中国农民工养老保险政策对比分析，本文主要内容关键词为：养老保险论文,农民工论文,中国论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
农民工养老保险问题的提出，主要基于两个方面的考虑。一是我国当前的城镇养老保险体系经过近20年的改革，已经初步构建了统账结合的养老保险体系，但当前的养老保险体系仍然存在诸多问题，当前养老保险体系覆盖面小，统筹层次低，养老金收支入不敷出，等等，而根本问题在于转轨成本解决压力大，导致个人账户“空账”运行。当前的核心问题就是要解决转轨成本，使个人账户“空账”运行为实账运行（孙祁祥，2001；Li & Li，2003）。从国际情况来看，转轨成本的解决可以通过提高缴费率、提高退休年龄、降低养老金替代率、出售国有资产、发行政府认可债券等方式（李绍光，2000；孙祁祥，2001；桂世勋，2005）。其中，由于我国当前城镇养老保险的覆盖面只有65.87%，而随着城市化进程的进一步加剧，农民工进入城市，使得通过扩大覆盖面从而解决转轨成本的思路也开始成为讨论的热点（朱冬梅，2005；桂世勋，2005）。
另一方面，从农民工群体来看，人口数量庞大。2004年，国家统计局通过抽样调查认为当年农民工数量为1.18亿人，占农村劳动力的23.8%；农业部的调查数据认为农民工总数为1亿人，占农村劳动力的21%；劳动和社会保障部的测算数字更小，为9000万左右；所以，可以认为目前中国外出农民工的数量为1.2亿人，如果加上在本地乡镇企业就业的农村劳动力，农民工总数大约为2亿人（国务院研究室课题组，2006）。庞大的农民工数量，再加上农民工年龄构成以中青年为主，使得吸纳农民工进入城镇社会保障体系，通过扩大覆盖面成为解决转轨成本的一种诱人的想法。而且，一方面从中国的城市化和户籍制度改革的发展趋势来看，相当一部分农民工将或迟或早转变为拥有城市户籍的城镇居民或者长期留在城市（陈颐，2006；Roberts，2005），另一方面由于农民工在城市发展中有特殊的贡献，所以给农民工提供养老保险被认为是一种公平的选择，同时也被认为是落实科学发展观、建设和谐社会、解决“三农”问题的重要途径（国务院研究室课题组，2006；卢海元，2006）。中国政府也高度重视农民工的养老保险问题，并出台了许多政策加以引导。各地也纷纷进行相应的试点工作，深圳模式、上海模式、北京模式在各地开始推广。
本文的研究主要是对当前的农民工养老保险政策进行对比分析，并且在此基础上，在既有的研究成果之上，提出自己对农民工养老保险政策的相关政策建议。本文主要包括四部分：第一部分是引言；第二部分是对当前国家相关政策的分析；第三部分是对三种地方性政策的对比分析；第四部分是在对既有研究成果的梳理基础上提出自己的政策建议。
二、国家政策
1.政策现状。
近年来，虽然中国政府没有出台明确的针对农民工的养老保险政策，但中国政府对农民工的养老保险问题非常重视，许多相关政策都直接或者间接地对农民工的养老保险问题作出了规定。
2001年12月，劳动和社会保障部发布的《关于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的通知》第四条规定：“参加养老保险的农民合同制职工，在与企业终止或解除劳动关系后，由社会保险经办机构保留其养老保险关系，保管其个人账户并计息，凡重新就业的，应接续或转移养老保险关系；也可按照省级政府的规定，根据农民合同制职工本人申请，将其个人账户个人缴费部分一次性支付给本人，同时终止养老保险关系，凡重新就业的，应重新参加养老保险。农民合同制职工在男年满60周岁、女年满55周岁时，累计缴费年限满15年以上的，可按规定领取基本养老金；累计缴费年限不满15年的，其个人账户全部储存额一次性支付给本人。”
2006年初国务院常务会议审议并原则通过的《国务院关于解决农民工问题的若干意见》已经明确提出：要“积极稳妥地解决农民工社会保障问题。依法将农民工纳入工伤保险范围，抓紧解决农民工大病医疗保障，探索适合农民工特点的养老保险办法”（国务院，2006）。
2007年6月10日，在泛珠三角区域劳务合作联席会议上，劳动保障部副部长张小建透露，按照劳动和社会保障部已经研究拟定的农民工养老保险办法，运作的具体做法是：稳定就业的农民工继续参加城镇企业基本养老保险制度；没有条件的农民工可以参加农民工养老保险，个人按本人工资5%缴费，用人单位执行所在地城镇企业职工基本养老保险的缴费规定；社保机构按农民工本人工资收入的15%建立完全积累式的个人账户，每年负责将其缴费信息及个人账户储存额转回原籍；在城镇灵活就业的农民工，如果本人愿意并有缴费能力，可以自愿参加农民工养老保险。回农村的农民工可以参加农村社会养老保险，在符合规定的条件时，分别领取养老保险待遇。农民工养老保险基金由省级社保机构统一管理运营。
另外，《中华人民共和国劳动法》、《社会保险费征缴暂行条例》以及“十一五”规划等文件也都间接规定了农民工享有社会养老保险的权利。
2.政策分析。
虽然当前还没有明确的针对农民工的养老保险政策，但从这些政策的发展趋势来看，我们可以发现国家政策主要是采用分类指导、基金统一管理、实行统账结合的养老保险政策，这种模式仍存在一定优点与缺点。
第一，这种分类指导的观点，最大的特点在于充分考虑了农民工群体构成复杂性的特点。由于农民工所处城市、行业、企业存在较大差异，农民工的收入状况、家庭结构等方面各不相同，这使得农民工的留城意向、对养老保险的需求状况也存在较大差别，所以采用不同的模式可以满足各种层次的需求。但是这种统一群体采用不同政策的模式，至少会产生两方面的问题：首先，政策之间差异较大，农民工及其雇主的选择空间较大，很可能会使得企业选择最适合自己的养老模式，客观上不利于保护农民工合法权益；而农民工自身认识上的局限性，也可能使得农民工不能作出最优的选择。其次，如果承认取消户籍政策、打破城乡割据是未来经济社会发展的必然趋势，那么在现有的城镇养老保险体系外对农民工设计了不同的多门类的养老保险政策，将不利于未来养老保险政策的接轨。
第二，与大多数城镇职工相比，流动性强是农民工就业的一个重要特点，而且这种流动性强不仅仅反映在省内的流动，更重要的是反映在省际之间的流动。在既有的农民工养老保险政策地区割据的状况下，农民工在流动时，要么选择退保+投保的模式，要么选择只转移个人账户，再或者选择干脆不投保。无论哪种模式，对农民工而言，都会形成或明或暗的权益侵蚀，这是不公平的，同时也正是造成农民工养老保险叫好不叫座的原因之一。所以基金管理上实行省级社保机构统一管理运营对农民工而言是有利的。
第三，农民工养老保险与城镇职工养老保险办法原则上两种制度都是建立在统账结合的养老保险政策上，但具体实施中差异较大。按照劳动和社会保障部研究拟定的农民工养老保险办法：农民工养老保险个人缴费额度少于城镇职工，仅按本人工资5%而非8%缴费，用人单位则需要完全参照所在地城镇企业职工基本养老保险的缴费规定，按照工人工资额的20%或者更高比例缴费。在个人账户的构建中，该方案将从企业的缴费当中划转10%进入农民工的个人账户，和农民工的个人缴费一起，形成一个高达工资水平15%的完全积累个人账户（城镇职工养老保险个人账户资金完全来源于8%工资额的个人缴费）。社保部门每年负责将其缴费信息及个人账户储存额转回原籍，此外的10%缴费额则作为统筹账户留在参保地（城镇职工的统筹账户来源是工资额20%的企业缴费）。这种对农民工个人缴费进行优惠的方法，虽然考虑了农民工工资低的现实情况，但这种区别对待的方法，正如前文所言，不利于未来的养老保险接轨。而关于如何确保10%的统筹账户的转移并未加以说明。
另外，这种将农民工与城镇职工进行区别对待的方法，将导致我国劳动薪酬“二元化”进一步加剧。我国劳动法虽然有“同工同酬”的明文规定，而实际情况却是，同单位、同岗位、同工种的农民工与城镇工在工资报酬和福利待遇上差别甚大。这种差异化的专门制定“农民工养老保险办法”，有可能使现时存在的既不合理、又不合法的劳动用工“二元化”成为“合法化”。
三、地方政策
1.政策现状。
当前许多地方都已经建立了各自的针对农民工的养老保险政策，整体来看，可以大致分为三种模式。
一是城保模式，即在现行制度下，将农民工直接纳入城镇社会基本养老保险制度内，典型代表是深圳、广东，所以该模式也被称为深圳模式。深圳将劳动者分为深圳户籍和非深圳户籍两大类。1998年10月27日通过、2000年12月22日修正的《深圳经济特区企业员工社会养老保险条例》规定，社会养老保险包括基本养老保险、地方补充养老保险和企业补充养老保险等多层次的养老保险。基本养老保险适用于特区内的企业（包括企业化管理的事业单位、民办非企业单位）及其员工。地方补充养老保险适用于依照本条例参加基本养老保险的特区内的企业及其本市户籍员工。农民工可按此规定参加基本养老保险，其缴费率和待遇与深圳市户籍劳动者相同。但在缴费年限的计算上和享受养老保险待遇上略有不同之处。2000年3月30日，广东省人民政府颁布《广东省社会养老保险实施细则》，其中的《广东省社会养老保险条例》第二条第（一）、（二）项所列被保险人，包括固定职工、合同制职工、临时工、农民轮换工、城镇个体经济组织的业主和从业人员、劳务输出人员、港澳台商投资企业中内地户籍员工及外商投资企业中的中国籍员工，农民工因为此条内容被纳入城镇职工的基本养老保险中。其缴费率、享受条件和待遇等和城镇职工相同。
二是低保模式，即在现行制度框架下，根据农民工的具体情况适当降低门槛，典型代表是北京、青岛、浙江。2001年9月1日，北京实施了《北京市农民工养老保险暂行办法》，其中规定，使用农民工的用人单位按上一年本市职工月最低工资标准的19%缴纳养老保险费，农民工本人以上一年本市职工月最低工资标准为基数，2001年按7%的比例缴纳，今后随着企业职工缴费比例进行统一调整，个人缴费费率最终达到8%。社会保险经办机构为农民工按缴费工资基数的11%建立养老保险个人账户（其中，企业缴纳的3%进入个人账户，16%进入社会统筹部分。农民工缴纳的8%，全部进入个人账户。）。农民工在达到养老年龄时可支取个人账户本息，并允许继承、转移；而统筹部分则是按累加原则，缴费满1年的发1个月相应缴费年度的该市职工最低工资的平均数，以后累计缴费年限每满1年的，以1个月为基数，再增发0.1个月相应缴费年度的该市职工最低工资的平均数。农民工更换工作后，到新工作地可以接续其个人养老保险账户；若是回到农村，则将其个人账户封存，待重新就业后启用，并继续缴纳保险费；若户口所在地有农村社会保障管理机构，也可选择将账户随同转移回去。在此之后，鉴于农民工工作的不稳定性，北京市劳动和社会保障局又对该规定作了补充，规定在本人同意的情况下，农民工在与用人单位解除劳动关系时，可以一次性领取个人账户资金，并终止其养老保险关系。今后再次参加该市养老保险社会统筹时，按新参加人员办理。这样，就赋予了农民工很大的自由选择权。
三是综合保险模式，即为农民工建立综合性的社会保险体系，典型代表是上海、成都。2002年7月22日上海市政府颁布《上海市外来从业人员综合保险暂行办法》，并于2004年9月1日进行了修订。办法将工伤（或者意外伤害）、住院医疗和老年补贴三项保险合为一项政策实施。用人单位缴纳综合保险费的基数，为其使用外来从业人员的总数乘以上年度全市职工月平均工资的60％。无单位的外来从业人员缴纳综合保险费的基数，为上年度全市职工月平均工资的60％。用人单位和无单位的外来从业人员按照缴费基数12.5％的比例，缴纳综合保险费。其中，外地施工企业的缴费比例为5.5%。在实际操作中，按7.5%缴纳的综合保险费用于工伤（或意外伤害）和住院医疗保险，按5%缴纳的综合保险费用于“老年补贴”，两者分别委托一家商业人寿保险公司、一家商业财产保险公司运作和支付，其中“老年补贴”由中国人寿保险公司上海分公司运作和支付。在享受“老年补贴”待遇方面，该办法规定，除外地施工企业的外来从业人员外，用人单位和无单位的外来从业人员连续缴费满1年的，可以获得一份“老年补贴”凭证，其额度为本人实际缴费基数的5%。当他们在男年满60周岁、女年满55周岁时，可以凭历年的“老年补贴”保单到中国人寿保险公司在各地的经营网点一次性兑现老年补贴。
2.政策分析。
对比来看，三种模式都有自己的优点与缺点：城保模式主要的优点是：（1）对城市养老保险体系而言，由于农民工的年龄结构以中青年为主，主要出于积累期，所以当前支付压力较小，在一定程度上可以缓解当前城镇养老保险体系中的支付压力；（2）这种模式下农民工在养老保险体系上获得了市民待遇，有利于切实保护他们的利益，也有利于平等就业机制的形成；（3）如果未来要将农民工纳入城市养老保险体系，这种模式下涉及的转轨问题相对较小。这种模式的主要不足之处是：（1）由于农民工流动较大，即使在同一个城市也经常变动工作，因此必然加重当地社会保险机构的工作量，政府为此将付出较大的管理成本；（2）养老保险的缴费基数与缴费比例在一定程度上抑制了农民工和用人单位参加养老保险的积极性。
低保模式主要的优点是：（1）农民工在参加和享受城镇企业基本养老保险方面获得了准市民待遇，在较大程度上保护了他们的正当权益；（2）低门槛准入，低标准享受，考虑了农民工的特点，减轻了用人单位和农民工个人的缴费负担；（3）农民工统筹账户与城镇职工的统筹账户结合，有利于相对减轻未来基本养老保险基金的亏空程度；（4）由于是“另起炉灶”，所以操作起来相对更为简单，不用考虑制度上的协调。但是这种模式下也存在明显的不足之处：企业为农民工缴纳的基本养老保险费基数与为本市户籍城镇职工缴纳的基本养老保险费基数之间缺乏有机联系，而农民工与本市户籍城镇职工计发基本养老金的办法又不同，从而不利于将来条件成熟时两者的对接。
综合模式的优点主要是：（1）把外来从业人员最关心和迫切希望解决的工伤（或者意外伤害）、大病住院和养老问题集中在一起，通过实行综合保险给予一揽子帮助，在一定程度上减缓了外来从业人员的困难，较好保护了他们的正当权益；（2）政府只制定有关政策并对保险公司等各方面加强监管，不必担心这部分保险基金运营过程中入不敷出的问题，各级地方财政也不承担保险基金不敷支付时给予补贴的责任；（3）扩大了有关商业保险公司各地分公司的业务，有利于促进商业保险公司的发展。这种模式存在的不足之处主要表现在于：（1）与其他模式相比，它不能将企业为农民工缴纳的有关养老保险费作为缓解未来中国城镇基本养老保险基金缺口的一个重要来源，无法帮助偿还我国在支付城镇退休人员基本养老金方面的历史隐性债务；（2）这种综合模式没有专门的养老保险账户，并且与目前城镇的统账结合的养老保险模式存在巨大差别，所以制度衔接能力较差。
从整体上来看，这三种模式有如下问题：
（1）综合模式下，养老保险账户没有独立体现，所以很难区分统筹账户与个人账户。而在城保模式和低保模式下，基本模式都是统账结合模式，而且都承认个人账户的合法性并得以保护，农民工在失去工作或者工作转移时都能随个体进行转移，但农民工跨统筹区转移时统筹部分就得不到承认，如深圳规定农民工必须在深圳实际缴费满15年才能领取基本养老金。这种在一个统筹区的实际缴费年限的限制，实际上是不承认农民工以前的缴费，农民工到达一个新的工作地之后，统筹部分必须重新累计，以前的缴费无效，这无疑延长了农民工的缴费年限和缴费负担，不利于农民工的流动，是对农民工的歧视性政策，或者说是对农民工的一种剥削。
（2）三种模式差别较大，很难进行接轨。三种模式的差别可以归纳为三个“不统一”，即缴费基数不统一，缴费比例不统一，领取待遇的标准不统一（吴晓欢等，2005）。从缴费基数来看，北京和厦门是以本市上年度职工最低工资为缴费基数，深圳是以农民工实际工资为缴费基数，上海是以上年度职工月平均工资的60%缴费。从缴费比例来看，在城镇职工养老负担轻的地方，如深圳，其缴费比例就低一些；在城镇职工养老负担相对较重的地方，如北京，其缴费比例就要高一些。从养老保险待遇的领取上看，农民工达到退休年龄时满足养老金发放条件的，一般情况下按月领取养老金，有的地方一次性领取养老金；在未达到退休年龄的，一般情况下是一次性领取个人账户部分，但是也有的地方不允许一次性领取，比如北京。因此，正因为这三种模式之间存在的较大差异，所以三种模式衔接的困难较大，这对流动性较强的农民工而言是不利的。
四、政策建议
当前，关于农民工养老保险政策的研究，大体上有如下几种观点：一是从社会公平的角度出发，主张农民工与城镇职工同工、同酬、同待遇，把农民工纳入城市养老保险体系，比如桂世勋（2005），陈颐（2006）等。二是从农民工的身份出发，主张把农民工纳入农村养老保险体系，比如杨立雄（2003a，2004）。三是从农民工问题的迫切性、工作展开的难度出发，主张暂时不解决农民工的养老保险问题或者把养老保险问题放在其他问题解决基础之后，比如郑功成（2002），王成富（2005），李迎生（2001，2002）。四是根据农民工从事职业类型、城市居住年限、收入差别等出发，主张对农民工进行分类指导建立养老保险体系，比如崔红志（2003），刘秀红等（2006）。五是考虑到农民工流动性等特点，主张建立独立的养老保险体系，比如周涛、魏水英（2003），吴晓欢（2005）等，六是主张考虑到农民工对养老、医疗、工伤、失业的需要，应建立综合的社会保障体系，比如胡务（2005，2006）。
对比各种养老保险政策以及相关研究，我们可以发现农民工养老保险政策必须考虑三方面的内容：第一，因为农民工群体的流动性相对较高，跨地区、跨省流动的现象司空见惯，所以政策制定必须考虑到如何适应农民工流动性高的特点；第二，由于农民工群体收入相对较低，客观上决定了对社会保障各险种的需求会存在较大差异；第三，必须考虑如何给农民工和城市工人之间的平等权利，切实保护农民工的权利。基于以上三点的考虑，以及在对现有养老保险政策现状以及相关研究的基础上，笔者认为，当前的农民工养老保险政策建立中需要注意以下几点：
第一，必须尽可能地减少对农民工的歧视。这里的歧视包括三层含义：一是对农民工在进城中进行歧视，排斥其进入城市；二是对农民工在教育上进行歧视，让其在教育过程中付出高昂的成本，阻止其教育技能水平的提高；三是工作中的相应权利（包括社会保障权利）的歧视，限制其享受正当的权利。如果将人口分为高技能工人与低技能工人，并且考虑到现实情况，将农民工视为低技能工人，而城市中存在高技能工人和低技能工人，那么限制农民工进入城市，以及在教育上进行歧视，将使得农民工很难实现技能的转化，并甚至会进一步加重当前收入分配差距，这对整个社会发展、经济发展都是不利的。而在农民工享受权利方面进行歧视，这是与《劳动法》的相关规定不符，而且客观上形成了城市工人对农民工群体的剥削，这对农民工而言是不公平的。
第二，在给农民工的社会保障体系的建立上，应首先考虑给农民工建立工伤保险，然后在有条件的情况下建立养老保险。根据劳动社会保障部2005年的统计，当前农民工主要从事的职业为制造业和建筑业，分别占到27%和26%（国务院研究室课题组，2006），而这些职业的危险性相对较高，所以工伤保险的需求相对较大。另外，当前的农民工主要是中青年为主，并且以土地养老作为保障，目前对养老保险的需求还不是非常迫切，再加上收入水平较低，也客观上决定了对养老保险的需求不是很旺盛。所以在给农民工提供社会保障的时候，首先必须优先解决农民工的工伤保险，在此基础上解决农民工的养老保险问题。
第三，应尽可能地给农民工建立全国统一的养老保险体系。当前，农民工养老保险覆盖率不超过20%，并且退保率高居不下，部分地区甚至高达95%以上，许多农民工在更换工作岗位、工作地点时都会选择退出养老保险体系，其中一个关键的因素就是当前的农民工养老保险政策是“地区割据”，不同地区养老保险政策不尽相同，而且不同地区间的养老保险不能转移，即使能够转移也面临着较大的困难，所以农民工只能选择退出养老保险。而另一方面，农民工的流动性又比较大，这种“地区割据”的格局又阻碍了劳动力的流动。所以今后的农民工养老保险体系设计中应该是一个可以转移的全国统一的养老保险体系。
第四，农民工养老保险应该并入城市，并且采取统账结合的养老保险模式。对于当前的城镇养老保险体系，学者们针对目前的统账结合的养老保险模式运行中存在的问题提出了不同的解决思路，比如郑秉文（2003a，2003b，2005）等学者认为，考虑到解决中国养老保险制度转轨成本的困难以及当前资本市场不完善的现状，当前中国的养老保险制度应该选择名义账户制度；郭树清（2002）等基于个人账户可以获得比较高的投资收益以及运行效率较高的假设，给中国的养老保险制度开出了基金积累制的药方；袁志刚（2001）等认为当前养老保险制度转轨的时机并不成熟，现收现付制仍是当前适合中国实际情况的一种养老保险筹资模式；而杨俊等（2006）提出的是一个国有股权型社会保障制度。但是，从实际运行来看，在经历了“传统”阶段和“社会统筹”阶段之后，上世纪90年代以来，“统账结合”的养老保险模式日益得到确定，其中，1995年《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》（国发[1995]6号）明确提出改革方向是统账结合，1997年的《关于建立统一的职工养老保险制度的决定》（国发[1997]26号）提出了具体的实施细则，2000年《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》宣告了东北试点工作的开始，2005年《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发[2005]38号）则进一步对统账结合的养老保险制度进行完善。从当前实际情况来看，虽然该模式在运行中仍存在一些问题，比如对转轨成本并没有提供一个较为合理的解决方案，但与其他模式相比，这种模式仍被世界银行等机构认为充分考虑了公平与效率而给予厚望。此外，也没有任何迹象表明，这种模式会被彻底改变。所以，“统账结合”应该是未来养老保险发展的模式。而对于农民工群体而言，随着工业化、城市化的加速以及户籍制度的取消、各项歧视政策等制度的改革，我们有理由相信，农民工能够真正实现市民化的转变，成为享有城镇养老保险体系的城镇人口，农民工养老保险体系必须考虑与城镇养老保险体系的接轨。基于此，农民工养老保险应该并入城市，并且采取“统账结合”的养老保险模式。当然，在条件不成熟的情况下，可以考虑给农民工适当的降低标准，在缴费和领取上采取一定的折扣。
五、结论
当前政策层面要做好四件事：一是必须尽可能地减少对农民工的歧视；二是在农民工社会保障体系的建立上应首先考虑建立工伤保险，然后在有条件的情况下建立养老保险；三是应尽可能地给农民工建立全国统一的养老保险体系；四是农民工养老保险应该并入城市，并且采取统账结合的养老保险模式。
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