高等教育的治理：重构政府、高校、社会之间的关系，本文主要内容关键词为：高等教育论文,重构论文,高校论文,关系论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G646 文献标识码：A 文章编号：1000-4203(2003)02-0047-05
一、问题的提出
长期以来，高等教育作为一种准公共产品，由政府垄断生产提供，市场力量和社会自治力量很难介入，政府与学校之间形成了一种封闭的关系，从而产生许多弊端。20世纪80年代以来，一场公共行政改革席卷全球，特别是90年代以来，在西方兴起了治理理论。治理理论强调将公共事物的管理权限和责任，从传统的“政府”垄断中解放出来，形成一种社会各单元（政府、市民社会组织、企业和个人）共治的局面。“从现代的公司到大学直至基层的社区，如果要高效而有序地运行，可以没有政府的统治，但却不能没有治理”。[1]因此，在高等教育领域推行治理，成为当今许多国家或地区高等教育改革追求的目标。
计划经济时期的政府是统制型的政府。它的特征是政府无时无地不在，享有至高无上的权威，并且通过行政手段进行强控制。[2]在我国，政府不仅是高等教育的主要投资者，而且是高等教育的办学者和直接管理者。政府对高校的大包大揽，将不可避免地带来如下弊端。
(1)由于排除了市场的介入，学校之间缺乏竞争机制，政府的资金投入与高校教育质量的改善之间并不成正比。因为政府预先支付的成本（还有学生交纳的学费等）已经确定了高校收益的大小，这样，公共产品或服务的质量得不到保证。
(2)政府通过地方行政部门、教育行政部门等环节将资金拨给学校，用经济学术语讲，其中必然产生“寻租”行为，从而使公共资源得不到有效配置。
(3)政府在给公众垄断性地提供公共产品时，存在着严重的“信息不对称”现象，顾客（家长或学生）在购买教育服务时处于信息上的劣势。
(4)由于政府排斥了社会自治力量的介入，既不能有效利用民间资本，抑制了非政府组织、个人参与提供公共物品的积极性，同时也剥夺了其他社会组织、团体、个人参与学校事务的权力，使高校的民主性得不到有效体现。
(5)政府对学校的管理是官僚模式。在市场经济体制下，这套管理模式已日益显露出弊端。
这些年来我们没有停止过对高等教育改革的步伐。我们常常以为政府放权以后，高等教育的许多问题就会迎刃而解，而事实证明，改革并没有达到预期的效果。这样看来，高等教育改革并不是简单的放权或收权的问题。无疑，政府放权是必要的，现在的问题是，政府应该放多少权，政府让渡出来的权力如何在学校、社会、市场之间进行合理的配置，政府、学校的权与责应如何重新界定等等。治理理论为我们解决这些问题提供了一种全新的视角。
二、治理理论及其产生的背景
1.治理理论产生的背景
(1)全球化。全球化意味着一个世界性的市场正在形成，它将民族国家的经济与全球经济连为一体，并将之置于全球经济的激烈竞争之中。这迫使民族国家的政府一方面必须提高自己正确制定政策和执行政策的能力，提高资源配置和使用的效率，以增强国家的竞争力；另一方面，由于跨国投资等全球性的活动，势必要求在民族国家内部形成一个相应的政治环境，因此，民族国家的政府必须将政府传统意义上的一部分权力让渡出来，同时修改某些规则，改革自身的体制，使政府行为更符合国际惯例。[3]
(2)政府失灵与市场失灵。公共管理是政府的重要职能。二战以后，随着凯恩斯主义的盛行，政府对经济和企业实行全面控制，强调公共服务由政府独家供给，市场的作用大大弱化，从而形成了公共管理的干预模式。20世纪70年代以后，随着凯恩斯主义在西方的破产，新自由主义应运而生。新自由主义者对凯恩斯主义的“全能政府”进行了猛烈批判，主张利用市场力量来改善政府服务功能，把市场因素和企业家精神引入政府管理中，这就是所谓的“新公共管理”或“重塑政府”。然而，由于这次改革忽视了公共部门管理和私人部门管理、政治过程和市场过程的差别，过分强调市场机制和私有企业的作用，在实践中日益暴露出局限性。这样，以政府为中心的发展模式和以市场为中心的发展模式都被证明不能有效地解决发展问题，于是，人们开始寻找“中间道路”或“第三条道路”。正是鉴于国家的失效与市场的失效，所以，“越来越多的人热衷于以治理机制对付市场和政府协调的失败”[4]。
(3)公民社会的崛起。治理实际上是国家的权力向社会的回归，治理的过程也就是还政于民的过程。因此，没有高素质的公民，没有成熟的公民社会，就不可能有真正的治理。因为治理不仅需要公民具有参与的能力，而且需要公民具有参与的权力，而这些只有在公民社会才可能实现。
(4)信息化。信息化不仅改变了公共行政的环境，而且成为“政府再造”的工具。首先，政府垄断信息以及传统的政府权威受到挑战，政府必须与其他社会单元建立新型的合作伙伴关系；其次，信息技术提高了政府公共管理和公共服务的能力；第三，信息技术使不同层次的行政单位能摆脱传统的层级节制的管理方式，为不同层级的行政单位的合作提供了新的途径。[5]
2.治理的内涵
自从世界银行1989年在讨论非洲的发展时首次提出“治理危机”以来，治理这个术语便被人们广泛使用。在英语中，以前"governance"与"government"是交叉使用的，意味着引导、控制、操纵等，20世纪90年代以后，人们开始赋予"governance"新的涵义即“治理”，它不仅与"government"（统治）在意义上相去甚远，而且超出了政治学领域。在关于治理的各种定义中，全球治理委员会的定义具有很大的权威性：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，又包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。[6]
治理理论具有以下主张[7]：(1)公共管理的行动者应由包括政府在内的众多机构和个人组成。政府不应天然垄断公共事物的管理权。事实上，在某些领域，非政府组织和个人甚至比政府拥有更大的优势。(2)在实践上，政府并不是公共管理的单一中心，众多机构和个人以自己的方式参与了公共管理。(3)所谓公与私、政府与社会、政府与市场的界限实际上相当模糊。现实中存在着一种公共责任从政府转移到非政府组织和个人的趋势，理应将那些由法律和体制所规定的部分政府责任交由非政府组织和个人来承担。(4)政府与社会组织、个人之间存在着权力依赖和互动的伙伴关系。政府在治理中的主要责任，不再是直接生产和提供公共物品和服务，而是制定与其他社会单元合作的规则并执行规则，与社会组织和个人之间结成长久的伙伴关系。(5)政府要实行分权化改革，将权力充分授予下级、非政府组织乃至企业、个人，以充分发挥其治理的积极性。
综上所述，笔者以为，治理的核心在于权力的转移与重新分配。治理理论对传统的政府理论提出了挑战，它不仅要反思政府垄断行动的合法性和合理性问题，而且要重新考虑政府的角色、功能及其合理形式，而这一切将对高等教育改革产生深远的影响。
三、高等教育的治理
我国政治、经济、社会改革的深入发展，为实现高等教育的治理创造了条件。高等学校是一个特殊的社会组织，在治理模式下，意味着政府必须转变职能，实行分权。以前，政府把学校看成是附属的行政机构，几乎垄断了所有的权力。现在，政府应当从“既掌舵又划浆”转变成“掌舵而不划浆”。具体来说，在举办权方面，政府不再是惟一的举办者；在办学权方面，政府应当将它交给学校，使之成为一个独立的法人实体；在管理权方面，政府应更多地依靠行政合同而不是行政手段、行政命令来管理学校。同时，为了更好地满足社会需要，政府、学校、社会应当合作、协商、谈判，以更好地提供公共产品或服务。
1.重新定位政府的角色
高等教育的治理首先意味着政府的作用将发生很多变化，因此，有必要重新界定政府的作用范围。长久以来，政府具有绝对的权威，垄断着绝大部分公共产品的提供。然而，这种“绝对”政府或“万能”政府正面临挑战。现在，“大政府”纷纷向“小政府”、“好政府”的模式转变。毛寿龙认为，“小政府”即为有限政府，只有有限且有效的政府，才能够保护人的自由，才能充分发挥个人的创造性，从而为市场经济提供必要的政治条件。[8]世界银行1997年世界发展报告《变革世界中的政府》也认为，政府改革首先应使政府的作用与其能力相符；其次，通过重振公共机构活力从而提高政府能力。[9]政府应做它应该做的事情，并把它做好；政府做不好的可以引入市场机制，让非政府组织、个人等来参与，由政府、社会和市场共同来提供公共产品或服务。因此，在高等教育领域，“为了改革高等教育体系，教育部和省级主管部门应当迅速转变角色，从对正规高等教育体系的高度管制转向确保整个体系的质量和公平性”，“将教育主管部门的角色由教育提供者转换为教育质量的保证者，给予高等教育机构更大的自主权”。[10]总之，政府的角色应当从原来的举办者、办学者、管理者，转变成协调者和质量控制者。
2.引进市场机制，促使学校提供者的多元化
在我国，长期以来，高等教育这种准公共物品由政府垄断生产提供，不仅使公共资源得不到有效配置，公共产品或服务的质量得不到保证，也无法满足公众的需求。在治理模式下，政府不再是单一的权力中心，非政府组织、个人等也是权力主体。因此，政府可以把部分公共产品的提供交给社会和市场来承担，形成由政府、市场和社会组织共同提供公共产品或服务的格局。
首先，积极引入民间资本，鼓励民办高校的发展。在许多国家或地区，私立高校在整个高等教育中占有重要地位。例如在我国台湾地区，到1999年底，台湾有44所大学，其中23所是私立大学；61所学院中，36所是私立学院。在美国，尽管私立高校在整个高等教育系统中所占比例有下降的趋势（见表1），但是其重要地位不可动摇。在我国，尽管近年来民办高校发展迅速，但是它在整个高等教育领域中所占份额较小，而且其地位无法与公立高校相提并论。据统计，我国目前约有400万学生正在民办高校学习。根据1998年的官方估计，约有1274所民办高等学校，其中，37所学校获得了授予学位的资格，157所学校可以联合颁发毕业证书，1080所学校为学生提供全国统一考试的辅导。应当说，我国民办高校较好地满足了人们被抑制了的对于高等教育的巨大需求，政府应当将其纳入正规的教育体系中来。[11]随着我国《民办教育促进法》的颁布，民办高校获得了与公立高校同等的法律地位，这也预示着我国民办高等教育将获得更大的发展空间。
表1 美国公、私立高等学校数和学生数统计
资料来源：(1)Cecilia A.ottinger,1984-85 fact book on highereducation,American council on education,New York,1984,pp.59,110.(2)The almance higher education 1994,the university of Chicago press,1994,p.4.(3)U.S.department of education,office of educational research and improvement,digest of education statistics,1997,p.182.
其次，优化配置公共资源，促进高等学校之间的竞争。政府可以是教育资源的供给者，但不应同时又是管理者，如果这样，必然形成教育垄断，从而扼杀教育活力；相反，如果政府仅仅是教育资源的提供者，而让作为独立法人的办学者为争取这些资源进行公开、公平的竞争，就会最有效地发挥其投资效益，提高教育质量和水平。因此，在公立高等教育领域，政府不应再是高等学校惟一的举办者。对于高等教育这种准公共产品，政府既可以直接生产提供，也可以采用其他方式，如政府采购，当然，这里政府采购的范围不是局限于学校的课程、教材、后勤设施等，而是指整个学校的运作或教育服务。即政府采取公开招标的方式，由不同的高等教育提供者（既可以是非政府组织，也可以是企业、个人等）参与竞标，只有中标者才能获得政府的财政支持。简言之，就是政府利用公共资金从非政府组织、企业或个人那里收购公共产品或服务，然后再把它们提供给公众。政府的拨款是依据学校的注册学生数而定的，招收的学生越多，学校获得的公共资金就越多。学校要获得更多的公共资金，就必须不断地改进教育质量；如果学校招收不到学生或者招收的学生很少，政府将依据合同把学校转让给其他经营者，或者强迫关闭它们。总之，政府采购将市场竞争机制引入公共物品的供给，从而促进了学校之间的竞争，优化了资源配置，提高了公共产品或服务的质量。
3.政府放权，赋予学校更多的自主权
长期以来，政府全面享有国家教育权。“尽管1998年通过了《高等教育法》，但是大学的自主性仍然很弱，很多控制权依然掌握在教育部和其他政府机构。如果想要大学及其他高等教育机构在解决全国和省级教育需求方面发挥作用的话，则应赋予它们以实际的自主权以及责任并给它们提供一些满足日益增长的教育需求的灵活性”。[12]因此，政府要实行分权化改革，将权力充分授予学校，以发挥其治理的积极性，强化它们的绩效责任和自我负责的态度。为此，学校应切实获得更多的自主权，如资金的使用，招聘和解雇教师，课程设置，学术项目规划，教学方法的选择，学生录取等，从而真正成为一个独立的法人实体，一个真正的组织和共同体。然而，政府的放权，并不意味着政府的作用减弱了，而是变得更加重要和有效。政府应主要从宏观上进行调控，如制定高等教育的宏观政策，监督、管理高校对资金的使用，协调学校、社会、市场之间的关系，注重对高校绩效的评估，为学校竞争提供公平的制度环境等。
4.打破官僚制，促进高等教育管理的民主化
我国政府对学校的管理一直采用官僚模式或科层模式。从政府本身来看，层级组织导致的刻板僵化对市场经济、信息社会的变化很难作出迅速的反映，对公众日益增长的教育需求很难作出及时的回应；从政府与社会的关系看，控制模式的政府由于垄断了公共产品和公共服务的提供，不仅降低了政府公共服务的能力，而且使政府外的组织特别是教育中介组织全面萎缩。
治理理论认为，在社会公共管理领域内，政府与其他社会组织群体势力共同构成了相互依存的治理体系。这种管理体系一方面排除了主要依靠单一等级制自上而下进行协调的可能性，另一方面，也不采取依靠“看不见的手”的操纵。政府与社会组织、个人之间存在着权力的依赖和互动，它的运作逻辑是以谈判为基础，强调行为者之间的对话与协作。因此，政府对高校的管理，不应再是自上而下的行政命令式，即“政府控制模式”，而是“政府监督模式”。例如，可以采取行政指导和行政合同等非强制的管理方式，它们应当成为政府的主要管理方式。行政合同是政府达成行政目标的一种非强制性手段，是政府由命令行政向指导行政转变所运用的新的管理方式。行政合同的适用范围并不限于行政行为的涵盖领域，而是更为广泛，凡是不需要行政机关以支配者的地位作出单方面处置的法律关系，如两个原则上平等地位的、具有权利能力的行政主体之间的关系，都可以采取合同方式处理。[13]具体来说，行政合同是指国家行政机关为达成行政管理目标，在其职权范围内，与行政相对方相互协商，意见一致而签订的确立、变更或消灭双方权利义务关系的协议。[14]行政合同与行政行为两者惟一的、但也影响重大的区别在于，行政行为是行政机关单方面作出的，而行政合同是行政机关与公民协商一致作出的。[15]因此，如果没有相互的意见一致，行政合同就不存在。行政合同强调绩效、责任，改变了过去主要依靠单一等级制自上而下进行协调或干预的方式，由对过程的控制转变成对结果的控制。总之，行政合同的目的是促使政府官员依法行政，铲除官僚主义，赋予学校更多的自主权，提高政府的公共服务能力。
在学校内部的管理上，应实行校务公开，这是实现高等教育治理的一个重要方面。即吸纳教师、学生及社会各界人士参与学校事务，听取他们的要求及建议，并接受他们的监督。在治理模式下，行政部门不再是公共管理的单一中心，无论是教师、学生还是公众，他们有权参与学校管理及其他事务，并能发挥作用。例如，在西方许多国家，教师、学生等都成立自己的团体来维护这种权力。如美国的全国大学教授联合会、日本的教师联合会、意大利的教授联合会等等；联邦德国大学生联合会、英国的全国大学生联合会等学生团体的存在，表明学生也是一支推进高等教育改革的重要力量；美国著名的卡内基教育基金会、韩国的教师家长联合会等，正是社会力量参与高校的宏观决策、影响高等教育发展的比较典型的教育中介组织。
5.建立政府、学校、社会之间的合作伙伴关系
以前，政府是社会利益和需求的惟一合理的表达者和合法判断者，用国家需求替代了多样化的社会需求。因此，政府采取“批量生产”的方式来提供公共产品。在高等教育领域，从宏观政策到高校的课程设置都由政府决定，学校实际上是一个执行机构，对于社会和个人的需求反应迟钝。
现在是一个消费社会，公众普遍认为，他们纳税之后，事实上是在购买政府所提供的教育公共产品，要求产品质量应当符合他们的需要。如今，在我国还存在着较大的地域差别、城乡差别，即使在同一座城市也存在着社区差别，社会需求日益多元化。因此，政府再依靠自己的单方意志，以划一模式来规划高校发展和人才培养，显然有悖于时代的要求。此外，政府如果强制色彩过强，不顾公民和社会团体、企业的利益与偏好，常常会招致各种逃避或抵制行为。在这里，“参与”、“谈判”、“协商”是治理的三个关键词。办成什么性质的学校、课程如何设置、培养什么样的人才等等，政府必须与学校、社会谈判、协商来共同决定，从而满足不同消费者（家长、学生）的需要和不同的社会需求。政府、学校、社会只有进行合作，才能实现共同的目标，政府不过是“伙伴中的长者”。
综上所述，高等教育治理的基本特征可以概括为：非国营化(denationalization)、去中心、自治和市场化。“非国营化”意味着政府不再垄断生产提供高等教育这种准公共产品，允许非政府部门和市场参与提供；“去中心”表明政府不再是惟一的权力中心，政府对学校的管理模式由直接管理向间接管理转变，政府、学校和社会之间存在着权力的依赖和互动；“自治”则意味着政府应逐渐退出微观办学过程，促使学校真正成为一个独立的法人实体，在教学、科研以及课程设置等方面具有相对的自由和更多的弹性；“市场化”表明在资源配置方面应更多地引入市场机制，大量吸收民间资本，减少高校对公共财政的依赖，并促使高校之间的竞争。
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