
上世纪80年代中期以来世界性税改呈现的“中性化”浪潮，带来人们对涉外税收优惠作用认识的巨大转变，也在世界范围内降低了人们对涉外税收优惠作用的期望值。今后我国涉外税收优惠发展的取向应当是：首先，“适当”地把握税收优惠，把给予外商投资企业的税收优惠控制在“适当”的水平上。这里所说的“适当”，包含两层意义：一是从发展的方向看，我国的涉外税收优惠要逐步向国民待遇原则靠拢。过多、过滥的税收优惠应当加以严格清理和坚决压缩。二是向国民待遇原则靠拢并不意味着要完全废除涉外税收优惠。其次，给予特定行业和产业减免税。我国传统产业已初具规模，面对世界新经济的兴起，我们应该加速实现产业结构的战略升级，加速我国落后行业、落后产业的发展。对能源、交通运输、水利等基础产业和高新技术产业实行产业性税收优惠，引进先进技术与管理经验，以推动我国基础产业发展和提高科技水平。再次，给予特定区域减免税。我国西部大开发方兴未艾，因而可以充分利用税收优惠政策吸引外资，逐步消除地区发展之间的差距。国家在东部地区的税收优惠政策可以移植到西部地区，西部设立自由贸易区、保税区、高新产业区；鼓励巨额、长期的国际资本转移到西部，对投资规模大、社会效益强、技术含量高的投资项目可给予更多的优惠；而东部地区则要逐步提高外资进入的限制，以促进资金西流。最后，还应注重通过国际比较来借鉴其他国家的涉外税收优惠政策。世界经济一体化进程决定了我们有必要加强国际联系，交流涉外税收优惠制度的信息与经验，研究国外切实可行的做法。在此基础上，积极、有效地调整好我国现行的涉外税收优惠政策。
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